INTRODUCCIÓN.

Las formas de participación ciudadana han cobrado fuerza en los últimos tiempos, luego de que los autores políticos han modificado el escenario geopolítico de la nación. Partidos y ciudadanos han sido protagonistas de intensas jornadas de movilización que han tenido como forma de participación la consulta popular, en sentido amplio, como medio para conocer la opinión de la ciudadanía sobre temas de interés estatal o nacional, tal es el caso del Estado de Morelos por citar un ejemplo en donde en meses pasados se aprobaron las reformas para incorporar estos mecanismos o formas de participación ciudadana, tanto en la Constitución Estatal como en el Código Electoral Estatal.

No obstante, las formas de participación ciudadana no están consideradas actualmente por la Constitución Federal y sólo algunos Estados han avanzado en la legislación de lo que se conoce ahora como formas de participación ciudadana o formas de democracia indirecta o semidirecta; sin embargo, en un sentido más estricto, la Constitución de nuestro país establece en su artículo 26 la consulta popular sólo para efectos de la planeación democrática, pr

eviendo la participación de todos los sectores en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo, como lo señala la Ley Federal de Planeación en el artículo 20.

En nuestro país, desde la época independentista hasta nuestros días, se han registrado hechos que dan cuenta del empleo del plebiscito y del referéndum y esto tiene que ver con la forma de Estado y con la forma de Gobierno, adoptadas desde la norma constitucional en cada época histórica y más recientemente el Plebiscito que realizo el Partido Revolucionario Institucional, para elegir a su candidato a las elecciones del año 2000.

La Constitución de 1917, define la forma de gobierno como una República Federal, democrática y representativa, donde el titular de la soberanía, que es el pueblo, mandata a los poderes públicos para ejercerla, en su representación. De ahí que la cualidad democrática y representativa de nuestro régimen, pasa necesariamente por la participación de la ciudadanía para decidir sobre su destino político, sobre quien la representa y la facultad de cambiar a sus representantes, como lo establece el artículo 39 de la Constitución Federal.

Así tenemos que los gobiernos que se asumen como democráticos, requieren de la conservación, del apoyo, del consenso público suficiente para legitimar su representatividad. En las condiciones políticas actuales, no es posible seguir rigiéndose exclusivamente por instituciones políticas clásicas o tradicionales, que si bien son fruto de un mandato popular, ya resultan insuficiente para canalizar las demandas de los gobernados o para recoger sus puntos de vista sobre temas de interés público, por lo que en estas circunstancias se requiere de la participación ciudadana, de los mandatarios, para opinar o decidir respecto a las propuestas o acciones gubernamentales de las cuales son o pueden ser objeto.

El Plebiscito, el Referéndum, La Iniciativa Popular y la Revocación del Mandato, son conceptos en los que está de por medio la consulta popular. Formas de participación que por cierto, hay que definir claramente y sobre todo, determinar su procedimiento para que sean elementos que permitan fortalecer y legitimar plenamente las acciones legislativas o administrativas de las instancias representativas de la ciudadanía.

1.1. ANTECEDENTES DEL PLEBISCITO.

La historia de la democracia como forma de gobierno ha sido marcada por una tensión constante entre su expresión ideal y su realidad concreta. Si bien fueron los griegos los primeros en practicar la democracia directa, los romanos fueron los que le dieron usos más amplios a esta forma de participación. "A partir del siglo IV antes de Cristo utilizaban el plebiscitum para legitimar sus decisiones ante la asamblea de plebeyos, luego esta práctica se extendió para definir problemas de soberanía". (1)

En Francia el plebiscito apareció como la forma más democrática de justificar la anexión de territorios ajenos; Napoleón lo utilizó para justificar sus campañas militares en suelo europeo y también para aprobar modificaciones a la constitución que concentraron el poder en sus manos. En el siglo XIX, este instrumento comenzó a ser parte de la vida política interna de algunos países; en Suiza se utilizó para reformas constitucionales y de elaboración de leyes federales; en Estados Unidos algunos estados cesionistas sometieron a la aprobación de sus votantes su separación de la Unión Americana.

Al comenzar su aplicación el plebiscito comprendía materias políticas y también legislativas, de ahí su confusión con el referéndum; con el paso del tiempo el plebiscito se ha diferenciado y ahora se le considera como una consulta de carácter trascendental en materia política. (2)

1.2. DEFINICIÓN DEL PLEBISCITO

Elisur Arteaga en su obra Derecho Constitucional, sostiene que " en los sistemas políticos contemporáneos se le toma como una forma de legitimar una resolución política grave, mediante el expediente de someterla a votación de la ciudadanía". (3) Cita además a los autores Henri Capitant, quien al plebiscito como " votación del pueblo con la cual se afirma la confianza en el hombre que ha asumido el poder y se aprueba un acto suyo"; García Pelayo afirma que " el plebiscito es la consulta al cuerpo electoral sobre un acto de naturaleza gubernamental o constitucional, es decir, política, en el sentido de la palabra". No gira en torno a un acto legislativo, sino a una decisión política, aunque susceptible de tomar forma jurídica. (4)

Por su parte, Norberto Bobbio explica " que el plebiscito es una votación popular sobre temas de relevancia constitucional, sin embargo dice que hace falta una definición unívoca que lo diferencie del referéndum y que puede descartarse una diferencia histórica en el uso de uno u otro". (5)

El término plebiscito se utiliza en primer lugar para indicar sucesos excepcionales, normalmente fuera de las previsiones constitucionales (donde los textos constitucionales mencionan con más frecuencia el referéndum) y, que debido a su excepcionalidad, se utiliza con más frecuencia el término plebiscito para indicar ya sea pronunciamiento populares no precedidos por actos nacionales o estatales y, sobre hechos o sucesos (no actos normativos) que debido a su excepcionalidad no encuentran una disciplina constitucional, su cualidad es que se trata de decisiones que comprometen el destino nacional o estatal y, por tanto, es deseable que cuenten con la más amplia consulta y respaldo ciudadano.

1.3. APLICACIÓN DEL PLEBISCITO EN OTROS PAÍSES.

En el siglo XVIII, Napoleón usó el plebiscito para legitimar poderes usurpados y gobiernos de facto como ocurrió recientemente con Sadam Hussein en Irak. Entre los plebiscitos más sobresalientes se encuentran el que se realizó en el año de 1994 en Europa para decidir el ingreso de cada país a la Unión Europea, y también a través del mismo la población de Noruega, Suiza e Islandia tomaron la decisión de no formar parte del tratado antes mencionado. En Canadá, el 30 de octubre de 1995 se organizó un plebiscito para decidir si Quebec continuaba como parte del estado canadiense, siendo rechazado el proyecto separatista por el 51% de la población de Canadá

1.4. EL PLEBISCITO EN MÉXICO.

Encontramos el antecedente más directo e importante en el estado de San Luis Potosí sobre el plebiscito, en la reforma que introduce el referéndum, el plebiscito en la Constitución local de dicho estado. En 1922, el Gobernador de esa entidad, Rafael Nieto, presentó un proyecto al Congreso para restablecer la iniciativa popular, el referéndum, el plebiscito y la revocación del mandato. Actualmente la legislación del estado es la más avanzada, junto con Chihuahua, Jalisco y el Distrito Federal, en cuanto a estas formas de participación ciudadana.

La Ley Electoral de Estado de Chihuahua define en su artículo 214, que el plebiscito es "la consulta a los electores para que expresen su previa aprobación o rechazo a un acto o decisión de los poderes ejecutivo o legislativo, de los ayuntamientos, que sean considerados como trascendentes para la vida pública del estado o de los municipios según sea el caso, o para la erección o supresión de municipios".

San Luis Potosí al igual que Chihuahua, reconoce estas cuatro formas de participación ciudadana, y en su Ley de Referéndum y Plebiscito, establece en el artículo 14, que "se entiende por plebiscito la consulta pública a los ciudadanos del Estado, para que expresen su opinión afirmativa o negativa, en caso de controversia, respecto de un acto de los poderes ejecutivo, legislativo o de los ayuntamientos, que sean considerados como acción trascendente para la vida pública del Estado o de los municipios, según sea el caso, o bien la formación, supresión o fusión de municipios".

Los estados mencionados y el Distrito Federal someten a plebiscito los actos o decisiones de gobierno que se consideren trascendentes para la vida del estado o de los municipios, y los resultados del mismo son vinculatorios para las acciones o decisiones del gobierno cuando sea mayoritaria la decisión de los electores. En las entidades federativas mencionadas la figura jurídica del plebiscito encuentra su fundamento en diversos ordenamientos legales estatales, así mismo, varían sus porcentajes para solicitarlo y también para aprobarlo.

La historia nos remonta al siglo XVI cuando surge el referéndum, entrelazado con la nueva democracia y la soberanía popular como resultado de las ideas que permiten su aparición. El referéndum surge en los comienzos federales del gobierno de los cantones actuales de la Confederación Suiza: el Graubúnden y Valais, considerados simples distritos aliados.

El 20 de mayo de 1982, la Constitución de Suiza es sometida al voto al voto de todos los ciudadanos mayores de 20 años, logrando la consagración del derecho de reclamación y de censura, entre 1830 y 1840, con la regeneración liberal, Suiza adopta la costumbre de someter las modificaciones constitucionales a la aprobación popular.

El referéndum de la época moderna surge con los pensadores de la revolución francesa al presentarse el proyecto de Constitución de 1793, en la que el cuerpo de ciudadanos llamado LA CONVENCIÓN exigía que toda Constitución debía estar aceptada previamente por el pueblo. Después de la segunda guerra mundial Francia abandonó su resistencia a la institución y recurrió en tres ocasiones más al referéndum constitucional, en 1945, se vuelve a poner en práctica el referéndum cuando se aprobó la Constitución de la Cuarta República.

En 1958, se somete a referéndum la Quinta Constitución de la República, y lo mismo ha pasado con la Ley de Gobierno sobre la determinación de Argelia, el ingreso a la Comunidad Europea, y los Acuerdos de Maastricht, fueron entre otros, temas sometidos a la aprobación del pueblo francés.

En los Estados Unidos se ha practicado el referéndum desde 1778, para la ratificación en la consulta efectuada en Massachusetts, cuando se tenía que aprobar o rechazar su Constitución, le siguieron los estados de New Hampshire, Connecticut y Rhode Island, iniciándose una tradición de uso del referéndum para tratar los asuntos constitucionales de los estados.

En 1919 en Alemania Democrática, se estableció en la Constitución de Weimar el referéndum constitucional y el legislativo, siempre con carácter facultativo, por último, mencionare que en países como Suiza y algunos estados de Norteamérica, lo integran como procedimientos del proceso legislativo.

En América latina el referéndum se ha desarrollado en varios países como Chile en donde la Constitución de 1925, contempla el referéndum pero sólo en materia de reforma constitucional y está establecido como una facultad del Presidente de la Nación. En Argentina, la Constitución Nacional de 1826, es un antecedente en la que sometía para su aprobación o vigencia el referéndum de las provincias.

En nuestro país no existe el ejercicio de esta figura, sin embargo, en los últimos tiempos se encuentra en boga junto con los demás mecanismos de participación ciudadana, en algunos estados de la República dicha figura del referéndum ya se contempla en la legislación local respectiva y, se tiene la inquietud política de ponerlos en vigencia, dichas entidades federativas son: Chihuahua, Distrito Federal, Jalisco, San Luis Potosí, Tlaxcala, Baja California y Estado de México.

Por su parte el referéndum, puede ser facultativo u obligatorio. Es facultativo si la intervención popular es prescindible sin mayor consecuencia sobre el acto, y es obligatorio si la votación popular es indispensable para la validez del acto. David Butler y Austin Ranney, clasifican en su obra "Referéndum: A Comparative Study of Practice and Theory", de la forma siguiente:

El referéndum controlado por el gobierno, cuando ésta es quien decide si el referéndum se debe realizar, sobre qué tema, el número de votos para tomar una decisión, así como si el referéndum será considerado como obligatorio o indicativo.

Diversas constituciones de los estados antes mencionados establecen que algunas medidas adoptadas por los gobiernos serán sometidas a consulta popular ante de que sean promulgadas; generalmente se tratan de enmiendas constitucionales y será el gobierno quien decidirá si las nuevas leyes serán elevadas al rango de enmienda constitucional y, por supuesto, determinan su contenido. Pero el referéndum obligatorio decide si se incorpora o no a la Constitución.

El referéndum por vía de petición popular, es la ciudadanía quien solicita que la ley o las leyes de su país sean sometidas a referéndum y, si se da el caso de que resulten rechazadas, no podrán ser publicadas, independientemente de la voluntad del pueblo.

Otra clasificación del referéndum es el constituyente o constitutivo, cuando se refiere a la aprobación de la constitución y legislativo o administrativo, cuando de aprobar leyes o actos administrativos se trata, o bien relativas a la eficacia territorial, según la cual existe referéndum nacionales o locales.

El diccionario jurídico mexicano clasifica al referéndum de la siguiente manera:

Por sus efectos puede ser constitutivo, modificativo o abrogativo, por su naturaleza jurídica puede ser obligatorio o facultativo, por su origen puede ser popular, gubernativo o presidencial, como parlamentario, estatal y regional. (6)

El referéndum consultivo consiste en un llamamiento popular para obtener opinión sobre una determinada decisión a tomarse posteriormente; el referéndum orbitral es propiamente político con el objeto de resolver conflictos surgidos entre órganos del estado para restablecer el equilibrio constitucional.

Como se observa en la clasificación antes mencionada cada tipo de referéndum determina el margen de maniobra del gobierno y, los distintos grados de obligatoriedad de la decisión popular, así como aquellos que involucran más al ciudadano en la elaboración de leyes. Conceden obligatoriedad en la decisión de la ciudadanía y hacen de la consulta un paso más en la ratificación de las leyes. Finalizamos diciendo que el referéndum es una forma de obligar a la instancia legislativa a buscar consensos más sólidos en la elaboración de las leyes.

En su diccionario político, Norberto Bobbio opina que "la preparación política y la capacidad de tomar posición sobre un problema varían de acuerdo al nivel cultural de las comunidades, repercutiendo en las decisiones del pueblo, por que es diferente dejarse llevar por mensajes emocionales o simpatía por los apologetas de las discusiones en cuestión, y otra cosa es cuando se emite el voto como resultado de una reflexión y con pleno conocimiento de las cuestiones sometidas al referéndum a pesar de su intrínseco carácter democrático, el referéndum goza de crédito en gobierno conservadores y dictatoriales, por que el procedimiento puede ser fácilmente distorsionable a través de propagandas y manipulación electoral". (7)

1.7. ANTECEDENTES EN OTROS PAÍSES DE LA INICIATIVA POPULAR.

En Suiza se utilizan los procedimientos de la democracia directa, estos mecanismos son instituciones tradicionales que, se consagran en la constitución federal; en algunos estados de los Estados Unidos, existen estos procedimientos de participación ciudadana, en donde un grupo de ciudadanos pueden presentar un proyecto de ley, siempre que contenga un número determinado de firmas y sea entre el 8 al 10% del cuerpo electoral.

En Italia la constitución consagra varios procedimientos de democracia directa, como por ejemplo la Iniciativa popular en materia legislativa, en donde el pueblo puede ejercer la Iniciativa de las leyes mediante una proposición formulada por 50,000 electores, que constituya un proyecto redactado en artículos.

1.8. ANTECEDENTES NACIONALES DE LA INICIATIVA POPULAR.

La Constitución Federal, no contempla los mecanismos de participación ciudadana. Los dos mecanismos antes mencionados y la Iniciativa popular se contemplan en diversos ordenamientos estatales, así mismo, varían los porcentajes para solicitarlo, y para aprobarlo. 

1.9. DEFINICION DE LA INICIATIVA POPULAR.

Al igual que los anteriores mecanismos de participación ciudadana, estos procedimientos permiten a los ciudadanos participar en la tarea gubernamental de manera más inmediata que a través de la elección de sus representantes, es una decisión de los gobernantes. (8)

La Iniciativa popular se ejerce mediante la presentación de un proyecto firmado por un número determinado de electores, que solicita la adopción de una ley o su abrogación o la revisión de la constitución, por lo tanto, la Iniciativa popular es una figura que se utiliza para que el electorado participe de manera directa en el proceso de presentación y, elaboración de proyectos de derogación y presentación de proyectos de ley ante los cuerpos legislativos.

El derecho de los ciudadanos de dar inicio al trámite de aprobación de proyectos de ley, sustentado en el respaldo de un número determinado de firmas o porcentajes que varían en cada País o Estado según sea el caso.

El denominado mandato representativo surge en Francia el 23 de junio de 1789, cuando se anularon los límites impuestos a los legisladores, sobre la forma como debían resolver los problemas. Aún después del estallamiento de la revolución francesa, era común dar instrucciones a los representantes. En Inglaterra y Holanda, también practicaron el mandato, pero con la instrucción de los electores. La Constitución de Massachusetts de 1787, pionera del constitucionalismo moderno, establecía el derecho del pueblo a dar instrucciones a sus representantes.

Fue Rousseu, quien dijo "que los diputados no son representantes, sino delegados del pueblo, y establece una similitud entre el mandato político y el mandato civil, planteando que si se daban instrucciones, aún comisionado y este no las cumple, puede ser destituido mediante la revocación del mandato por los selectores o comitentes". (9) Esta fue la base del recall o revocación del mandato, estableciendo una estrecha relación entre electores y elegidos, estando obligados los segundos, a seguir las directrices de aquellos.

A principios del siglo XX, este mecanismo se incorporó en los EUA y existen la mayoría de los estados, como en California donde se establece como el derecho que se reconoce al pueblo de separar a los funcionarios públicos cuando estos dejan de inspirarle confianza, en Suiza se conoce como abberum fungsretch y sirve para pedir la disolución de las asambleas representativas. En España está considerado como un procedimiento para provocar la destitución del jefe de gobierno.

En México los estados de Chihuahua y San Luis Potosí, cuentan en sus Constituciones y legislación electoral, con una figura denominada expresamente revocación de mandato, desde 1996, la desaparición de poderes o suspensión de funcionarios del Ayuntamiento, como de manera similar se establece en la Constitución Política de Morelos en su artículo 70 fracción XXVII. Sin embargo este procedimiento es solo para autoridades municipales y no es el sentido de la forma de participación ciudadana que abordamos.

1.12. DEFINICION DE REVOCACIÓN DE MANDATO.

El término revocación proviene del latín revocatio onis, que significa acción y efecto de revocare, esto es, dejar sin efecto una concesión, un mandato o una resolución. Por su parte el concepto mandato, proviene del latín mandatum, que quiere decir orden. (10) Desde el punto de vista jurídico la revocación del mandato se da en materia civil y es una de las formas de determinación de los contratos o de extinción de actos jurídicos por voluntad del autor o de las partes. Luego de estas consideraciones, tenemos que el concepto de mandato que ahora nos ocupa, se caracteriza por que es representativo y obedece a una voluntad general que delega el ejercicio de la soberanía o del poder soberano en un representante o en una autoridad, por lo que la revocación del mismo, nos lleva a retomar la cuestión de la soberanía, de quien la ejerce y como la ejerce (artículos 39, 40, 41 de la Constitución Federal); En todo caso, es el pueblo soberano el que a través del sufragio elige a sus mandatarios, esto es, a los que asumen el compromiso de cumplir con el mandato que les fue conferido por medio de las urnas.

En este sentido, sí el pueblo es el titular de la soberanía y constitucionalmente se le faculta a modificar o a cambiar su forma de gobierno y además, ejerce dicha facultad a través de órganos representativos, sería lógico que existiera una disposición normativa para implementar la revocación de mandato, en congruencia con las normas constitucionales.

Se podrá decir que la Constitución establece responsabilidades a los servidores públicos que incluso, pueden ser sujetos a juicio político y en última instancia, inhabilitados para ocupar cargos públicos por un periodo determinado o en su caso, ser sujetos a proceso si hubiere lugar a ello, dándose en los hechos una revocación de mandato; siendo este procedimiento facultad del poder legislativo que se constituye en jurado de declaración y en segunda instancia el poder judicial, que se erige en jurado de sentencia; proceso en el cual la ciudadanía no tiene una opción para intervenir más directamente para determinar la continuidad o no de un mandato otorgado.

El recall o revocación del mandato, constituye un procedimiento mediante el cual la comunidad electoral o una parte significativa de ella, puede promover la destitución de los representantes electos antes de que concluyan su periodo, a través de comicios especiales donde se les confirme o destituya. Geraldo Venegas, consideran la revocación de mandato como similar a la suspensión y desaparición de poderes de los ayuntamientos(11), y debe ser considerado como medidas reconstructivas del orden constitucional, respetuosas del sufragio electoral. (12)

La revocación de mandato es una variante invertida de la elección de representantes, a partir de una petición popular que debe reunir ciertos requisitos, como una cantidad determinada de firmas, se somete a la aprobación de los votantes la permanencia en el cargo o la remoción de un representante electo antes del plazo previsto para la conclusión de su mandato por la ley respectiva. Este mecanismo de participación ciudadana, permite a los votantes separar a un representante de su cargo público mediante una petición que debe satisfacer ciertos requisitos y se distingue del proceso de impeachment, en que se trata únicamente, de un juicio político sin implicaciones legales. (13 )

De las formas de participación ciudadana, la revocación de mandato es la de mayor impacto político, pues se trata de dar por terminado el mandato de una autoridad o de un representante, por lo que su implementación en nuestro marco jurídico, deben precisarse con toda claridad.

PRIMERA. Que para la democracia en su más estricta acepción no es sólo por medio de los procesos electorales, lo importante para la democracia, es el respeto, la atención y la prevalencia de la voluntad soberana del pueblo.

SEGUNDA. Que las diferentes formas de participación ciudadana, han sido resultados de la exigencia creciente de la ciudadanía por participar en la toma de decisiones y por ello se encuentran establecidas en la mayoría de las legislaciones de las entidades federativas y obviamente su alcance y contenido varía de acuerdo a las condiciones históricas, políticas, sociales y geográficas de cada estado.

TERCERA. Los mecanismos de participación ciudadana, son la manifestación directa y autentica de la voluntad popular, así como una relación directa entre poderes y electores; con efectos educativos profundizando en la cultura política, legitimando los ordenamientos o actos del poder, etc.

CUARTA. El problema a que se enfrentan estas formas de participación ciudadana es que no se han consolidado, además se establece su procedimiento en una ley reglamentaria y, en la mayoría de los estados, donde se prevén estas figuras no se han dictado la ley reglamentaria respectivas.

QUINTA. Se tienen que considerar los aspectos básicos para contar con una legislación adecuada: supuestos que pueden ser causa de revocación; representantes o autoridades que pueden ser sujetos de revocación; órgano facultado para invocarlo así como para organizar el procedimiento y calificar el resultado; si es por petición popular o a través del poder legislativo; cantidad de ciudadanos que se requieren como mínimo para que la revocación proceda.

SEXTA. La revocación de mandato puede ser un instrumento útil para garantizar y decidir sobre tres elementos esenciales de nuestra democracia: la representatividad, la legitimidad y la confianza en los mandatarios.

SEPTIMA. Debilitamiento del sistema de representación.

OCTAVA. Estas formas de participación ciudadana pueden formar parte de estrategias de interés político partidista, entre muchos otros.