De
reformas a los articulos 18 y 122 de la Constitucion Politica de los Estados
Unidos Mexicanos, asi como de modificacion a diversos articulos de la Ley para
el Tratamiento de Menores Infractores para el Distrito Federal en Materia Comun
y para toda la Republica en Materia Federal, y de reforma al articulo 30 bis de
la Ley Organica de la Administracion Publica Federal, en materia de menores
infractores, presentada por el diputado Omar Fayad Meneses, del grupo
parlamentario del PRI, en la sesion del martes 9 de abril de 2002
El suscrito diputado federal,
integrante del grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, de
la LVIII legislatura del H. Congreso de la Unión, en ejercicio de la facultad
que me otorga la fracción II del artículo 71 y la fracción I de la letra A del
artículo 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y con
fundamento en el artículo 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno
Interior del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, someto a la consideración
de este Honorable Pleno la presente:
Iniciativa de Decreto por el que
se reforma el párrafo cuarto del artículo 18, y el inciso h de la fracción V, BASE PRIMERA, de la letra C del artículo 122,
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; se modifica la
denominación y se reforman los artículos 1, 4, 10, 11 fracciones XVI y XVII,
33, 45, 55, 78 párrafo segundo y 128 de la Ley para el Tratamiento de Menores
Infractores para el Distrito Federal en Materia Común y para toda la República
en Materia Federal; y se reforma la fracción XXV del artículo 30 bis de la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal, en materia de menores
infractores, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
Uno de los temas que más ha
atraído la atención durante mucho tiempo, es el relacionado con las conductas
antisociales de los menores de edad.
En la actualidad, en la
delincuencia juvenil encontramos toda la gama de la criminalidad, desde el
pequeño robo, hasta el homicidio agravado.
En esta época de profunda crisis
social, caracterizada por el debilitamiento del núcleo familiar y las
facilidades del mundo moderno, el tema de los menores infractores sigue
suscitando interés, preocupación y polémica. Lo cierto es que la conducta
antisocial de los menores se ha incrementado en el curso de estos años, como ha
crecido, desmesuradamente, la delincuencia de los adultos, por lo que no
debemos restar importancia al tema de los menores infractores.
En los últimos años del siglo XIX
y primeras dos décadas del siglo XX, se expidieron en México importantes
ordenamientos en materia de asistencia familiar y de menores, como el que
creaba la Dirección de Beneficencia Pública adscrita a la Secretaría de
Gobernación, la que administraba todos los hospitales, hospicios, casas de
corrección y establecimientos de beneficencia a cargo del Ayuntamiento de la
capital.
Como consecuencia de los
cuestionamientos post porfirianos en cuanto a mantener en un mismo lugar a los
menores y a los adultos delincuentes, a la influencia de los Estados Unidos en
cuanto a la creación en aquel país de los jueces paternales y de tribunales
especializados en menores infractores, y como resultado también del Congreso
Criminológico celebrado en México, en 1923 se creó el primer Tribunal para Menores en San Luis Potosí, éste, es el
primer avance que se tuvo ya de una propia Justicia de Menores.
En 1928 se expidió la Ley sobre
Previsión Social de la Delincuencia Infantil en el Distrito Federal y
Territorios conocida como la Ley Villa Michel, que dejaba a los menores de 15
años fuera del Código Penal, para canalizarlos al Tribunal, así como también
canalizaba a los niños vagos, indisciplinados y menesterosos; y para 1929 se
expidió el Reglamento de Calificación de los Infractores Menores de Edad en el
Distrito Federal, que dio origen al Tribunal Administrativo para Menores.
En 1934 el Código Federal de
Procedimientos Penales estableció que serían competentes los Tribunales de Menores de los Estados para conocer, de
casos de menores que cometieran delitos del orden federal, disposición que
subsiste en ese mismo instrumento actualmente.
El año de 1936 fue especialmente
fructífero en materia de menores, ya que se creó la Comisión Instaladora de los
Tribunales para Menores con atribuciones para emitir directrices a nivel
nacional en cuanto a legislación, construcción de edificios, calidades de
personal y hasta aspectos presupuestales, fundándose diversos Tribunales de
Menores en diversas entidades federativas.
En 1941 se
expidió la Ley Orgánica y Normativa de Procedimiento de los Tribunales
para Menores y sus instituciones
auxiliares en el Distrito y Territorios Federales; legislación que facultaba a
los Jueces a imponer penas en un Tribunal que era eminentemente administrativo.
De la Ley Villa Michel a la Ley
que crea los Consejos Tutelares para Menores Infractores del Distrito Federal,
que entró en vigor en septiembre de 1974, hay casi cincuenta años de justicia
minoril, años en los cuales se puedo unificar y se pudo trabajar arduamente en
el aspecto de fortalecer el área de justicia de menores.
Cabe decir que durante este
periodo se registraron importantes aportes, tanto en materia de delincuencia
infantil como en la juvenil, y además existieron muchas figuras novedosas de
control en el periodo tutelar.
El 17 de
diciembre de 1991 se promulgó la Ley para el Tratamiento de Menores Infractores
para el Distrito Federal en Materia Común y para toda la República en Materia
Federal, que rige actualmente lo relativo a la materia, y que abroga la Ley que
crea el Consejo Tutelar para Menores Infractores del Distrito Federal de 1974.
Como se deriva del análisis
expuesto, durante mucho tiempo la materia de Menores Infractores se encomendaba
al Distrito Federal o a la Secretaría de Gobernación y esta ley vigente de
1991, como tradicionalmente se venía haciendo, colocó a los menores infractores
en el ámbito de la Secretaría de Gobernación.
El pasado primer año de gestión de
esta LVIII legislatura, se aprobó la iniciativa del Ejecutivo Federal para
crear la Secretaría de Seguridad Pública con el objetivo fundamental de
integrar, ordenar y ejercer la política criminal federal, incluyendo la
justicia de menores, la cual después de muchos años dejaba de ser parte de las
funciones de la Secretaría de Gobernación.
La iniciativa respectiva explicaba
que el hecho de adscribir las facultades que tenía la Secretaría de Gobernación
en materia de menores infractores, además de permitir que ésta se dedicara con
exclusividad a las actividades de carácter eminentemente políticas, permitiría busca
establecer nuevas bases orgánicas para el ejercicio de las funciones en materia
de justicia de menores y dar cabal cumplimiento a los compromisos
internacionales que tiene nuestro país en esta materia.
Es así como se reformó la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal en sus artículos 26, 27, y
específicamente el 30 bis, que contempla en su fracción XXV que la Secretaría
de Seguridad Pública tendrá la facultad
de administrar el sistema federal para el tratamiento de menores infractores,
en términos de la política especial correspondiente y con estricto apego a los
derechos humanos.
No obstante la loable labor que
han realizado el Consejo de Menores y la Dirección General de Prevención y
Tratamiento de Menores, primero en la Secretaría de Gobernación y ahora en la
Secretaría de Seguridad Pública a favor de la protección de los derechos de los
menores y de la adaptación social de los mismos cuando transgreden la norma
penal, consideramos que el tema del tratamiento de los menores infractores que
realiza el Gobierno Federal, debe percibirse con una nueva óptica.
Es por ello que la iniciativa que
hoy se presenta, propone que el Consejo de Menores y la Dirección General de
Prevención y Tratamiento de Menores, ahora dependientes de la Secretaría de Seguridad
Pública, con todas sus facultades inherentes, pasen al ámbito de competencia
del Gobierno del Distrito Federal.
Diversas razones justifican lo que
aquí se plantea. Desde su creación, el Consejo de Menores, tanto por su
estructura, como por el desarrollo de su tarea diaria de desahogar
procedimientos y dictar las resoluciones que contengan las medidas de
orientación y protección, que la Ley señala en la materia de menores
infractores, denota un carácter eminentemente jurisdiccional, que le ha sido reconocido,
inclusive, en las resoluciones de la propia Suprema Corte de Justicia de la
Nación.
Esto, para cualquiera de nosotros
deja en claro que las funciones de la Secretaría de Seguridad Pública
relacionadas con dictar las políticas en seguridad pública, proponiendo la
política criminal en el ámbito federal que permita la prevención eficaz en la
comisión de los delitos, nada tienen que ver con la función jurisdiccional que
realiza el Consejo de Menores.
A lo anterior, se une la situación
relativa a la circunscripción territorial de los casos que el Consejo de
Menores conoce. Resulta que sin hacer un riguroso análisis estadístico de este
aspecto, salta a la vista el hecho de que el 100% de los casos que son
atendidos por el Consejo de Menores dependiente de la Secretaría de Seguridad
Pública Federal, se suscitaron en alguna de las delegaciones del Distrito
Federal.
Si esta delimitación territorial
no fuera suficiente, también nos encontramos con que casi el 100% de los
asuntos que son del conocimiento el Consejo de Menores son derivados de materia
del fuero común, y en un muy reducido número, se dan por materia del fuero federal.
El conocimiento de los pocos
asuntos del fuero federal que trata el Consejo de Menores, al pasar éste al
Distrito Federal, no se vería afectado en ningún modo, ni tampoco causaría
alguna controversia, debido a lo establecido en el artículo 500 del Código
Federal de Procedimientos Penales y en el artículo 4º de la Ley para el
Tratamiento de Menores Infractores para el Distrito Federal en Materia Común y
para toda la República en Materia Federal, que brindan la posibilidad a los
Consejos o Tribunales de Menores de los Estados de la República, para conocer
de los casos en que los menores cometan delitos del orden federal.
Una parte muy importante de las
tareas que realiza la Dirección General de Prevención y Tratamiento de Menores,
podemos decir que se encuentra afectada también por las razones que hemos
esgrimido para el Consejo de Menores.
Prueba de ello es que la totalidad
de los menores que se encuentran sujetos a las labores sustantivas de esta
Dirección perteneciente al Ejecutivo Federal, cometieron las infracciones en el
Distrito Federal; la inmensa mayoría de estas infracciones fueron a
ordenamientos del fuero común; y los establecimientos o inmuebles donde están
sujetos a tratamiento en internación los menores, se encuentran ubicados en el
Distrito Federal.
Por la naturaleza de su función,
esta Dirección General de Prevención y Tratamiento de Menores depende, dentro
de la Secretaría de Seguridad Pública, del organismo desconcentrado de
Readaptación Social, y se encuentra dedicada a la implementación de acciones y
programas en materia de prevención, readaptación y reincorporación social, a la
vez que se encarga de los Centros donde los menores quedan sujetos a
tratamiento.
Hace varios años, el pensar
transferir una Dirección General como ésta al Distrito Federal, podría haber
sido toda una complicación, situación que actualmente, gracias a las reformas
que se han suscitado a favor del Distrito Federal ha sido superada.
Adicionalmente a las razones que
hemos señalado y que fundamentarían el por qué se debe transferir al Consejo de
Menores y a la Dirección de Prevención y Tratamiento de Menores a la esfera de
competencia del Distrito Federal, podemos señalar que cada uno de los estados
de la República cuenta con un Consejo para Menores, a través de los cuales,
manejan sus propias directrices, políticas y criterios técnicos en la materia.
Si las áreas de tratamiento de
menores infractores que están a cargo de la Secretaría de Seguridad Pública,
conocen asuntos del fuero común, solo de los cometidos en el territorio del
Distrito Federal, los centros de tratamiento están ubicados dentro de la misma
demarcación, la incidencia de la materia federal es mínima y se puede subsanar
con lo establecido en el artículo 500 del Código Federal de Procedimientos
Penales y en el artículo 4º de la Ley para el Tratamiento de Menores vigente,
no existe razón alguna para estén dentro de esa Secretaría Federal, y por ende,
para que el Distrito Federal no deba hacerse cargo de la justicia de sus
menores infractores.
Esta iniciativa de reformas,
pretende ser congruente con las sucesivas modificaciones al diseño
constitucional y legal de las instituciones de Gobierno del Distrito Federal,
que se han venido dando sobre todo en las reformas constitucionales de 1993,
1996 y la última, que acaba de ser aprobada por esta LVIII legislatura, y que
han dado como resultado, entre otras cosas, la existencia de un órgano propio
encargado de legislar en un número amplio de materias de interés local, así
como la elección de su Jefe de Gobierno y de los titulares de las unidades
político administrativas en que se divide su administración territorial.
Se pretende ser congruente con la
tendencia que hace ya algún tiempo se ha venido dando, en el sentido de
resaltar la importancia del Distrito Federal como una entidad federativa más,
no solo en el texto constitucional, sino en el campo de los hechos, por lo que
consideramos que no debe existir ninguna razón política, constitucional o
jurídica que impida la homologación de denominaciones o funciones con respecto
a los estados de la República en lo que respecta a la justicia de menores
infractores.
Es necesario que apoyemos la
aprobación de esta reforma, conscientes de que la Federación debe seguir
conservando ciertas facultades relativas a los menores infractores, que
permitan reorientar sus tareas hacia la construcción de un verdadero sistema
nacional sólido y coherente en esta materia.
La Federación debe orientarse a
definir y dictar las directrices, políticas y criterios técnicos en materia de
menores infractores a nivel nacional; a operar una real coordinación entre las
dependencias de los estados de la República y el Distrito Federal; a recopilar
y procesar información nacional relacionada con los menores infractores; a
vigilar el respeto y aplicación en el país de los tratados y convenciones
internacionales suscritos por México en la materia; y a la aplicación de
programas nacionales tendientes a la prevención y tratamiento de las conductas
antisociales.
Con esta reforma, apuntamos la
posibilidad de que bajo estas nuevas condiciones que aquí he expuesto, el
Ejecutivo federal pueda determinar la creación de una institución específica
que se dedique con exclusividad a establecer los lineamientos y las políticas
rectoras nacionales en materia de menores infractores.
Es por ello que se propone
reformar el párrafo cuarto del artículo 18 de la constitución para efecto de
permitir al Distrito Federal, que al igual que la Federación y los Gobiernos de
los estados, pueda establecer instituciones especiales para el tratamiento de
menores infractores.
Asimismo se reforma el inciso h de
la fracción V de la BASE PRIMERA del artículo 122 de la Constitución, para
dotar a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, con la facultad de
legislar, adicionalmente a las materias civil y penal, en la materia de menores
infractores. Cabe señalar, que esta reforma solo sería necesaria, en el
supuesto de que la pasada reforma aprobada al artículo 122, no tenga éxito en el trámite legal al que
ahora se encuentra sujeto.
Para efecto de facilitar las
tareas de las áreas a que se refiere esta iniciativa, y en tanto la Asamblea
Legislativa legisla al respecto, se hace necesario modificar la denominación de
la Ley para el Tratamiento de Menores Infractores para el Distrito Federal en
Materia Común y para toda la República en Materia Federal, para quedar como
“Ley para el Tratamiento de Menores Infractores para el Distrito Federal”, en
el entendido de que con este mismo instrumento opera de manera práctica tanto
el Consejo de Menores como la Dirección General de Prevención y Tratamiento de
Menores, pues al haber sido elaborada por el legislador tanto para el Distrito Federal
como para toda la República, la mayoría de sus disposiciones en ella
contenidas, al momento de aplicarse exclusivamente para el Distrito Federal, no
afectarían sustantivamente.
Adicionalmente y en el mismo
sentido, se hace necesario también reformar los artículos 1, 4, 10, 11
fracciones XVI y XVII, 33, 45, 55, 78 párrafo segundo y 128 de la Ley para el
Tratamiento de Menores Infractores para el Distrito Federal en Materia Común y
para toda la República en Materia Federal.
En cuanto al artículo 1, de dicho
ordenamiento, se adecua a la aplicación territorial de la misma. En cuanto al
4, se dispone, de acuerdo a la función jurisdiccional que realiza el Consejo de
Menores, ubicarlo como dependiente del Tribunal Superior de Justicia del
Distrito Federal.
El artículo 10 se reforma para
establecer que el nombramiento tanto del presidente del Consejo como de los
Consejeros de la Sala Superior, estará a cargo del Presidente del Tribunal
Superior de Justicia del Distrito Federal. Las fracciones XVI y XVII del artículo
11, simplemente se adecuan conforme a la lógica de la reforma. En el caso del
artículo 33, se dispone modificarlo a efecto de que la unidad administrativa
encargada de la prevención y adaptación social de los menores infractores quede
a cargo del Gobierno del Distrito Federal.
Los artículos 45, 55, 78 párrafo
segundo y 128, se reforman para hacer la sustitución del Código Federal de
Procedimientos Penales, por el Código de Procedimientos Penales del Distrito
Federal como el instrumento al que se sujetan los procedimientos.
Se reforma también la fracción XXV
del artículo 30 bis de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal,
que otorga a la Secretaría de Seguridad Pública la facultad de administrar el
sistema federal para el tratamiento de menores infractores, en términos de la
política especial correspondiente y con estricto apego a los derechos humanos;
para dejarle la facultad de administrar el desarrollo de las políticas y
lineamientos nacionales en materia de prevención y tratamiento de menores
infractores con estricto apego a los derechos humanos y a los tratados y
convenciones internacionales.
Por lo anteriormente expuesto, y
con fundamento en lo dispuesto en la fracción II del artículo 71 y la fracción
I de la letra A del artículo 122 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, y en la fracción II del artículo 55, del Reglamento para el
Gobierno Interior del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, someto a la
consideración de este Honorable Pleno el presente proyecto de:
Iniciativa
de decreto por el que se reforma el párrafo cuarto del artículo 18, y el inciso
h de la fracción V, BASE PRIMERA, de la letra C del artículo 122, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; se modifica la
denominación y se reforman los artículos 1, 4, 10, 11 fracciones XVI y XVII,
33, 45, 55, 78 párrafo segundo y 128 de la Ley para el Tratamiento de Menores
Infractores para el Distrito Federal en Materia Común y para toda la República
en Materia Federal; y se reforma la fracción XXV del artículo 30 bis de la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal, en materia de menores
infractores.
Artículo
Primero. Se reforma el párrafo cuarto del artículo 18 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo
18. …
…
…
La Federación, el Distrito Federal y los Gobiernos de
los Estados establecerán instituciones especiales para el tratamiento de
menores infractores.
…
…
Artículo
Segundo. Se reforma el inciso h de la fracción V, BASE
PRIMERA, de la letra C del artículo 122 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo
122. …
C. …
BASE PRIMERA. …
v. …
h) Legislar en las materias civil, penal y sobre el tratamiento de menores
infractores, normar el organismo protector de los derechos humanos,
participación ciudadana, defensoría de oficio, notariado y registro público de
la propiedad y de comercio;
Artículo
Tercero. Se modifica la denominación y se reforman los
artículos 1, 4, 10, 11 fracciones XVI y XVII, 33, 45, 55, 78 párrafo segundo y
128 de la Ley para el Tratamiento de Menores Infractores para el Distrito
Federal en Materia Común y para toda la República en Materia Federal, para
quedar como sigue:
“Ley para el Tratamiento de Menores Infractores para el
Distrito Federal
Artículo
1.- La presente Ley tiene por objeto reglamentar la función del
Distrito Federal en la protección de
los derechos de los menores, así como en la adaptación social de aquéllos cuya
conducta se encuentra tipificada en las leyes penales federales y del Distrito
Federal y tendrá aplicación en el Distrito Federal.
Artículo
4.- El Consejo de Menores es un órgano dependiente del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, que
tendrá a su cargo la aplicación de las disposiciones de la presente Ley.
Respecto de los actos u omisiones
de menores de 18 años que se encuentran tipificados en las leyes penales
federales, podrá conocer el Consejos de
Menores del Distrito Federal, conforme a los convenios que al efecto se celebre
con la Federación.
Artículo
10.- El Presidente del Consejo de Menores, deberá ser licenciado
en Derecho. Tanto el Presidente del Consejo como los consejeros de la Sala
Superior, serán nombrados por el Titular del
Tribunal Superior de Justicia, durarán en su cargo seis años y podrán ser
designados para periodos subsiguientes.
Artículo
11.- …
XVI.- Convocar y supervisar los concursos de oposición para
el otorgamiento, por el Titular del
Tribunal Superior de Justicia, del cargo de consejero unitario o
supernumerario;
XVII.- Proponer al Titular
del Tribunal Superior de Justicia la designación y en su caso la remoción
por causa justificada de los miembros y Presidente del Comité Técnico
Interdisciplinario y del titular de la Unidad de Defensa de Menores;
Artículo
33.- El Gobierno del
Distrito Federal contará con una unidad administrativa cuyo objeto será
llevar a cabo las funciones de prevención general y especial, así como las
conducentes a alcanzar la adaptación social de los menores infractores.
Artículo
45.- Todas las actuaciones que se lleven a cabo en el
procedimiento deberán reunir los requisitos establecidos en el Código de Procedimientos Penales para el
Distrito Federal.
Artículo
55.- En el procedimiento ante los órganos del Consejo son
admisibles todos los medios de prueba, salvo los prohibidos por el Código de Procedimientos Penales para el
Distrito Federal; por lo que para conocer la verdad sobre los hechos,
podrán aquéllos valerse de cualquier elemento o documento que tenga relación
con los mismos.
Artículo
78.- …
En todas las solicitudes que deban
hacerse a la autoridad judicial para el libramiento de un exhorto que tenga por
objeto la presentación de un menor infractor o presunto infractor, ante el
Comisionado o ante el Consejero Unitario, deberán
sujetarse a lo previsto al respecto en el Código de Procedimientos Penales para el Distrito Federal. Al
efecto, el exhorto que expida la autoridad judicial deberá contener el
pedimento del Ministerio Público, la resolución en la cual se haya ordenado la
presentación y los datos necesarios para la identificación de la persona
requerida y, en su caso, la resolución inicial o la definitiva, dictadas en el
procedimiento que se siga ante el Consejo de Menores.
Artículo
128. En todo lo relativo al procedimiento así como a las
notificaciones, impedimentos, excusas y recusaciones, se aplicará
supletoriamente lo dispuesto por el Código
de Procedimientos Penales para el Distrito Federal.
Artículo
Cuarto. Se reforma la fracción XXV del artículo 30 bis de la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal, para quedar como sigue:
Artículo
30 bis. …
XXV.
Administrar el desarrollo de las políticas y lineamientos nacionales en materia
de prevención y tratamiento de menores infractores, con estricto apego a los derechos humanos y a
los tratados y convenciones internacionales
sobre la materia.
Transitorios
Primero.
El presente decreto entrará en vigor dentro de siete meses
contados a partir del día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial
de la Federación.
Segundo. Durante
el tiempo que marca el artículo primero transitorio los Gobiernos Federal y del
Distrito Federal, deberán realizar los actos jurídicos y administrativos
necesarios que garanticen la transferencia de los recursos humanos, materiales
y financieros del Consejo de Menores y de la Dirección General de Prevención y
Tratamiento de Menores, para una vez cumplido el plazo señalado, sea asuman completamente las respectivas
funciones, sin detrimento de la continuidad y eficacia de los servicios que
prestan.
Tercero.
Los derechos del personal de los órganos materia de este decreto, serán
respetados conforme a las disposiciones legales aplicables.
Cuarto. Se
entenderán derogadas todas las demás disposiciones que se opongan al presente
Decreto.
Dip. Omar Fayad Meneses (rúbrica)
(Turnada a la Comisión
de Puntos Constitucionales, con opinión de la Comisión de Justicia y Derechos
Humanos y la Comisión Especial de Seguridad Pública. Abril 9 de 2002.)