De
reforma a los articulos 73 y 115 de la Constitucion Politica de los Estados
Unidos Mexicanos, presentada por el diputado Tereso Martinez Aldana, del grupo
parlamentario del PAN, en la sesion del viernes 14 de diciembre de 2001
Los
suscritos, miembros del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con
fundamento en los artículos 71, 72 y 135 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos; 55 y demás relativos del Reglamento para el Gobierno
Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, venimos a
presentar la siguiente iniciativa de Decreto que reforma y adiciona los
artículos 73 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
con base en la siguiente:
Exposición de Motivos
Primero.- La
energía eléctrica es vital para el desarrollo de una sociedad en todos sus
aspectos: económico, cultural, social. El ser humano depende en gran medida de
la energía eléctrica para desarrollar, prácticamente, todas sus actividades.
Hoy en día, el tema de la energía
eléctrica en nuestro país es ampliamente debatido y es de enorme trascendencia
definir cuál será su futuro.
En México ha sido una tradición
subsidiar, entre muchos otros, el servicio del agua y el de ALUMBRADO
PUBLICO, lo cual ha traído las
consecuencias lógicas que se derivan de medidas económicas como esta, entre
otras, un gran rezago en el servicio por falta de inversión y cortes de energía
por parte de Comisión Federal de Electricidad
en contra de municipios.
La Constitución Federal señala en
la fracción IV del articulo 31 que “es
obligación de los mexicanos contribuir para los gastos públicos, así de la
Federación como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan de
la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.” Es de este
dispositivo normativo de donde se derivan los elementos de las contribuciones y
a lo que la Doctrina Jurídica llama: principio de legalidad fiscal. Así, los
elementos de las contribuciones son: proporcionalidad, equidad, legalidad y,
por último, que se destinen al gasto público.
Para el tema que nos ocupa es
menester analizar el elemento que consiste en que las contribuciones se
encuentren señaladas en la ley (legalidad). Solamente los poderes legislativos,
ya sea el federal o los locales, son quienes tienen la facultad constitucional
de crear o reformar leyes. Por lo tanto, solo el Poder Legislativo puede crear
e imponer contribuciones, no así los Municipios ni los Poderes Ejecutivo y
Judicial.
La Constitución Federal, en su
artículo 73 establece las facultades exclusivas del Congreso de la Unión. En la
fracción XXIX, inciso a) del punto No. 5 señala la facultad exclusiva de
establecer contribuciones sobre energía eléctrica.
Con la iniciativa que nos ocupa,
lo que se pretende es que las legislaturas de los Estados tengan la facultad,
dado que la Constitución Federal así lo dispondría, de autorizar a los
municipios el cobro de contribuciones, por concepto de alumbrado público sobre
la base del consumo de energía eléctrica.
Lo anterior es necesario debido a
que en la actualidad en varios municipios del país se cobra el denominado,
incorrectamente, “derecho” por alumbrado público, pero no existe una
fundamentación Constitucional clara al
respecto y es necesario otorgarla.
Incluso, existe al respecto la
tesis jurisprudencial número 84 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, publicada en el apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917 –
200 (Tomo 1, páginas 115 y 116, en materia constitucional) en la que se
menciona que el llamado “derecho por alumbrado público” que se cobra en los
municipios resulta inconstitucional, debido a que la corte estima, como lo dice
nuestra carta magna, que se invade la competencia del congreso federal. Además,
tal y como esta instrumentado en la mayoría de los estados en realidad no se
trata de un derecho, sino de un impuesto y, como se ha planteado en la
iniciativa que nos ocupa, hoy por hoy es facultad exclusiva del Congreso de la
Unión imponer contribuciones sobre energía eléctrica.
Reiteramos, con la presente iniciativa
se establecería una fundamentación jurídico – constitucional al respecto y
dicha contribución podría ser cobrada por los Ayuntamientos.
Es una fuente de ingresos muy
importante para los municipios del país y es la que les permite mantener y
mejorar la infraestructura mediante la cual se proporciona el alumbrado
público. Privar a los municipios de esta fuente de ingresos ocasionaría, por un
lado, un deterioro en la infraestructura por la falta de mantenimiento e
inversión; y por otro se seguirían afectando la utilización de recursos que
bien pudieran ser destinados a resolver demandas sociales tales como agua
potable, hospitales, escuelas, pavimentación, obra pública, etc.
En caso de facultar a los
municipios para que cobren un “impuesto moderado por alumbrado público”, no sería necesario
destinar recursos de otras partidas para el pago de éste servicio. Es
importante que no dejemos de observar las áreas que se verían afectadas por
falta de inversión y mantenimiento, así como un deficiente sistema de alumbrado
público y, entre ellas podemos mencionar la seguridad pública. Al contar con un
sistema de alumbrado público en condiciones óptimas, se genera seguridad en las
calles y, por tanto, disminución de la delincuencia.
Por último, con esta medida se avanza
en el federalismo Fiscal propiciando el encuentro de un servicio publico
especifico con una fuente de financiamiento concreta, justa y además ad-hoc.
Así mismo, la disposición constitucional facultaría al Congreso de la Unión
para fijar en la ley de Coordinación fiscal, los lineamientos Generales para la
obtención de la tasa máxima aplicable por una legislatura local al autorizar
este tipo de impuestos, protegiendo de esta manera una noción de
proporcionalidad y equidad con parámetro nacional.
Segundo.- En la actualidad, las ciudades crecen día a
día y la demanda de servicios por parte de la población es cada vez mayor. La
infraestructura vial no es ajena a esto; la construcción de grandes avenidas,
calles y puentes, además de la necesidad de mantener las ya existentes,
demandan una gran cantidad de recursos.
Las redes viales son esenciales
para lograr y mantener el desarrollo económico de las comunidades y, por lo
tanto, del país. En diversos países del mundo existen aportaciones o impuestos
especiales que gravan exclusivamente a los usuarios de ciertos servicios, los
cuales sirven para obtener recursos y, de esta forma, financiar
infraestructura.
Un impuesto municipal a la
gasolina generaría los recursos necesarios para crear y mantener la infraestructura
vial en óptimas condiciones. Sería un impuesto que gravaría únicamente a los
usuarios de vehículos automotores, ya sea de particulares o del servicio
público, y de esta forma el municipio no se vería en la necesidad de destinar
parte de sus recursos a infraestructura vial, pudiendo así destinarlos a otras
áreas.
Por mencionar un ejemplo, en los
Estados Unidos de América se paga un impuesto a la gasolina. La Federación, los
Estados y las comunidades locales tienen la facultad de gravar la gasolina. En
el ámbito federal, es una tarifa fija de 18.4 centavos de dólar por galón (en
el caso del diesel, la tarifa es de 24.3 centavos de dólar por galón), de los
cuales: 15.45 centavos, se destina a autopistas; 2.85 centavos a una “cuenta de
tránsito masivo” y el .1 centavo restante, a un fideicomiso.
La tarifa mencionada se cobra en
todos los Estados, independientemente de que en algunos Estados también se
tenga un gravamen estatal e, incluso, en las comunidades locales. El Código
Fiscal de los Estados Unidos de América establece que “el pago de cualquier
impuesto por este capitulo con respecto de cualquier actividad no deberá
exentar a ninguna persona del pago de penalidades previstas por una ley de los
EUA o de cualquier Estado por involucrarse en la misma actividad, ni deberá el
pago de ese impuesto prohibir a ningún Estado el colocar un impuesto semejante
a la misma actividad para propósitos del Estado u otros cualesquiera”.
Por lo tanto, los Estados y las
comunidades locales tienen la facultad de establecer un gravamen independiente
del federal, por lo que los gravámenes a la gasolina son diferentes en cada
Estado. Hay Estados en los que se aplica la misma tarifa por galón en todo el
Estado; hay otros, en los que se aplica una tasa - similar a la que se aplica a
las ventas - sobre el monto total de la gasolina vendida; y, por último, otros
en los que además del impuesto federal y el estatal, las comunidades locales
fijan su propio gravamen.
El conductor americano promedio
paga 43 centavos de dólar de impuesto por galón, sumando los impuestos federal,
estatal y local. En un año, una familia norteamericana promedio paga 520
dólares en impuestos a la gasolina. En conclusión, se paga: 18.3 centavos de
dólar por galón por el gravamen federal (dato cierto); 22.6 centavos de dólar
por galón, por el gravamen estatal y 2 centavos de dólar por galón, por el
gravamen en las comunidades locales (estos dos últimos datos, son un promedio)
Por ejemplo, en el estado de
Georgia se paga un impuesto estatal a la gasolina de 7.5 centavos de dólar por
galón; en cambio, en Alabama, Florida y Tenessee –sus Estados vecinos– se pagan
16, 13 y 20 centavos de dólar por galón, respectivamente.
Haciendo algunas conversiones,
tenemos que 1 galón es igual a 3.8 litros aproximadamente. Tomando un tipo de
cambio de 10 pesos por dólar, tenemos que se pagaría un impuesto federal de
1.83 pesos por galón, lo que convertido a litros daría un impuesto federal por
el consumo de gasolina de .481 centavos por litro.
La iniciativa que nos ocupa
pretende que las legislaturas de los Estados tengan la facultad de autorizar el
establecimiento de un impuesto municipal sobre la base del consumo de gasolina.
Esto no traería como consecuencia un aumento inusitado o trascendente en el
precio de la gasolina, ya que el congreso de la unión fijaría a través de la
Ley de Coordinación fiscal, los criterios para arribar a una tasa límite que no
represente un impacto para la ciudadanía y que si, en contrapartida, por el
volumen de operaciones y consumo del citado energético se genere una fuente
fiscal potente a favor de la infraestructura local.
Reiteramos que, de esta forma, los
municipios contarían con los recursos suficientes para mantener y crear
infraestructura vial y urbana en condiciones de excelencia y sin la necesidad
de utilizar recursos de otras fuentes para este fin, que bien pudieran ser
utilizados para la satisfacción de otras demandas ciudadanas.
Tercero.- En
el año de 1999 fue reformado el articulo 115 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos. Con esta reforma el municipio consiguió, entre otras,
dotar de autonomía al municipio; se estableció un catálogo de competencias
exclusivas para el municipio, las cuales solo pueden ser prestadas por éste o
por quien él autorice; se señala en el texto constitucional que los municipios
serán gobernados por un Ayuntamiento y no sólo administrados, como refería el
texto anterior; además, se subraya la libertad de hacienda municipal y se
señala que sólo el municipio o quien éste autorice es el facultado para ejercer
los ingresos que integran la hacienda pública municipal.
En materia hacendaria, se
fortaleció el régimen de libertades municipales con la reforma en cita, empero,
todavía queda pendiente la facultad de los ayuntamientos para moderar también sus INGRESOS. A lo más que han
llegado los municipios respecto de sus ingresos ordinarios, es al derecho de
iniciativa de sus respectivas leyes tributarias y particularmente las de
ingresos, cuando a estas alturas, merecido y necesario es que los ayuntamientos
puedan decidir cuando menos el catálogo de tasas y tarifas que año con
año se apliquen a las hipótesis generadoras de contribuciones que como tales,
las legislaturas aprueben en las respectivas leyes de hacienda; es decir,
aspiramos a introducir en el municipio parte de la potestad tributaria, en lo
que se refiere a moderar sus niveles de ingreso limitados desde luego, como
toda norma tributaria, por los principios constitucionales de proporcionalidad
y equidad.
Con la presente iniciativa se
pretende crear una nueva figura jurídica: Acuerdo
de observancia general tributario del ayuntamiento, con lo que se
introduce la potestad tributaria
municipal en forma parcial, de tal manera que el órgano colegiado de gobierno
municipal, apruebe anualmente mediante
acuerdo de observancia general que sustituye a las anteriores leyes de ingresos
municipales: su presupuesto de ingresos, sus tablas de valores, cuotas y
tarifas aplicables a la ley de hacienda municipal la cual se limitará a
establecer las hipótesis generadoras de contribuciones en cualquiera de sus
modalidades, confirmando desde luego la obligación de la autoridad municipal,
en el ejercicio de esta atribución, de observar los principios de
proporcionalidad y equidad mediante el reenvío correspondiente al artículo 31
fracción cuarta constitucional, subsistiendo la facultad de las legislaturas en
materia de cuentas públicas municipales y desde luego la facultad de los
ayuntamientos para aprobar sus presupuestos con base en sus ingresos
disponibles.
Esta es una adición trascendente, porque creemos que el concepto democrático
y republicano de los ayuntamientos en México, les confiere intrínsecamente la
legitimidad, autoridad moral y sobre todo política, para moderar el nivel de
las contribuciones municipales a cargo de los ciudadanos, con mayor tino que a
las propias legislaturas locales, conservando en estas sin embargo, la potestad
general de establecer y moderar como contrapeso y en observancia del pacto
federal, las hipótesis de causación.
Por todo lo anterior, los
integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional en uso de las
facultades que nos otorga la Constitución General de la República, así como la
Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos venimos ante
esta Soberanía a presentar el siguiente proyecto de decreto mediante el cual se
reforman los artículos 73 y 115 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos:
Decreto
por el que se reforman y adicionan los artículos 73 y 115 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos:
Artículo
Primero: Se reforman los incisos a) y d) del punto No. 5 de
la fracción XXIX del Artículo 73 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 73.- …..
I a XXVIII.- …..
XX IX.- …..
1o a 4o.- …..
5 o.- …..
a) Energía Eléctrica. Las
legislaturas locales podrán autorizar el establecimiento contribuciones
municipales sobre la base del consumo de energía eléctrica, observando la tasa
o tarifa límite o los criterios para arribar a la misma que se establezcan por
el Congreso de la Unión en la Ley de Coordinación Fiscal.
b) …
c) …
d) Gasolina y otros productos derivados del petróleo. Las legislaturas locales podrán autorizar
el establecimiento de un impuesto municipal sobre el consumo de gasolina y
diesel, observando la tasa límite o los criterios para arribar a la misma que
se establezcan por el Congreso de la Unión en la Ley de Coordinación Fiscal.
e) a g).- …
…..
XXIX-B a XXX.- …..
Artículo
Segundo.- Se adiciona un inciso d) al primer párrafo, se
reforma el tercer párrafo y se deroga el
cuarto párrafo, todos de la fracción IV del artículo 115 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 115.- …..
I a III.- …..
IV.- …
a) a b)…
b) ...
d) Las
contribuciones que en su favor establezcan las legislaturas en los términos del
artículo 73 fracción XXIX, punto quinto
en sus incisos a) y d), que tengan como base el consumo de energía
eléctrica, gasolina y diesel.
…..
Las
legislaturas de los Estados aprobaran las leyes de Hacienda Municipal en donde
se establecerán las hipótesis normativas que causen el pago de contribuciones y
prevean los distintos conceptos de ingresos municipales. Los Ayuntamientos
aprobarán para cada ejercicio fiscal anual mediante acuerdos de observancia
general tributarios, sus tablas de tasas, cuotas, tarifas y valores aplicables
a la citada ley conforme al articulo 31 fracción IV de esta Constitución, así
como las tablas de valores del suelo y construcción que sirven de base para el
cobro de contribuciones inmobiliarias. Los presupuestos de egresos serán
aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, y las
legislaturas revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas.
(se elimina el cuarto párrafo)
….
V a X.- …..
Artículos Transitorios
Artículo
Primero.- El presente decreto entrará en vigor al día
siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Artículo
Segundo.- Se deroga cualquier disposición que se oponga al
presente decreto.
Artículo
Tercero.- El Congreso de la Unión contará con un término de sesenta días
naturales para adecuar la Ley de Coordinación Fiscal conforme al articulo
primero del presente decreto.
Artículo
Cuarto.- Las Legislaturas de los Estados contarán con un
término de ciento veinte días naturales para adecuar sus leyes al articulo
segundo del presente decreto.
Diputados: José
Francisco Blake Mora, Javier Castañeda Pomposo, Javier Rodríguez Ferrusca,
César Alejandro Monraz Sustaita, Salvador Escobedo Zoletto, Cuauhtémoc Cardona
Benavides, Gabriela Cuevas Barrón, Marcos Pérez Esquer, Jaime Salazar Silva,
José Tomás Lozano y Pardinas (rúbricas).
(Turnada a la Comisión
de Puntos Constitucionales. Diciembre 14 de 2001.)