Que
reforma el articulo 27 de la Constitucion Politica de los Estados Unidos
Mexicanos, en materia de bosques asentados en propiedad privada, presentada por
el diputado Ildefonso Zorrilla Cuevas, del grupo parlamentario del PRI, en la
sesion del martes 12 de noviembre de 2002
El suscrito diputado Ildefonso
Zorrilla Cuevas, integrante de la LVIII Legislatura del Congreso de la Unión,
con fundamento en el artículo 71
fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el artículo 55 fracción II del Reglamento
para el Gobierno Interior el Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos,
somete a la consideración del Pleno de la Honorable Cámara de Diputados, la
presente iniciativa con proyecto de decreto, que propone adicionar el párrafo V del artículo 27 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Exposicion de Motivos
La vocación forestal de México
se perdió en políticas públicas que
durante un tercio del siglo veinte
favorecieron al sector agropecuario. Esta vocación forestal fue desviada
fundamentalmente por las concesiones de inafectabilidad ganadera que fomentaron
la ganadería extensiva, a tal grado que se descuido el cultivo del bosque y
protección de las selvas que trajo como consecuencia no solo pérdidas sociales
y económicas sino la grave afectación de la biodiversidad.
La Nación Mexicana ha sufrido a
través de los siglos la radical disminución de la superficie arbolada, tanto en
bosques de altura como en las selvas de las planicies costeras. Solo en lo que
va de este siglo la perdida de la superficie arbolada se calcula 25,000 000
hectáreas de bosques y 26,000 000 hectáreas de selvas, es el 22% del total del
territorio que ha perdido su vegetación arbórea al menos en este siglo.
La desaparición y pérdidas de ecosistemas,
bosques y selvas se ha dado fundamentalmente a partir de la década de los
treintas, al acelerarse el crecimiento demográfico, la urbanización hizo
retroceder la frontera agrícola. Los datos más recientes reportan tasas anuales de deforestación superiores a
las 600 mil hectáreas, con mucha mayor incidencia en el sur y suroeste de
México. (Donde paradójicamente sobreviven los ecosistemas más valiosos). Otras
estimaciones han llegado a ubicar las tasas de deforestación en cerca de 1.5
millones de hectáreas anuales.
Por otra parte México produce al
año diez millones de metros cúbicos de madera, que son insuficientes para la
demanda, paradójicamente se gastan cinco millones de dólares anuales en la
importación de productos maderables situación absurda ya que países como
Finlandia, Noruega y Rusia generan 5 0 6 veces más, y México posee, microclimas
que nos permiten producir diversidad de especies en un número muy superior a
los países nórdicos. Otro asunto muy importante que debemos mencionar es que en
México solo el 3% de la superficie maderable es propiedad del Estado a
diferencia de los países Europeos y Estados Unidos. Es importante conocer que el 50% de la
cubierta vegetal original se ha perdido, lo que ha provocado la reducción
drástica del hábitat natural.
En México los indicadores más
contundentes del daño ecológico son la extinción de 32 especies de animales en
los años recientes y el peligro de extinción en que se encuentran otras, así
como el incremento de deforestación en todo el país.
Uno de los efectos globales que
más atención ha recibido es el “llamado efecto invernadero”. En los últimos
años, diversos grupos de científicos han reportado que la temperatura media de
la tierra está aumentando, llamar “efecto de invernadero” al fenómeno del
calentamiento de nuestro planeta, no es del todo correcto. Sin embargo este
nombre ya está generalizado y se continúa utilizando.
El aumento de la temperatura media
de la tierra se debe al descongelamiento de grandes masas de hielo que se
encuentran en los polos, lo que ocasiona un aumento en el nivel de los mares.
Si este nivel aumenta, aunque sea unos
cuantos centímetros, grandes regiones costeras pueden desaparecer al ser
cubiertas por aguas; y muchas grandes ciudades se encuentran ubicadas en estas
regiones.
Fundamento Jurídico
Para restablecer el equilibrio
ecológico, es necesario medidas radicales, una legislación eficaz, tanto en las medidas preventivas como
represivas y asumir el costo político que conlleva, afectar intereses individuales, y sustituir bienes de capital.
Es necesaria una nueva concepción
de la relación entre hombre y naturaleza, una relación de derechos y
obligaciones entre persona y cosa, y no una relación de dominio sobre la cosa
como prescribe la doctrina de los derechos reales. Dotar de voluntad ha seres
inanimados es una ficción, pero el derecho a menudo acude a la ficción o a la
analogía de atribución Vgr: la persona moral.
En realidad la doctrina y la legislación sobre los derechos reales y
los derechos personales se estudian de manera sistematizada desde el Derecho
Romano.
El derecho real supone la
existencia de una cosa sobre la cual recaerá la conducta autorizada por la ley
al titular de esa cosa, la palabra Res (cosa) significa todo objeto del mundo
exterior sobre el cual pueda atribuirse algún derecho una persona.
Los romanos utilizaron términos
como Mancipium, originariamente
significaba mancipacio, después denoto el derecho mismo de propiedad, la
mancipacio era uno de los medios de adquirir el dominio, palabra que se utilizo
posteriormente y que viene de la palabra Dominus (señor) que es el dueño de la
Domus ( casa), este es el origen de la
palabra dominio, con la que expresa la propiedad de una cosa, esto significa
que una cosa es sometida de manera absoluta y exclusiva a la acción y voluntad
de la persona.
Nuestro Código Civil Federal y
Código Civil del Distrito Federal en sus artículos 764 identifican
dominio con propiedad, apartándose del
espíritu del 27 Constitucional.
En los
ya citados artículos no
encontramos la naturaleza jurídica de los Derechos Reales y las diferencias con
las obligaciones personales. Influenciado por la teoría Francesa
fundamentalmente por los autores Planiol
y Ripert defensores de la teoría que hace consistir el dominio o la propiedad
en la potestad jurídica sobre la cosa,
en su sometimiento directo y exclusivo, oponible a todo el mundo.
El Código Civil Federal considera
al usufructo como un derecho real, el Artículo 996 y 997, establece la
obligación de sustituir el bien consumido,
sin embargo en el usufructo del bosque no prescribe la obligación de sustituir
el bien consumido, lo equipara con los recursos no renovables, es decir no
impone la obligación de la reforestación.
Está teoría de los Derechos
reales, es un derecho oponible a todo el mundo, recae sobre bienes muebles e
inmuebles o derechos. Por lo anterior, es muy importante para efectos de este
proyecto establecer con claridad que es para la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, el dominio o la propiedad jurídica de la Nación.
Nuestra Constitución habla
indistintamente de propiedad, dominio directo o simplemente dominio, algunos
juristas piensan que cuando la
Constitución habla de dominio directo se refiere a la antigua clasificación de
dominio directo y dominio útil, mediante el cual se distingue, el derecho de
propietario del derecho de enfiteuta. Sin embargo no es este el sentido en que
la Constitución emplea la palabra dominio directo. El dominio directo a que se refiere el artículo 27 Constitucional es el
que las ordenanzas de Aranjuez expedidas en 1783 denominaban dominio radical,
esta viene de la palabra raíz (Rodix),
este dominio no debe confundirse con otros derechos de propiedad, este dominio
es inalienable e imprescriptible.
De acuerdo con, este sentido la
Nación no tiene sobre las tierras y
aguas la plena “in re potestas “, es
decir no tiene el derecho absoluto, y solo puede entregar el uso, el
aprovechamiento de ellas a los particulares con la condición resolutoria,
establece la reversibilidad si el
beneficiario no cumple con las exigencias del contrato de la concesión, ya
que el dominio directo es irrevocable e
imprescriptible. Las opiniones antes expuestas son de los Constitucionalistas.
(Miguel S. Macedo y Manuel Herrera Lazo).
Entonces reafirmamos para efectos
de esta iniciativa que toda transmisión de derechos sobre tierras y aguas es
revocable, no puede ser una enajenación; es una concesión, por lo que el
dominio que la Constitución llama
directo y que las ordenanzas de Aranjuez,
antecedente del artículo 27 Constitucional llama radical es un dominio imprescriptible e inalienable,
asunto que el mismo artículo 27 prescribe al establecer la naturaleza jurídica de la propiedad de tierras y aguas
comprendidas dentro de los limites del territorio nacional, corresponde
originariamente a la Nación, la cual tiene el derecho de transmitir a los
particulares constituyendo la propiedad privada, sin embargo el párrafo II
prescribe que el Estado tendrá en todo tiempo, el derecho de imponer las
modalidades que dicte el interés publico, este párrafo prescribe expresamente para preservar y
restaurar el equilibrio ecológico, si bien los párrafos I, II, III, IV, V del mencionado artículo
establece, que el aprovechamiento de los recursos mediante concesiones
otorgadas por el ejecutivo federal, debe establecer reglas y condiciones que
establezcan las leyes, el mismo párrafo V establece los casos en los que no se
otorgaran las concesiones ni contratos, ni subsistirán los que en su caso se
hayan otorgado, a la vez que líneas arriba de este Párrafo establece que el
gobierno federal tiene la facultad de establecer reservas nacionales. Si bien,
a mayor abundamiento, el mismo párrafo V establece que el dominio de la nación
es inalienable e imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento de
los recursos de los que hable no podrán aprovecharse por los particulares.
“La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 27 establece que la propiedad de
tierras y aguas se divide en pública, privada y social. La Nación transmite el
dominio de tierras y aguas particulares constituyendo la propiedad privada; a
los ejidos y comunidades, dando lugar a
la propiedad social, y reserva la propiedad y el dominio directo de determinados
bienes, mismos que forman parte de la
propiedad pública”. Cada una de estos tipos de propiedad tiene su
regulación, la propiedad pública se caracteriza por estar sometida a un régimen jurídico excepcional, la propiedad social por
la protección del Estado, sin que ello implique limitaciones a ejidatarios y
comuneros en el aprovechamiento de sus recursos productivos, y la propiedad
privada tiene plena protección que
otorgan las garantías constitucionales, particularmente las previstas en los
artículos 14 y 16 de la norma fundamental.
El artículo 27 regula la propiedad pública en
los párrafos 4 a 8., en las
fracciones I y VI. Esta propiedad se constituye en los bienes y derechos
que forman parte del patrimonio nacional o patrimonio del estado, el cuál se
integra con los patrimonios de la federación, de las entidades federativas, del
gobierno del Distrito Federal, de los municipios y de las entidades
paraestatales.
Se refiere a la propiedad privada
de tierras y aguas los párrafos segundo y tercero y las fracciones I, II, III,
IV, V, VI, Y XV del artículo 27. El
régimen legal ordinario está contenido en el Código Civil Federal, y en cada uno de los Estados.
La modalidad es una medida legal
de carácter general que restringe el derecho de usar, disfrutar y disponer de
una cosa. Se diferencia de la expropiación en que esta es un acto concreto de
privación de la propiedad por las causas de utilidad pública señaladas en la
ley de expropiación.
En opinión de de un sector de la
doctrina “modalidad“ y “limitaciones” son términos sinónimos en tanto que otro
sector les da significativo distinto que afirman que las limitaciones, no
alteran el régimen de la propiedad; son prohibiciones impuestas por el
legislador respecto a determinada facultad del propietario, como las contenidas
en los artículos 834, 839, 840, y 844 a 853 del Código Civil Federal
Por el grave deterioro del
ambiente, observado no ya por científicos y estudioso de la materia, sino por
el ciudadano común que lo aprecia en la contaminación de las aguas, en la
desaparición de la flora y fauna, en el ensolve de lagunas, en los fenómenos
naturales cada vez más destructivos y a que
ha afectado el derecho colectivo de los pueblos a la biodiversidad, que
es en esencia el derecho a la subsistencia, proponemos lo siguiente”:
“Que los bosques y selvas ubicados
en predios particulares técnicamente se reviertan al dominio directo de la
nación y no ser objeto de concesiones y permisos para su explotación,
exceptuándose los bosques que hayan sido cultivados por los particulares para
fines de comercialización o de industria, situación que debe ser probada
fehacientemente de conformidad a lo que establezcan las leyes secundarias por el dueño del predio, esto para estimular el cultivo del bosque.”
Se
excluyen en este proyecto de iniciativa, la propiedad ejidal y comunal
en primer lugar porque son de propiedad
social, en segundo lugar su naturaleza jurídica esta clara y precisamente definida en la Constitución y en la ley
reglamentaria respectiva y en tercer lugar, por una razón de carácter político
y que seguramente tendrá definición jurídica en la próxima legislatura. El que
habla defendió en esta tribuna la tesis que afirma que los pueblos indios, son
entidades preconstitucionales que deben ser consideradas constitucionalmente
como entidades de derecho público y, como la mayoría de las superficies
arboladas que están en estos pueblos, podrán discutir en el las Cámaras
legislativas y con otras instancias del gobierno lo que ha sus intereses
convenga. (Está sería una de las grandes razones para reconocer, como sujetos
de Derecho público a los pueblos indios, por que una de sus consecuencias será vigencia y
positividad de los derechos colectivos).
Esta iniciativa propone limitar la
propiedad de los bosques, supone un verdadero cambio estructural. Deja intocada
la propiedad de los predios particulares donde se ubiquen bosques y selvas, sin
embargo técnicamente revierte estos últimos al dominio directo de la Nación, al
no permitir las concesiones o permisos para su explotación. Entendiéndose que
lo anterior es una limitación al derecho de propiedad. Individual, y no
propiamente una expropiación.
Por lo anteriormente expuesto y en
ejercicio de las facultades constitucionales que nos otorgan la fracción II del artículo 71, de nuestra ley
fundamental someto a la consideración de esta H. Cámara de Diputados la
siguiente iniciativa:
Iniciativa
con proyecto de decreto que adiciona el párrafo V del artículo 27 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, por lo que
se priva a los propietarios de la explotación de bosques asentados en su propiedad.
Se adiciona el párrafo V del
artículo 27 de la Constitución Política de los
Estados Unidos mexicanos para
quedar como sigue:
Artículo
27.-
…
Párrafo V.- En los casos a que se refieren los dos párrafos
anteriores, el dominio de la Nación es inalienable e imprescriptible y la
explotación, el uso o el aprovechamiento
de los recursos de que se trata, por sociedades constituidas conforme a
las leyes mexicanas, no podrá realizarse mediante concesiones, otorgadas por el
ejecutivo federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes. Las normas legales relativas a obras o trabajos
de explotación de los minerales y sustancias a que se refiere el párrafo
cuarto, regularán la ejecución y comprobación de los que se efectúen o deban
efectuarse a partir de su vigencia, independientemente de la fecha de
otorgamiento de las concesiones, y su inobservancia dará lugar a la cancelación
de éstas. El Gobierno Federal tiene la
facultad de establecer reservas nacionales y suprimirlas. Las declaratorias
correspondientes se harán por ejecutivo en los casos y condiciones que las
leyes prevean. Tratándose del petróleo y de los carburos de hidrógeno sólido,
líquido o gaseoso o de minerales
radioactivos, no se otorgarán concesiones ni contratos, ni subsistirán los que, en su caso, se hayan
otorgado y la Nación llevará a cabo la explotación de esos productos, en los
términos que señale la ley reglamentaria
respectiva. Corresponde exclusivamente a la nación generar, conducir,
transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica que tenga por objeto la
prestación de servicio público. Actual
párrafo En está materia no se otorgarán concesiones a los
particulares y la Nación aprovechará los
bienes y recursos naturales que se requieran para dichos fines
Se Adiciona
“No se otorgarán concesiones, ni contratos, ni permisos para
la explotación de bosques y selvas a los
particulares que gocen de la propiedad sobre los predios en que estos se
ubiquen, salvo cuando estos hayan sido cultivados por el propietario del
predio”.
Diputados: Ildefonso Zorrilla Cuevas, Cándido Coheto Martínez, Jaime Martínez
Veloz, Jaime Larrazábal Bretón, Lilia Mendoza Cruz, Edith Escobar Camacho, José
Soto Martínez, Miguel Angel Moreno Tello (rúbricas).
(Turnada a las
Comisiones de Puntos Constitucionales, y de Medio Ambiente y Recursos
Naturales. Noviembre 12 de 2002.)