Que
reforma el articulo 32 de la Constitucion Politica de los Estados Unidos
Mexicanos, en materia de navegacion, presentada por el diputado Jose Tomas
Lozano y Pardinas, del grupo parlamentario del PAN, en la sesion del jueves 10
de abril de 2003
José Tomás Lozano y Pardinas,
diputado Federal de grupo parlamentario del Partido Acción Nacional de esta
LVIII Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en el artículo 71
Fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos presenta
ante este pleno de la H. Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, la
siguiente iniciativa de Decreto que modifica, deroga y adiciona el Artículo 32
Constitucional vigente al tenor de la siguiente:
Exposición de Motivos
En su Título Primero, Capítulo II
intitulado “De los Mexicanos”, la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos custodia y tutela la nacionalidad mexicana. Siendo así que el
artículo 31 Constitucional enumera las obligaciones, el artículo 32 enumera los
derechos de quienes posean en exclusiva la nacionalidad mexicana con exclusión
de otra cualquiera.
De esta manera nuestro orden
jurídico constitucional, hace referencia al derecho de preferencia o de
exclusividad que ha estado presente desde sus orígenes en todos los Estados
nacionales del mundo.
Tal prerrogativa que va implícita
en el concepto de nacionalidad y que se atribuye IPSO JURE a quienes la poseen
ha tenido como razón fundamental de su existencia la custodia y seguridad de la
Soberanía del Estado.
Los instrumentos de poder político
tales como las fuerzas armadas y los puestos claves de la infraestructura del
transporte aéreo, terrestre o marítimo, así como en la administración pública
han quedado reservados a los nacionales en virtud de su fidelidad y su
obligación de velar por su Patria, obligación que no recae en los extranjeros.
En función de custodiar la
Soberanía del Estado es de la exclusiva incumbencia de los nacionales sobre
quienes no lo son integrarse a formar parte de esos factores del ejercicio del
poder político que constituyen el factor del poder real, de legitima coerción y
defensa de un Estado Soberano.
De lo anterior creemos conveniente
dar algunos conceptos en el derecho constitucional mexicano.
Conceptos
de nación y nacionalidad en el derecho constitucional mexicano
No escapa a nadie la relación
semántica que existe entre los conceptos de Nación y Nacionalidad. Existe también una relación conceptual entre
los conceptos de nacionalidad y el de extranjería. Ambas categorías se excluyen
y a la vez se complementan, se definen y se delimitan al excluirse.
Aunado a lo anterior los conceptos
de nacionalidad y el de extranjería son de orden social antes que jurídico.
Ya entre los Griegos y los Romanos
existía el concepto de Nacional, si bien dicho concepto no trascendía los
límites de la –POLIS- ciudad y solo a los ciudadanos romanos correspondía el
Jus Honorum y el Jus Sufraggi.
Se ha señalado a la nacionalidad
como el vínculo jurídico que une a un ser humano a una comunidad política y
algo muy importante por extensión del concepto podemos hablar también de la
nacionalidad de una sociedad privada.
En la actualidad la idea jurídica
de Nación enlaza dos conceptos: Pueblo-dato social y Estado- dato político.
Nacionalidad mexicana significa
pues pertenencia al pueblo mexicano organizado en el Estado.
El vínculo jurídico o mejor los
vínculos jurídicos que constituyen el Estado Político de la nacionalidad
representan un doble aspecto: Por una parte son vínculos de integración del
Estado Mexicano, en quien reside originalmente la Soberanía (art. 39 de la
Constitución), son parte integrante del Estado Mexicano, de la fuerza del poder
estatal y a la vez se encuentran sometidos a ella como destinatarios del orden
jurídico establecido por el Estado, en tanto que los extranjeros si bien forman
parte de la población que habita el territorio nacional, no están incorporados
al pueblo de México titular de la Soberanía de la Nación.
En el espíritu del artículo 32 y
del constituyente de Querétaro queda implícito que el del extranjero es más
bien un vínculo de subordinación más no de integración al poder estatal.
Antecedentes
históricos y constitucionales
Remitiéndonos a los primeros
Estados históricamente reconocidos como tales encontramos que en el Imperio
Romano, el Código de Justiniano ya reservaba a los Patricios con exclusión de
otro cualquiera el derecho de ocupar y ejercer cargos públicos.
A principios del siglo XIX la
Constitución Española de Cádiz Promulgada el 19 de marzo de 1812, ley
fundamental de las todavía colonias españolas en su art. 23 contempla:
Solamente los que sean ciudadanos
podrán obtener empleos municipales y elegir para ellos los cargos señalados por
la Ley.
En la misma línea de doctrina
encontramos que el libertador insurgente Generalísimo José María Morelos y Pavón establece en sus Sentimientos de la Nación, antecedente directo de la Constitución
de Apatzingán, en el punto nueve:
Que los empleos los obtengan solo
los nacionales.
Igualmente, Ignacio López Rayón en
los elementos constitucionales promulgados por la junta de Zitácuaro en 1811
establece que:
Todo extranjero que quiera disfrutar los
privilegios de ciudadano mexicano deberá solicitar Carta de Naturalización a la
Suprema Junta.
Al establecimiento de la República
el General Insurgente Guadalupe Victoria, primer Presidente de México, promulga
la Constitución de octubre de 1824, quedando en ella establecido el principio
de referencia a favor de los nacionales.
El
artículo 32 constitucional en el Constituyente de 1857
El siglo XIX se caracteriza por
dos grandes acontecimientos de orden político militar que dan origen el primero
de ellos al surgimiento de México como Nación independiente, libre y Soberana.
El segundo de ellos implica las frecuentes guerras de intervención extranjera
que acabaron despojando a la naciente República de más de dos veces la
totalidad de su actual territorio.
Por las anteriores razones de
orden político-social, el constituyente de 1857 retoma el principio de
preferencia a favor de los nacionales, prácticamente sin modificación alguna,
estableciéndolo así el art. 32 de la Constitución de 1857.
El
siglo XX
Concluida la Revolución Mexicana
la Nación enfrenta el reto de reinstaurar el orden constitucional y restablecer
la armonía perdida entre las instituciones y el Estado o el municipio.
En suma de restaurar el federalismo para, una vez silenciados
los frentes de combate y sepultadas las luchas fratricidas, establecer con la
suma de las partes la fortaleza del todo.
A ello se aboca el primer Congreso
Constituyente del Siglo XX.
A semejanza
de sus hermanas republicas latinoamericanas se inicia en el constituyente de
Querétaro una apertura en cuanto al principio de preferencia a favor de los
nacionales en materia de transporte marítimo.
El ameritado general
revolucionario y diputado Cándido Aguilar fundamenta la iniciativa para
aperturar el transporte marítimo a tripulaciones extranjeras, haciendo notar
con gran acierto su potencialidad marítima, la bondad de su posición geográfica
y la extensión de sus costas.
Agrega el General Cándido Aguilar
en su proyecto de iniciativa que el requisito de mexicano por nacimiento se
exigía en la marina mercante a los capitanes, a los patronos y sobre cargos,
así como a los dos tercios de marinos que forman la tripulación, pudiendo la
tercera parte restante estar integrada por extranjeros.
Termina su iniciativa el General y
Diputado Cándido Aguilar con la expresión:
“El amor a la Patria brota de los vínculos de la sangre,
nace y se robustece en el hogar con los sentimientos de cariño que ligan al
hombre a la tierra que lo vio nacer”.
Por
unanimidad de los 139 diputados presentes al Congreso Constituyente de
Querétaro, la iniciativa del General Cándido Aguilar fue aprobada en la sesión
del 10 de enero de 1917.
De esta forma el artículo 32
Constitucional queda redactado en la siguiente forma:
Los
mexicanos serán preferidos a los extranjeros en igualdad de circunstancias para
toda clase de concesiones y para todos los empleos, cargos o comisiones del
Gobierno en que no sea indispensable la calidad de ciudadano. En tiempo de paz
ningún extranjero podrá servir en el ejército ni en las fuerzas de policía o
seguridad pública.
Para
pertenecer a la marina nacional de guerra y desempeñar cualquier cargo o
comisión de ella, se requiere ser mexicano por nacimiento. Esta misma calidad
será indispensable en capitanes, pilotos, patrones y primeros maquinistas de
los buques mercantes mexicanos, debiendo tenerla además los que compongan las
dos terceras partes de la tripulación.
Al avanzar el siglo XX una nueva
etapa de alianzas bélicas, esta vez de orden mundial previas a la mayor
convulsión político-militar de ese siglo, viene a delimitar los campos
económicos y a cortar de tajo la integración de zonas comerciales.
Neutralidad
y beligerancia en la segunda guerra mundial.
En
la práctica en dicho conflicto bélico, la calidad de buque mercante neutral
desaparece, ya que a pesar de los convenios y tratados internacionales, los
bandos contendientes consideran beligerantes a los mercantes de países
neutrales que prestan servicio a países de bando contrario,
considerándolos presas de guerra.
Asimismo, el transporte marítimo
mundial se vio afectado, ya que cualquier producto transportado por mar paso a
ser considerado por los bandos contendientes como material bélico o
estratégico.
A consecuencia de lo anterior, el
Congreso de la Unión modifica a través de dos sucesivas reformas la apertura
establecida por el Constituyente de 1917 a favor de tripulaciones extranjeras
en naves y aeronaves mercantes mexicanas, cerrándolas totalmente a tripulaciones
extranjeras.
Dichas reformas, establecidas por
el Congreso de la Unión fueron publicadas en el Diario Oficial de la Federación
el 15 de diciembre de 1934 y el 10 de febrero de 1944.
Terminada la Segunda Guerra
Mundial, las aguas vuelven a su cauce.
Imperios y alianzas político
militares y bloques geoestratégicos han desaparecido, cediendo su lugar a la
integración de bloques comerciales y zonas económicas.
El fin de extensos imperios
coloniales trae aparejado el surgimiento de nuevas naciones.
La producción industrial de los
países beligerantes es ahora canalizada a satisfacer la demanda comercial.
A lo anterior se suma la
conversión de extensos países, antes exclusivamente agrícolas a la producción
industrial con fines comerciales.
Comienza
la integración comercial del planeta.
La integración comercial
internacional tiene como principal protagonista a la marina mercante, es decir
al transporte por vía marítima de mercancías.
Más del 80% del flujo de
mercancías entre continentes se realiza por vía marítima, es así que el
transporte marítimo se incrementa en número y tonelaje, pero al mismo tiempo su
costo por tonelaje disminuye drásticamente en proporciones nunca vistas.
La aparición del contenedor,
buques graneleros y portacontenedores, así como nuevas tecnologías de carga y
descarga en la infraestructura marítima y portuaria elevan aún más su
importancia dentro del sector transporte a nivel mundial.
Marco
jurídico internacional de la marina mercante
Lo anterior ocasiona la formación
de un nuevo marco jurídico internacional en materia de marina mercante de
altura.
Sucesivos convenios
internacionales en materia de marina mercante, así como la formación de
organismos internacionales encargados de verificar, capacitar y salvaguardar la
normatividad internacional en las diversas áreas de la navegación y el comercio
marítimo, han contribuido a establecer en concordancia y actualidad con las
legislaciones nacionales de los países marítimos un nuevo marco internacional a
la marina mercante de altura.
A este cuadro no escapa la
normatividad sustentada en convenios internacionales en materia de contratación
laboral del marino mercante de altura, su capacitación y formación, merced a la
normatividad y supervisión de orden internacional hacen que un amplio horizonte
laboral se presente ante la marina mercante.
Marco
jurídico constitucional vigente
Desafortunadamente en nuestro caso
dichas expectativas se ven coartadas por el marco jurídico vigente.
Nuestro orden jurídico
constitucional, como parte fundamental del orden jurídico general, en materia
de marina mercante no responde ya a los principios de actualidad y eficacia que
todo orden jurídico debe tener.
Se ha perdido la actualidad de la
norma jurídica en el orden constitucional en materia de marina mercante de altura.
Eficacia y actualidad son
requisitos indispensables de todo orden jurídico vigente. De igual forma que la
vigencia de una norma jurídica debe ser actualizada para ser eficaz.
Y la realidad actual del
transporte marítimo es que este forma parte de una cada vez mas compleja
integración comercial y económica a nivel mundial.
La marina mercante como motor
principal del comercio internacional no puede ser ajena a las leyes del
mercado: la oferta y la demanda.
Por otra parte, el mercado
marítimo laboral se rige en gran parte por los servicios marítimos al amparo de
banderas de conveniencia. Es así que en dicho mercado la oferta y la demanda
laboral juegan un papel cada vez más importante. Como resultado de lo anterior
se ha venido dando gradualmente un abatimiento de los costos operativos y
comerciales a nivel mundial.
Como Nación México no puede
permanecer al margen de la integración y apertura a nivel internacional de la
marina mercante de altura. Hacerlo así sería condenar a nuestro incipiente
transporte marítimo internacional a la extinción por falta de competitividad
comercial y laboral.
Por
lo anteriormente expuesto, el suscrito diputado federal José Tomás Lozano y
Pardinas propone a la consideración de esta soberanía H. Cámara de Diputados
del Congreso de la Unión, la siguiente iniciativa de decreto que modifica,
deroga y adiciona el artículo 32 constitucional vigente para quedar como sigue:
Decreto
Artículo
Primero: Se modifica, deroga y adiciona el artículo 32 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para quedar como sigue:
Artículo
32
La Ley regulara el ejercicio de
los derechos que la legislación mexicana otorga a los mexicanos que posean otra
nacionalidad y establecerá normas para evitar conflictos por doble
nacionalidad.
El ejercicio de los cargos y
funciones para los cuales, por disposición de la presente Constitución, se
requiera ser mexicano por nacimiento, se reserva a quienes tengan esa calidad y
no adquieran otra nacionalidad. Esta reserva también será aplicable a los casos
que así lo señalen otras leyes del Congreso de la Unión.
En tiempo de paz, ningún
extranjero podrá servir en el ejercito, ni en las fuerzas de policía o
seguridad publica. Para pertenecer al activo del Ejercito en tiempo de paz y al
de la Armada o al de la Fuerza Aérea en todo momento o desempeñar cualquier
cargo o comisión en ellos, se requiere ser mexicano por nacimiento.
Esta misma calidad será
indispensable en capitanes, pilotos, patrones, maquinistas, mecánicos y, de una
manera general, para todo el personal que tripule cualquier aeronave o
embarcación dedicada al tráfico de cabotaje nacional que se ampare con la
bandera o insignia mercante mexicana. Será también necesaria para desempeñar
los cargos de capitán de puerto y todos los servicios de practicaje y
comandante de aeródromo.
Para el caso de embarcaciones
dedicadas al tráfico de altura que se amparen con la bandera o insignia
mercante mexicana, se requerirá que el capitán y el jefe de máquinas sean de
nacionalidad mexicana, sumándose a éstos el número necesario de tripulantes
nacionales, hasta completar el mínimo requerido del 25% de tripulantes mexicanos.
Los mexicanos serán preferidos a
los extranjeros en igualdad de circunstancias, para toda clase de concesiones y
para todos los empleos, cargos o comisiones de gobierno en que no sea
indispensable la calidad de ciudadano.
Artículo Segundo: Este decreto entrará en vigor al día siguiente de su aprobación por el
Constituyente Nacional.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro,
a 10 de abril de 2003.
Dip. José Tomás Lozano y Pardinas (rúbrica)
(Turnada a la Comisión
de Puntos Constitucionales. Abril 10 de 2003.)