Con
proyecto de decreto, que reforma la fraccion VII del articulo 27
constitucional, para suprimir la aprobacion de la asamblea en el otorgamiento
de dominio sobre tierras parcelas, presentada por el diputado Francisco Javier
Flores Chavez, del grupo parlamentario del PAN, en la sesion del martes 25 de
marzo de 2003
El suscrito, diputado federal
Francisco Javier Flores Chávez, como miembro de la LVIII Legislatura del H.
Congreso de la Unión, y a nombre del grupo parlamentario del Partido Acción
Nacional, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71 y 72, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como de la fracción
II del artículo 55, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso
General de los Estados Unidos Mexicanos, someto al Pleno de esta H. Cámara de
Diputados, la presente iniciativa con proyecto de decreto que reforma la fracción VII del artículo 27
constitucional, a fin de suprimir la aprobación de la asamblea al momento de
otorgar el dominio pleno sobre tierras parcelas, conforme a la siguiente
Exposición de Motivos
El ejido como se conoce, fue
establecido mediante cédula real emitida por Felipe II, el primero de diciembre
de 1737, y que se hacía consistir en una extensión de tierras concedidas a los
pueblos mexicanos para su uso comunal y en forma gratuita, debiendo tener ésta
agua y tierras de agostadero para agostar o pastar el ganado.
En ese tenor, es preciso saber en
primer lugar qué es un “ejido”. Técnicamente, ni la Constitución mexicana, ni
la Ley Agraria proporcionan una definición para el ejido, por lo que debemos
desentrañar su significado, partiendo de su concepto histórico y de los
derechos y obligaciones que emanan de las leyes que lo regulan. Así, tenemos
que el ejido es tanto una forma de designar a un predio que tiene determinadas
características, como una entidad colectiva que es titular de dicho predio. El
ejido es también una forma colectiva de explotación de la tierra.
En México se ha considerado que el
ejido comprende las tierras, bosques y aguas que se concedían a los núcleos de
población, a través de expropiaciones hechas por el Gobierno Federal de las que
se encontraren inmediatas a los núcleos solicitantes, considerándolos como
propiedad social.
Por propiedad social comprendemos
a la propiedad ejidal y la propiedad comunal. El término ejido viene del latín exit, salida; campo común de todos los vecinos de un pueblo, lindante con el que no
se labra, y por lo general ahí se reúnen los ganados.
La característica de los ejidos es
que éstos se otorgaban en propiedad a los núcleos beneficiados, siendo
inalienables, imprescriptibles, inembargables e intrasmisibles, es decir, no se
podían enajenar, ceder, arrendar, hipotecar o gravar en todo o en parte, ya que
su destino era el sostenimiento de los
miembros del núcleo, y que trabajaran personalmente la tierra.
En las Leyes de Indias se empleó
el término ejido de la siguiente manera: los sitios en que se han de formar los
pueblos y reducciones tengan comodidad de agua, tierras y montes y un “exido”
de una legua de largo donde los indios puedan tener sus ganados sin que se
revuelvan con los otros de españoles.
Más adelante, con la ley de 6 de
enero de 1915 se declararon nulas las enajenaciones de tierras hechas en
perjuicio de los pueblos, rancherías, congregaciones o comunidades, y se les
devolvió la capacidad legal para poseer bienes inmuebles. Además, se consideró
necesario reintegrar a los pueblos indígenas las tierras, bosques y aguas que
el gobierno colonial les había concedido y que con la ley de 1856 les fueron
quitadas.
El artículo 27 de la Constitución
de 1917 devolvió expresamente la capacidad legal a los condueñazgos,
rancherías, pueblos, congregaciones, tribus y demás corporaciones de población
para disfrutar en común de sus tierras, bosques y aguas que les pertenecieran o
que se les hayan restituido o restituyeren.
Con las reformas al artículo 27
constitucional, en diciembre de 1933 se incorporó al texto constitucional el
término ejido, con la misma connotación que se le dio en la ley de 1915. Así,
en su fracción X se estableció que los núcleos de población que carecieran de
ejidos o no pudieran lograr su restitución, tendrían derecho a que se les
dotara con tierras, bosques y aguas para su constitución.
De esta manera, este concepto de ejido ya no correspondía
al concepto que se tenía en cuanto a que era el campo o tierra que está a la
salida del lugar, que no se planta ni se labra, y es común para todos los
vecinos, sino que este nuevo ejido no estaba a la salida del lugar, sus tierras
se plantaban y labraban para el mantenimiento de los ejidatarios y, finalmente,
el ejido no era común a todos los
vecinos ya que sólo tenían derecho a participar de él los beneficiados
reconocidos, y que aplicaran su esfuerzo personal a las tareas agrícolas.
Con las reformas de 1992, que es
el texto vigente, el párrafo cuarto de la fracción VII del artículo 27
constitucional establece que la ley fijará los requisitos y procedimientos
conforme a los cuales la asamblea ejidal
otorgará al ejidatario el dominio pleno sobre su parcela.
Es obligación de nosotros como
representantes sociales, actualizar los contenidos de las leyes y la
Constitución Política a las nuevas realidades de nuestro país. Por ello, es
necesario recordar en esta tribuna, las discusiones vertidas por los
legisladores en 1992 para tener una idea más clara del sentido de las reformas,
esgrimiéndose argumentos como los siguientes:
“...Libertad de los campesinos
para determinar su futuro y productividad para dar contenido a la justicia
social, son los dos grandes criterios que inspiran las modalidades de
asociación de productores que impulsa la reforma al artículo 27 de la
Constitución. En la autonomía, son los
campesinos quienes ahora avanzarán en su propia reforma, construyendo su propio
futuro sin paternalismos y sin más limitación que los derechos de los demás.
“Por ello, además de reafirmar la seguridad en la tenencia de la tierra, el
nuevo orden jurídico abre vías a la iniciativa de los productores en el campo.
Asimismo, promueve el cambio y la modernización reconociendo nuevas formas de
asociación que estimulen la creatividad de los diferentes actores sociales. Con
el fin del reparto agrario, la pequeña propiedad ya no necesitará certificar su
inafectabilidad...”
Es decir, los legisladores de
aquella época ya vislumbraban la necesidad de abrir las oportunidades para el
ejido y sus integrantes. Ya no era posible entonces, hablar del ejido como
célula que protegía a los campesinos contra los abusos de los grandes
terratenientes y latifundistas.
Sin embargo, creemos que se
interpretó en forma incompleta el alcance de dichos argumentos, toda vez que no
podemos hablar de una auténtica seguridad en la tenencia de la tierra, si
todavía existen resquicios del pasado como el corporativismo y el caciquismo,
mismos que todavía se encuentran imbuidos en gran parte de nuestro campo
mexicano, lo que no ha permitido que se logren cabalmente los objetivos,
pretendidos con la citada reforma de 1992.
Con frecuencia el ejido ha sido
perjudicado por la corrupción y la ineficiencia, en la medida en que los
caciques locales y los agentes del gobierno aprovechan la estructura jurídica
en su propio provecho a expensas del ejido.
Ahora, las llamadas tierras
parceladas, que se le asignan a cada ejidatario en lo individual y que éste
puede usar, aprovechar y disfrutar de manera exclusiva. Estas tierras, en
principio, no son propiedad del
ejidatario, que aunque es titular de ellas, sólo las puede usar y
aprovechar. El ejidatario puede transmitir sus derechos parcelarios a otros
ejidatarios o avecindados, pero debemos tener presente que no está
transmitiendo un derecho de propiedad sobre las tierras parceladas, sino tan
sólo el derecho a usar y disfrutar de la tierra.
En este sentido, la asamblea del
ejido, con una mayoría especial, una vez que se hayan cubierto varios trámites
y bajo ciertas formalidades, puede resolver, con criterios muy subjetivos, que los ejidatarios puedan a su vez
adquirir el “dominio pleno” de sus parcelas, es decir, que se conviertan en
propietarios de ellas.
Ejemplo de ello es que algunos
comisariados ejidales solicitan al ejidatario que desea adquirir el dominio
pleno de sus parcelas, un porcentaje del valor comercial estimado de la misma
(en el caso de Jalisco este porcentaje se encuentra entre 5 y 10% del valor
comercial estimado).
Esta situación resulta sumamente
lesiva para el ejidatario, pues ¿por qué ha de pagar costo adicional al
administrativo sobre su propia parcela?, y que ni siquiera ingresa en la
tesorería del ejido.
Esta iniciativa permitirá suprimir
estas prácticas indeseables y costosas para el ejidatario, y que hoy benefician
a unos cuantos a costa de la mayoría de sus propios compañeros ejidatarios.
En el lenguaje jurídico es
diferente la propiedad de la posesión. Así, propiedad significa dominio que se
ejerce sobre la cosa poseída.
Según Rojina Villegas, la
propiedad es “...el poder jurídico que una persona ejerce en forma directa e
inmediata sobre una cosa para
aprovecharla totalmente en sentido jurídico, siendo oponible este poder a
un sujeto pasivo universal, por virtud de una relación que se origina entre el
titular y dicho sujeto...” Definición que no es aplicable a los ejidatarios de
nuestro país.
Por lo tanto, los ejidatarios
requieren que el dominio pleno sobre sus parcelas sea decisión de ellos mismos,
y no de la asamblea ejidal como actualmente lo establece nuestra Constitución
Política. Entendemos que la asamblea general es el órgano supremo del núcleo de
población ejidal o comunal y eso no se pretende modificar.
La adopción del dominio pleno
sobre las parcelas ejidales no implica cambio alguno en la naturaleza jurídica
de las demás tierras ejidales, ni significa que se altere el régimen legal,
estatutario o de organización del ejido.
Los diputados de las comisiones
agropecuarias de esta LVIII Legislatura hemos luchado juntos, porque México
tenga un campo productivo, competitivo, sin pobreza generalizada, de
oportunidades y con calidad de vida de forma que satisfaga las necesidades
nacionales y compita en el mercado internacional.
Asimismo, con esta iniciativa
Acción Nacional hace patente su compromiso por lograr que la inseguridad de la
tenencia de la tierra deje de ser un lastre que impida a los productores
nacionales acceder a mejores oportunidades que les permitan aprovechar al
máximo las potencialidades de este sector de la economía.
La certidumbre jurídica en la
tenencia de la tierra es una variable muy importante, pues con ella se puede
lograr mayores flujos de inversión en el campo, realizar transacciones
crediticias con la banca privada, celebrar contratos de aparcería o asociación
en participación y lograr mayor seguridad tanto para el inversionista, como
para el ejidatario.
Es importante avanzar por el
camino iniciado con las reformas al 27 constitucional en 1992, es fundamental
que voluntariamente el ejidatario pueda convertir
su posesión en una verdadera propiedad, reconociendo al ejidatario como un
sujeto capaz de tomar sus propias decisiones respecto a su parcela.
Por lo anteriormente expuesto y
fundado, me permito someter a la consideración de esta soberanía, por conducto
de la honorable Cámara de Diputados, el siguiente
Decreto
que reforma la fracción VII del artículo 27 constitucional, con fin de suprimir
la aprobación de la asamblea al momento de otorgar el dominio pleno sobre
tierras parcelas.
Artículo
Unico. Se reforma el párrafo cuarto de la fracción VII del
artículo 27 constitucional, para quedar redactado en lo sucesivo de la
siguiente manera:
Artículo
27.- ...
I. ...
II. ...
III. ...
IV. ...
V. ...
VI. ...
VII. ...
...
La ley, con respeto a la voluntad de los ejidatarios y
comuneros para adoptar las condiciones que más les convengan en el
aprovechamiento de sus recursos productivos, regulará el ejercicio de los
derechos de los comuneros sobre la tierra y de cada ejidatario sobre su
parcela. Asimismo establecerá los procedimientos por los cuales ejidatarios y
comuneros podrán asociarse entre sí, con el Estado o con terceros y otorgar el
uso de sus tierras; y, tratándose de ejidatarios, transmitir sus derechos
parcelarios entre los miembros del núcleo de población; igualmente fijará los
requisitos y procedimientos conforme a los cuales se garantice al ejidatario adoptar de manera libre y voluntaria el dominio
pleno sobre su parcela. En caso de enajenación de parcelas se respetará el
derecho de preferencia que prevea la ley.
Transitorios
Primero. El
presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el
Diario Oficial de la Federación.
Segundo.
Hasta en tanto se reforme la Ley Agraria, se derogan todas las disposiciones
legales que se opongan al contenido del presente decreto.
México, DF, a 25 de marzo de 2003.
Dip. Francisco Javier Flores Chávez (rúbrica)
(Turnada a la Comisión
de Puntos Constitucionales. Marzo 25 de 2003).