Que
adiciona un parrafo quinto al articulo 17 de la Constitucion Politica de los
Estados Unidos Mexicanos, para consagrar como garantia individual el derecho a
la reparacion de los daños causados por error judicial o funcionamiento anormal
de la administracion de justicia, presentada por el diputado Luis Miguel
Barbosa Huerta, del grupo parlamentario del PRD, en la sesion del martes 22 de
abril de 2003
El que suscribe, Luis Miguel
Barbosa Huerta, integrante del grupo parlamentario del Partido de la Revolución
Democrática de la LVIII legislatura, en ejercicio de la facultad que me otorga
la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, y con fundamento en lo dispuesto en los artículos 56, 62 y 63
del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estado
Unidos Mexicanos, presento ante la honorable Cámara de Diputados del Congreso
de la Unión, iniciativa de decreto que adiciona un párrafo quinto al artículo
17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para consagrar
como garantía individual el derecho a la reparación de los daños causados por
error judicial, así como los que sean consecuencia del funcionamiento anormal
de la administración de justicia, al tenor de la siguiente:
Exposición de Motivos
En el logro del bien común, el
Estado desarrolla múltiples actividades para buscar satisfacer necesidades de
la sociedad que en su ámbito se ampara. Así, el Estado debe crear y mantener un
marco jurídico-normativo que regule el actuar de su población, otorgándole y
garantizándole derechos, por una parte, e imponiéndole obligaciones, por otra.
Debe, el Estado, asimismo, encargarse de la ejecución del marco
jurídico-normativo ya creado. Finalmente, el Estado debe administrar justicia a
sus habitantes.
En la ejecución de cualquiera de
estas actividades o funciones que desarrolla el Estado, es posible que provoque
un daño a las personas. En una primera etapa, la del Estado absoluto, que
identificaba la noción de Estado con la del monarca, se estableció un sistema
en que no había derecho a reclamo alguno, pudiendo el monarca incluso disponer
de la vida y de los bienes de sus súbditos en forma absoluta y arbitraria. Se
entendía que el monarca había recibido su mandato de la divinidad, por lo que no
era posible imaginar siquiera que pudiese incurrir en arbitrariedad. No estaba
sujeto al juicio de los hombres ni de las leyes, sino que sólo era responsable
ante Dios. Como consecuencia de esto, tampoco eran cuestionables las decisiones
que causaran daño proviniendo de los funcionarios de la corona, ya que de
admitir su responsabilidad importaba suponer que el monarca había elegido mal.
En una segunda etapa, la del
Estado de derecho, cuyas raíces entroncan con la Revolución Francesa y la
Constitución norteamericana, la situación anteriormente descrita cambia
drásticamente, sustituyéndose el concepto de la autoridad monárquica y divina
por la de la superioridad de la ley, a la que deben someterse tanto los
gobernados como los gobernantes. El principio de infalibilidad del monarca es
sustituido por el principio del gobierno de las leyes y no de los hombres, y de
que no hay autoridad superior a la de la ley. De esta forma puede señalarse que
el Estado de derecho es aquel que garantiza a los ciudadanos, frente a su
propia acción, la inviolabilidad de sus derechos otorgándoles, en caso de
menoscabo o lesión, las herramientas, mecanismos y recursos necesarios para
restablecer el derecho violado y obtener la indemnización por el perjuicio
sufrido.
El Estado de derecho se
caracteriza así, fundamentalmente, por el sometimiento del Estado a la
legalidad, lo que trae aparejada su responsabilidad por los daños que produzca.
No obstante, esta concepción ha reconocido una zona de resistencia y que
pretende ser de exclusión: precisamente la referida a los daños causados por el
Estado-juez.
En el derecho privado, si una
persona causa daño a otra y ese daño se causa con dolo o culpa, hace nacer la
obligación de indemnizar y genera para el que lo causa responsabilidad. Pero
resulta muy forzado que se deba recurrir a esta normativa para regular la
responsabilidad que se puede generar cuando es el propio Estado el que provoca
el daño o perjuicio. Se justifica por ello que el tema de la responsabilidad
del Estado sea desarrollado de manera particular y específica en la
legislación.
Son bien conocidos los efectos
perjudiciales de la irresponsabilidad. El no responder no garantiza a la
población una respuesta por los daños causados, desincentivando de esta manera
el cuidadoso desempeño de cualquier función o actividad. El principio de la
responsabilidad de los funcionarios es un principio cardinal del Estado de
derecho. Si alguien no responde está fuera del sometimiento al derecho, y por
tanto, no cumple el postulado básico del Estado de derecho: todo el poder está
sometido a derecho.
De lo que se trata al desarrollar
legislativamente la responsabilidad del Estado es de que la víctima del error
judicial no deba soportar un daño irreparable proveniente del ejercicio de una
de las funciones del Estado, sin obtener la indemnización correspondiente, a lo
que debe agregarse que es difícil comprender cómo se puede bregar por el
respeto a la justicia sobre la base de postular el mantenimiento de errores con
fuerza de verdad legal.
“Cuando se afirma que el Poder
Judicial es la ciudadela de los derechos individuales, sólo se afirma la
existencia de una penúltima instancia. La última la constituye la
independencia, la autoridad y, sobre todo, la responsabilidad de los jueces”
(Couture). Es por ello paradójico que sea justamente en el ámbito de la
justicia donde se sustraiga al Estado del sometimiento al derecho respecto a
los daños que origina, consagrándose prácticamente la irresponsabilidad o una
responsabilidad estatal muy limitada por su actividad judicial. Pero más
incomprensible todavía resulta que, en estos supuestos, se niegue la
posibilidad de obtener resarcimiento por los daños causados con el argumento de
que deben ser soportados en nombre de la justicia.
El Estado en el ejercicio de su función
de administrar justicia debe garantizar la integridad de la justicia que él
mismo administra, y ello sólo se logra mediante el cumplimiento estricto de los
principios que consagran el debido proceso legal, entre otros. Por esto puede
afirmarse que el Estado causa daño cuando ha infringido las normas que
consagran dichos principios, debiendo en consecuencia responder por su actuar.
Sólo así podrían evitarse las nefastas consecuencias de la aguda preocupación
del mismo Couture: “Del despotismo de los otros poderes del Estado queda
siempre un recurso ante el Poder Judicial, en tanto que del despotismo del
Poder Judicial no queda recurso alguno”.
En el derecho comparado, el tema
de la responsabilidad patrimonial por la actividad judicial ha sido enfocado desde
tres vertientes: la responsabilidad del Estado por error judicial; la
responsabilidad del Estado por el anormal funcionamiento de la administración
de justicia; y la responsabilidad civil de los jueces por los daños producidos
por su obrar y omisión en el ejercicio de sus funciones.
Sin embargo, en la iniciativa que
se somete a consideración de esta soberanía sólo se distinguen y contemplan dos
tipos de daños causados por los órganos judiciales: los causados por error
judicial, y los causados por el funcionamiento anormal de la administración de
justicia. La definición de la garantía parte de la distinción entre la genérica
figura del funcionamiento anormal, y la más específica del error judicial
propiamente dicho, para subdistinguir dentro de éste último los casos concretos
de perjuicios derivados de una privación de libertad indebidamente acordada. La
determinación de si un supuesto entra en una categoría o en otra no es baladí,
pues en las legislaciones del mundo que ya han reconocido el derecho, aún cuando
la fase de la reclamación es común a ambos, en el caso del error judicial
primero se ha de ejercitar la acción declarativa del error ante las autoridades
correspondientes.
Los daños causados por error
judicial son los ocasionados como consecuencia de la adopción de resoluciones
injustas. Se está en presencia de un error cuando se ataca el contenido de una
concreta resolución judicial, se tachan de equivocadas, unas específicas y
concretas resoluciones judiciales. Para que exista error judicial es necesario
que se haya dictado una resolución judicial manifiestamente equivocada, cuyas
consecuencias causen directamente, por sí mismas, daño en los bienes o derechos
de una persona. Cuando no exista una resolución judicial que directamente prive
de bienes o derechos a una parte o le imponga indebidamente obligaciones o
gravámenes, pero que por las actuaciones procesales le hayan generado daños y
perjuicios injustificados, entonces nos encontraremos ante un supuesto de
anormal funcionamiento de la administración de justicia.
A).- Error judicial: entrando en
su supuesto específico hay que resaltar que no cualquier error puede generar el
derecho a indemnización, sino que éste ha de ser craso, evidente e
injustificable. La acción quedará reservada solamente para los supuestos de
decisiones injustificables desde el punto de vista del derecho, para
equivocaciones patentes, manifiestas y palmarias en la fijación de los hechos,
o en la interpretación o aplicación de la ley, causantes de una resolución
esperpéntica y absurda, que rompa la armonía del orden jurídico, de forma que
el órgano jurisdiccional haya actuado abiertamente fuera de los cauces legales,
sin que puedan ser objeto de debate y ataque las conclusiones que no resultan
ilógicas o entendidas fuera de su sentido o alcance, hasta el punto de que en
el ámbito de este proceso no cabe combatir las interpretaciones que, acertada o
equivocadamente, obedezcan a un proceso lógico que lleve a una convicción
psicológica incluso equivocada, pues que no es el desacierto lo que trata de
corregir el error judicial, sino la desatención, la desidia o la falta de
interés jurídico, conceptos introductores de un factor de desorden que es el
que origina el deber, a cargo del Estado, de indemnizar los daños causados
directamente, sin necesidad de que sea declarada la culpabilidad del juzgador,
entre muchas otras.
La legislación comparada relaciona
una serie de supuestos que determinan la existencia de un error judicial:
cuando el error se presenta como una ruptura clara y patente con el concierto y
necesaria armonía judicial por consecuencia de decisiones absurdas e ilógicas;
cundo se parte de pruebas sin constancia en los autos; si se tienen en cuenta
aportaciones extraprocesales; en el caso de que se omitan pruebas transcendentales
que determinarían el fallo; si se incurre en equivocación manifiesta y palmaria
contraria a derecho; en el caso de que se resuelva aplicando normativa
inexistente o derogada.
Al respecto, la doctrina ha
precisado con reiteración en el ámbito del error judicial que no puede
confundirse este con cualquier equivocación o discrepancia en el
establecimiento de los hechos y de la interpretación del derecho. Las meras
interpretaciones erróneas son susceptibles de corregirse exclusivamente
mediante los recursos ordinarios y extraordinarios, en cambio el error judicial
se sitúa en un plano distinto pues tiene un significado preciso y
necesariamente restringido en el sentido de que no toda posible equivocación en
el establecimiento de los hechos o en la aplicación del derecho es susceptible
de calificarse como error judicial, sino que esta calificación ha de reservarse
a supuestos especialmente cualificados.
El error judicial capaz de
acarrear la responsabilidad del Estado se producirá, cuando del contexto de la
sentencia, de la realidad de los hechos y sus circunstancias y de la
apreciación de la prueba y, por la otra, de la confrontación entre la solución
dada y la que jurídicamente convenía al caso, resulte manifiesta la
materialidad de la equivocación.
B).- El error judicial cuando se
ha sufrido indebidamente prisión preventiva: hace referencia a un supuesto
concreto de error judicial, que es el caso de quienes han sufrido prisión
preventiva y posteriormente se les absuelve o se dicta sobreseimiento libre por
inexistencia del hecho imputado. Tendrán derecho a indemnización siempre que se
les haya irrogado perjuicios y dependerá la cuantía de aquélla del tiempo de
privación de libertad y de las consecuencias personales y familiares que se
hayan producido.
En el derecho comparado igualmente
se relaciona una serie de supuestos que determinan la existencia de este tipo
específico de error judicial: que se haya sufrido prisión preventiva; que en la
causa penal recaiga sentencia absolutoria o auto de sobreseimiento libre por
inexistencia del hecho; que se hayan irrogado perjuicios al presunto inculpado.
El segundo supuesto a su vez consta de dos elementos: uno material, la
inexistencia del hecho; otro formal, la sentencia absolutoria o el auto de
libertad.
El elemento material (inexistencia
del hecho) comprende tanto los casos de inexistencia objetiva del hecho, como
los casos de inexistencia subjetiva o imposibilidad de participación.
C).- Funcionamiento anormal de la
administración de justicia: a diferencia del error judicial, estaremos en
presencia de un caso de funcionamiento anormal de la administración de justicia
cuando no exista una resolución judicial que directamente prive de bienes o
derechos a una parte o le imponga indebidamente obligaciones o gravámenes, pero
que por las actuaciones procesales le hayan generado daños y perjuicios
injustificados. La anormalidad del funcionamiento de la administración no
implica referencia alguna necesaria al elemento de ilicitud o culpabilidad en
el desempeño de las funciones judiciales, al tratarse de un tipo de
responsabilidad objetiva.
En vista de las anteriores
consideraciones, y con fundamento en lo dispuesto en el artículo 71 fracción II
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, someto a la
consideración de esta soberanía la siguiente:
Iniciativa
de decreto que adiciona un párrafo quinto al artículo 17 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, para consagrar como garantía
individual el derecho a la reparación de los daños causados por error judicial,
así como los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la
administración de justicia.
Unico: se
adiciona un párrafo quinto al artículo 17 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
“Artículo
17. ...
...
...
...
Los
daños causados en cualesquiera bienes o derechos por error judicial, así como
los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de
Justicia, darán a los perjudicados derecho a una indemnización a cargo del Estado,
conforme a la ley.
Transitorios
Unico: El
presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el
Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro,
a los veintidós días del mes de abril de dos mil tres.
Dip. Luis Miguel Barbosa Huerta (rúbrica)
(Turnada a la Comisión
de Puntos Constitucionales. Abril 22 de 2003.)