"Consideraciones sobre el Proceso Legislativo en el Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos"

(Tomando referencias de las Conferencias de los Doctores

Susana T. Pedroza de la Llave, y

Miguel Angel Carbonell).

GUSTAVO SOTELO VILLEGAS.

INDICE

Contenido. Página.

Indice.  

Antecedentes del tema.

El Proceso Legislativo en el Congreso General.

El Proceso Legislativo en el derecho comparado.

 "Consideraciones sobre el Proceso Legislativo en el Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos"

Para referirnos al proceso legislativo en el Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, es necesario que primeramente tengamos las referencias que nos permitan una mejor comprensión del tema a tratar.

A partir de la consumación de la independencia y con la Constitución de 1824 que consolida el sistema federalista en el territorio que fuera la Nueva España, surge la necesidad de dividir el ejercicio del poder tal y como lo proponen los postulados de la ilustración, enarbolados en la Revolución Francesa y asimilados por los independentistas. Así, para nuestro interés, la representación directa del pueblo reside en el Congreso de la República, integrado por dos Cámaras. Por todos es conocida la historia de la alternancia en el gobierno por centralistas y federalistas, y más adelante por liberales y conservadores.

Para efectos del tema, y retomando las Constituciones de 1857 con sus reformas de 1874 y 1917, esta última conocida como una nueva Constitución, se establece el ejercicio del poder Legislativo en su artículo 50, en un Congreso General dividido dos Cámaras una de Diputados y otra de Senadores.

Para el ejercicio de sus atribuciones, consagradas también en el mismo ordenamiento jurídico, las Cámaras reciben de éste el procedimiento que deben seguir para formular leyes y decretos, así como la reforma a la Constitución.

A este procedimiento se le conoce como Proceso Legislativo, en el cual intervienen las Cámaras del Congreso General, y el Poder Ejecutivo Federal en una segunda etapa.

La Constitución de la República, faculta a las propias Cámaras y al Congreso en su conjunto, para expedir tanto su Ley Orgánica como sus respectivos Reglamentos de Debates. En la actualidad, por diversos motivos, ambas Cámaras se rigen por un mismo Reglamento.

México, al constituirse como una república federal, rescata toda la tradición parlamentaria de diversas naciones entre las que podemos citar a Inglaterra, Francia y los Estados Unidos.

La institución parlamentaria u órgano legislativo, llámese Parlamento, Congreso o asamblea, lo anterior con base al régimen de gobierno que se ejerza, tiene sus orígenes en Inglaterra durante el S. XIII. Más adelante en el Siglo XIV, se consolidan las actividades legislativas que se traducen en la elaboración de estatutos o normas generales, y en un freno al poder desmedido del soberano, sin poder hablar aún de control parlamentario sobre el monarca.

La Constitución de los Estados Unidos de América de 1787, con la característica de ser la más antigua de la época moderna, modelo tanto de la Constitución francesa de 1791, como para la Constitución alemana de 1919, establece que los poderes legislativos están conferidos al Congreso.

En la actualidad cuando se buscan nuevos mecanismos para hacer más eficiente el trabajo en las Cámaras se acude al cobijo del Derecho Comparado, que nutre en buena medida a la institución legislativa del país. Las recientes reformas a la Ley Orgánica del Congreso General, son un vivo ejemplo de lo anterior pues reproducen de manera fiel figuras contenidas por citar un caso en el derecho español.

El procedimiento que utilicen las Cámaras para su organización interna y para realizar su trabajo, que no es poco ni desdeñable, se verá reflejado en las leyes que produzca el Congreso. Si logramos que este procedimiento sea más especializado, más completo y más eficaz, el marco jurídico de la República estará listo para las grandes transformaciones por las que atraviesa el país.

A la par del Congreso General, cada una de las Entidades Federativas han desarrollado a través de su Constitución local y su legislación en materia parlamentaria, los procedimientos que deben seguirse para la presentación de iniciativas, su análisis, discusión, aprobación y expedición. Con la salvedad, que los poderes legislativos estatales son unicamerales, y lejos de lo que pueda pensarse no facilita la formación de leyes, pues no existe un órgano alterno que equilibre las que en algún momento pueden ser decisiones apresuradas o impulsivas. Esto muy frecuente cuando el Ejecutivo y el Congreso, no son del mismo partido.

Como se ha hecho mención, el Congreso se deposita en dos Cámaras, ambas participan del proceso excepto, cuando la propia Constitución establece restricciones.

Se puede entender por proceso legislativo "El conjunto de actos normativos de realización necesaria y obligatoria que deben ejecutar o cumplir los órganos normativos para formar, reformar o derogar las leyes. En este sentido, el acto normativo al satisfacer el requerimiento impuesto por la regla (norma reglamentaria), constituye una resolución de instancia, pues si no se cumple el mandato o la prevención ordenada no puede continuarse el procedimiento y, al desahogarlo, se inicia de inmediato la nueva etapa dentro de la cual toca satisfacer otros nuevos requisitos –ya sean materiales o formales- para ir "cerrando las esclusas", que son los procedimientos cerrados que se integran por la serie de actos normativos ordinarios o extraordinarios que deben observar, ordenar y cumplir los órganos de gobierno de la Cámara o del Congreso. Por tales órganos incluyo: a) Al pleno de la Cámara o del Congreso, b) Las comisiones de dictamen legislativo, c) La Mesa Directiva, y d)La Asamblea constituida en quórum legal para aprobar resoluciones o leyes en forma válida."

Se entiende también que el proceso legislativo es "...una serie de actos formales y a veces sacramentales, que culminan con un producto o decisión que debe adoptar la forma de Ley o Decreto"

El proceso legislativo se divide en seis etapas en donde no sólo intervienen las Cámaras del Congreso sino también el Ejecutivo, que además participa en el primer y último pasos. Está integrado por la Iniciativa, la Discusión, la Aprobación, la Sanción, la Publicación, y la Iniciación de la Vigencia.

II.1 La iniciativa.

Un tema que en la actualidad es controvertido. Pero en tanto la ley no disponga otra cosa debemos ser muy precisos en seguir lo estipulado en el artículo 71 de la Constitución, que establece que tiene derecho de iniciativa:

1. El Presidente de la República
2. Los Diputados y Senadores al Congreso de la Unión
3. Las legislaturas de los Estados.

Lo anterior también de conformidad con el artículo 55 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.

En los últimos meses ha salido a la luz un tema de sobrada importancia, el presunto "desequilibrio" que tiene el Poder Judicial de la Federación frente a los otros dos, por no contar con la Facultad de Iniciativa.

Del seno de la propia Corte, ha salido una opinión a este respecto, la del ministro Juventino Castro que expresa "la meta final de esta recomendación forma parte de un mayor y más congruente principio de constitucionalidad, verdaderamente de factura moderna, para lograr el equilibrio de los poderes públicos"

Debe analizarse con mucha cautela el otorgar esta facultad, pues la conveniencia de que sea así no está plenamente probada, más si este derecho de iniciativa se limita a la materia judicial, probablemente sea provechoso, pero antes de pensar en ello, es necesario profesionalizar la formación de leyes, que se reflejaría en las interpretaciones directas que hace el legislador del ordenamiento jurídico, con la consecuencia final de facilitar la aplicación de la ley y disminuir en mucho las numerosas interpretaciones. Mas la discusión esta pendiente para otra ocasión.

Una vez recibida la iniciativa dentro de las Cámaras, se discutirá indistintamente en una o en otra, salvo en el caso de los proyectos que versen sobre empréstitos, contribuciones, impuestos, y reclutamiento de tropas, que pasarán primero por la de Diputados. Desde luego, debe tomarse en cuenta la salvedad de "facultades exclusivas" de cada Cámara.

La Cámara que reciba la iniciativa se denominará "de Origen", y su presidente hará la declaratoria de recepción de iniciativa, y la turnará conforme a la materia que verse a la Comisión dictaminadora correspondiente "para su estudio y dictamen correspondiente".

Y es en esta parte donde surge uno de los instrumentos que se puede denominar el "alma" del proceso, el dictamen. Sin el cual, el pleno de la Cámara no podrá conocer de dicha iniciativa. Lo anterior conforme al Reglamento Interno.

Dictamen tiene su origen en el vocablo latino "dictamen" que significa opinión, parecer, juicio.

"Es un acto de voluntad colegiada que reúne la decisión mayoritaria de los miembros integrantes de un órgano de instancia de decisión, denominado Comisión de Dictamen Legislativo o Comisión Dictaminadora"

En efecto, el dictamen consagra la voluntad de un grupo de legisladores, que en la mayoría de los casos conocen del tema, por razón de profesión o experiencia pública, y que por lo mismo están en la Comisión que revisa determinada materia.

Existen dos formas de análisis de este documento, el formal y el material. Formalmente, es un documento que contiene las reflexiones de una Comisión o grupo de éstas, y en él queda plasmada de manera objetiva la viabilidad de la iniciativa, las consideraciones en que se basa el autor y que retoma la Comisión, la constitucionalidad, y la armonización con el orden jurídico vigente;

Y la material que consiste en la declaración de la voluntad de la mayoría de los integrantes de la Comisión. Al presentarse e texto, debe contener la justificación del tiempo utilizado para el análisis del proyecto, los resultados de las consultas técnicas realizadas si las hubiere, criterios y viabilidad jurídica.

En líneas anteriores se dijo que el Pleno no podrá conocer de una iniciativa si no está acompañada del dictamen de la respectiva Comisión, más existe una excepción que la constituyen los casos de urgencia y obvia resolución, tema que será abordado más adelante.

Una vez que se han cumplido los aspectos técnicos, la Comisión está en posibilidad de presentar al pleno el dictamen, que contendrá la propuesta que puede versar a favor o en contra de la iniciativa propuesta.

El pleno de la Cámara, a través de pronunciamiento que formule la Mesa Directiva conocerá el Dictamen en dos lecturas, observado lo anterior se abre la discusión que puede ser en lo general y en lo particular en un solo acto, o por separado.

Habiéndose discutido el proyecto, se someterá a votación nominal. Si la Cámara no lo acepta, se consultará sí regresa a Comisiones o si se desecha, en el primer caso será presentado posteriormente por la Comisión. Si la Asamblea lo aprueba, el proyecto de ley se mandará inmediatamente a la Cámara Revisora, la cual la recibirá en forma de Minuta y la turnará a sus Comisiones.

Si después del proceso de discusión se aprueba, se remitirá al poder Ejecutivo para los efectos constitucionales.

En caso de que la Cámara rechaza:

Si un proyecto de ley fuese desechado en su totalidad por la Cámara de Revisión, volverá a la de su Origen con las observaciones que a ella le hubiere hecho. Si examinando de nuevo fuese aprobado por la mayoría absoluta de los miembros presentes, volverá a la Cámara Revisora que lo desechó, la cual lo tomará otra vez en consideración, y si aprobare por la misma mayoría, pasará al Ejecutivo para los efectos legales (publicación inmediata); Pero si lo reprobase, no podrá volverse a presentar en el mismo periodo de sesiones.

Si un proyecto de ley o decreto fuese desechado en parte, o modificado o adicionado por la Cámara Revisora, la nueva discusión sobre la Cámara de su Origen versará únicamente sobre lo desechado o sobre las reformas o adiciones, sin poder alterarse de forma alguna los artículos aprobados. Si las adiciones o reformas hechas por la Cámara Revisora fuesen aprobadas por mayoría absoluta de votos presentes en la Cámara de su Origen, se pasará todo el proyecto al Ejecutivo para su publicación.

Si las adiciones o reformas hechas por la Revisora, fuesen rechazadas por la mayoría de votos de la Cámara Origen, volverán aquellas para que se tomen en consideración las razones de esta segunda revisión dichas adiciones o reformas, todo el proyecto no volverá a presentarse sino hasta el siguiente periodo de sesiones, a no ser que ambas Cámaras acuerden, por mayoría absoluta de sus miembros presentes, que se expida la ley o decreto sólo con los artículos aprobados, y que se reserven los adicionados reformados para su examen y votación en las sesiones siguientes.

Todo proyecto que fuese dechado en la Cámara de Origen, no podrá volver a ser presentado en las sesiones del año.

Estas disposiciones están contenidas en el artículo 72 de la Constitución.

II.4 LA SANCIÓN.

Se entiende por sanción, la aceptación que hace el Ejecutivo a una Ley. Este acto debe ser posterior a la aprobación que hace el Congreso. puede ser que el presidente, no esté de acuerdo con lo aprobado por el Congreso, entonces puede hacer las observaciones necesarias para que el Congreso lo discuta nuevamente. El proyecto de ley o decreto, desechado todo o en partes por el poder Ejecutivo, será devuelto con sus observaciones a la Cámara de Origen. El cual, deberá ser discutido nuevamente por ésta, y si fuera confirmado por 2/3 partes el número total de votos, pasará otra vez a la Cámara Revisora. Si por esta fuese aceptada por la misma mayoría, el proyecto será ley o decreto, y volverá al Ejecutivo para su promulgación. Se reputará aprobado por el Ejecutivo todo proyecto no devuelto con observaciones a la cámara de Origen dentro de los diez días útiles; a no ser que corriendo este término el Congreso haya cerrado o suspendido sus sesiones, en cuyo caso la devoluciones el primer día hábil en que el Congreso esté reunido.

Este derecho que tiene el Ejecutivo de hacer observaciones a los proyectos de ley se denomina derecho de Veto.

Es el acto por el cual la ley ya aprobada y sancionada se da a conocer a quienes debe cumplirla. La publicación se hace en el llamado Diario Oficial de la Federación. Además de éste, existen en México los Diarios o Gacetas Oficiales de las Entidades Federativas, en los que se publican la leyes de carácter local.

En el derecho mexicano, podemos encontrar dos sistemas de iniciación de la vigencia: el sucesivo y el sincrónico. Las reglas concernientes a estos se enuncian en el artículo 3º del Código Civil para el D.F. y para toda la República que a la letra dice: "Las leyes, reglamentos, circulares o cualquiera otras disposiciones de observancia general, obligan y surten sus efectos tres días después de su publicación en el periódico oficial, para que las leyes, reglamentos, etc., se reputen publicados y sean obligatorios, se necesita que además del plazo que fija el párrafo anterior, transcurra un día más por cada 40 Kilómetros de distancia o fracción que exceda de la mitad."

El lapso comprendido entre el momento de la publicación y aquel en que la norma jurídica entra en vigor, recibe en la terminología jurídica el nombre de vacatio legis.

La vacatio legis es el término durante el cual racionalmente se supone que los destinatarios del precepto, estarán en condiciones de conocerlo y , por ende de cumplirlo. Concluido dicho lapso la ley obliga a todos los comprendidos dentro del ámbito personal de aplicación de la norma, aún cuando de hecho, no tengan o no hayan podido tener noticia de la nueva disposición legal.

El sistema sincrónico, se halla consagrado en el artículo 4º del Código Civil. "Si la ley, reglamento, circular o disposición de observancia general, fija el día en que deba comenzar a regir, obliga desde ese día, con tal de que su publicación haya sido anterior." Si este precepto se interpretase de forma literal significaría que la ley podría entrar en vigor media hora después si se establece así en los artículos transitorios, ello significaría la destrucción del principio de la vacatio legis. Se debe tomar en cuenta estas consideraciones y no utilizar en el Diario Oficial el sistema sincrónico.

En el capítulo de antecedentes se expresó la necesidad de tomar en cuenta las referencias al derecho comparado, pues en buena medida nuestro derecho ha tomado figuras de otros sistemas.

A continuación se enunciarán las disposiciones jurídicas de distintos países tanto de Latinoamérica, como de Europa.

ARGENTINA.

En el derecho argentino la facultad de iniciar leyes está distribuida de la siguiente forma:

A la Cámara de Diputados, corresponde exclusivamente la iniciativa de las leyes sobre contribuciones y reclutamiento de tropas. (Artículo 44).

Las leyes pueden tener principio en cualquiera de las Cámaras del Congreso, por proyectos presentados por sus miembros o por el Poder Ejecutivo, excepto las relativas a los objetos de que trata el Artículo 44. (Artículo 68).

La iniciativa de las leyes compete:

1. A los Diputados de la Asamblea Nacional del Poder Popular;
2. Al Consejo de Estado;
3. Al Consejo de Ministros;

ch) A las Comisiones de la Asamblea Nacional del Poder Popular;

4. Al Comité Nacional Central de Trabajadores de Cuba y a las direcciones nacionales de las demás organizaciones de masas y sociales;
5. Al Tribunal Supremo Popular, en materia relativa a la administración de justicia.
6. A la fiscalía General de la república, en materia de su competencia;
7. A los ciudadanos. E este caso será requisito indispensable que ejerciten la iniciativa 10,000 ciudadanos, por lo menos, que tengan la condición de electores. (Artículo 88).

Tienen exclusivamente la iniciativa de ley los diputados al Congreso Nacional, el presidente de la República, por medio de los secretarios de Estado, así como la Corte Suprema de Justicia y el tribunal Nacional de Elecciones, en asuntos de su competencia. (Artículo 213).

Aprobado un proyecto de ley por la Cámara de su origen pasa para su discusión a la otra Cámara. Aprobado por ambas, pasa al Poder Ejecutivo de la Nación para su examen; y si también obtiene su aprobación, lo promulga como ley. (Artículo 69).

1. Las propuestas de ley (Gesetzesvorlagen) serán presentadas en la Dieta Federal por el gobierno federal, por miembros de la propia o por el Consejo Federal.
2. Las propuestas del gobierno federal se someterán, en primer lugar, al Consejo Federal, el cual podrá, dentro de las seis semanas siguientes a la presentación de aquellas, tomar posición sobre las mismas. El gobierno federal podrá, al cabo de tres emanas, transmitir a la Dieta Federal cualquier propuesta que él mismo haya calificado excepcionalmente, con motivo de su paso al Consejo Federal, como particularmente urgente, aún cuando la toma de posición del Consejo Federal no haya llegado aún a la Dieta. En este caso deberá el gobierno federal remitir a la Dieta sin demora el dictamen del Consejo Federal e cuanto lo reciba.
3. Las propuestas del Consejo Federal se deberán transmitir a la Dieta Federal por el gobierno dentro de los tres meses siguientes. Con este motivo el gobierno federal deberá expresar su parecer sobre las mismas. (artículo 76).

1. La iniciativa legislativa corresponde al gobierno, al Congreso y al Senado, de acuerdo con la Constitución y los Reglamentos de las Cámaras.
2. Las Asambleas de las Comunidades Autónomas podrán solicitar del gobierno la adopción de un proyecto de ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha Cámara un máximo de tres miembros de la Asamblea encargados de su defensa.
3. Una Ley Orgánica regulará las formas de ejercicio y requisitos de la iniciativa popular para la presentación de proposiciones de ley. En todo caso se exigirán no menos de 500,000 firmas acreditadas. No procederá dicha iniciativa en materias propias de Ley Orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia.

La iniciativa de las leyes pertenece concurrentemente al primer ministro y a los miembros del Parlamento.

Los proyectos de ley serán acordados en Consejo de ministros previo dictamen del Consejo de Estado y entregados a la Mesa de una de las dos Cámaras. Los proyectos de leyes financieras se someterán en primer lugar a la Asamblea Nacional. (Artículo 39).

Las propuestas y enmiendas formuladas por los miembros del Parlamento no serán admisibles cuando su adopción tenga por consecuencia, bien una disminución de los recursos públicos, bien la creación o el aumento de una carga pública. (Artículo 40).

La iniciativa de las leyes pertenece al gobierno, a cada miembro de las cámaras y a los órganos y entidades a los cuales sea conferido este derecho por una ley constitucional.

El pueblo ejercerá la iniciativa de las leyes mediante la proposición por 50,000 electores como mínimo de un proyecto articulado (progetto redatto in articoli). (Artículo 71).

III.2 DISCUSIÓN

Así como en México, es de significativa importancia el dictamen legislativo en otros países también lo es. En varios casos no sólo existen las Comisiones dictaminadoras, sino que se crean Subcomisiones de examen y en algunos casos de nombra además algún encargado de revisar el proyecto o presentarlo a nombre de la Comisión al pleno cameral.

En este sistema, las Comisiones de dictamen se constituyen en un grupo de trabajo que se denomina Ponencia Colectiva, y que estudiará la Iniciativa. También posee la facultad de nombre a un ponente quien se encargará de las actividades.

El grupo tiene dos tareas fundamentales. La de carácter técnico procesal que tiene como fin analizar la iniciativa propiamente. La otra, la participación directa para defender o aclarar en la Asamblea su dictamen.

El informe que rinde la Ponencia, es decir, el grupo de trabajo formado en la Comisión de dictamen, constituye una fase del proceso.

En la Comisión dictaminadora a que se aluda en la Asamblea Nacional Francesa, se nombra de entre sus miembros a un individuo denominado rapporteur de la Asamblea, a quien se le encarga la responsabilidad en calidad unipersonal del estudio del texto que ha sido remitido a efecto de presentar sus conclusiones a la Asamblea.

Tiene dos obligaciones principales, al interior de la Comisión dar su opinión a efecto de que la Comisión apruebe o rechace, y la otra cuando presente el reporte al pleno.

El rapporteur, puede estar asistido por integrantes de la Comisión y su función política más importante es constituirse en un instrumento eficaz de resolución a las obstrucciones naturales entre el poder Ejecutivo y el Parlamento. Es pues un órgano legislativo unipersonal.

El documento que denominamos dictamen en Italia se denomina relazione, que consiste en la información que hace una Comisión a la Cámara respecto a un asunto que ésta puso a consideración de la primera.

En el Senado se establece que al término de las discusiones de trabajo que realiza una comisión, se debe elaborar la relazione que justifique el proyecto de iniciativa de ley.

En el sistema italiano existen dos posibilidades, la primera un ponente como en los casos anteriores denominado Relatore, o la posibilidad de un sean ponencias colegiadas que se llaman Comitato Ristreto.

Tiene también la doble función. Una vez que la Comisión ha discutido el texto informado, y otorga su consentimiento para la elaboración de la relazione.

Éste cuenta con dos elementos, el descriptivo, que enuncia todo el proceso y las negociaciones y lo que en México se conoce como consultas a expertos en la materia. El segundo elemento son las conclusiones que sugieren aprobar, rechazar, modificar o cualquier otro efecto jurídico.

A este documento se pueden anexar las propuestas de adición, y de disentimiento, las primeras relacioni di minoranza, y las segundas relacioni di dissenzienti.

La función legislativa está encomendada a dos Cámaras, el Bundestag (Cámara del pueblo o Dieta), y Bundesrat (o Consejo Federal), que representa a los 16 länder (Estados federados).

Cuando una iniciativa se presenta en el Budesrat, tiene que pasar primero al Budestag quien analizará la viabilidad del proyecto, un prerequisito.

Una vez superado el punto, se organiza un Comité de Conciliación (procedimiento muy similar a las Conferencias entre los miembros de las Cámaras en México), para determinar la procedencia o improcedencia de la iniciativa. La iniciativa se analiza y se busca la conciliación jurídico política. Es el Comisionado de Conciliación el encargado de presentar los resultados.

El ponente alemán o el grupo de ponentes de una Comisión o varias unidas, deberán presentar un informe o dictamen técnico sin juicios de valor.

Una vez que la iniciativa haya pasado las dos lecturas (tradición que se conserva en México), se refiere a un Comité para que le examine y estudie. En la Cámara bajo o de los Comunes se turna a un Comité, integrado de 16 a 50 miembros, aunque la Cámara en su conjunto puede constituir uno en casos de excepción como en ingresos y egresos.

En el equivalente el Senado o llamada Cámara de los Lores, todas las iniciativas se turnan a un mismo Comité, salvo disposición expresa. El proyecto se revisa al interior del Comité o Comisión, y corresponde al presidente de ésta Chairman presentar ante el pleno el dictamen Report con las enmiendas que haga el Comité.

El Chairman cuenta con la facultad de una vez discutido y aprobado el dictamen y antes presentarlo a la Cámara, informar al gobierno, a la oposición, o a los diputados interesados sobre el contenido del report.

En el caso Norteamericano, el Chairman queda facultado para organizar subcomisiones para la recolección de la información necesaria para cumplir con su deber, además que puede presentar ante la asamblea el documento que el mismo redacta, incluso fijar el tiempo de su discusión.

ARGENTINA.

Se refuta aprobado por el Poder Ejecutivo no devuelto en el término de diez días útiles. (Artículo 70).

Ningún proyecto de ley desechado totalmente por una de las Cámaras, no podrá repetirse en las sesiones de aquel año. Pero si sólo fuese adicionado o corregido por la Cámara Revisora, volverá a la de su Origen; y si en esta se aprueban las adiciones o correcciones por mayoría absoluta, pasará al Poder Ejecutivo de la Nación.

Si las adiciones o correcciones fuesen desechadas, volverá por segunda vez el proyecto a la Cámara Revisora, y si aquí fuese nuevamente sancionadas por una mayoría de las 2/3 partes de sus miembros, pasará el proyecto a la otra Cámara y no se entenderá que ésta reprueba dichas adiciones o correcciones s no concurre para ello el voto de las 2/3 partes de sus miembros presentes. (Artículo 71).

Desechado en el todo, o en parte un proyecto por el Poder Ejecutivo, vuelve con sus objeciones a la Cámara de su Origen; ésta lo discute de nuevo, y si lo confirma por mayoría de 2/3 de votos, pasa otra vez a la Cámara de Revisión; si ambas Cámaras lo sancionan por igual mayoría, el proyecto es ley y pasará al Poder Ejecutivo para su promulgación. Las votaciones de ambas Cámaras serán en este caso nominales, por si o por no; y tanto los nombres y fundamentos de los sufragantes, como las objeciones del Poder Ejecutivo, se publicarán inmediatamente por la prensa. Si las Cámaras difieren sobre las objeciones, el proyecto no podrá repetirse en las sesiones de aquel año. (Artículo 72).

En la sanción de las leyes se usará de esta fórmula "El Senado y la Cámara de Diputados de la Nación Argentina, reunidos en Congreso, etc., decreta o sancionan con fuerza de ley." (Artículo 73).

Ningún proyecto de ley será definitivamente votado sino después de tres debates efectuados en distintos días, salvo el caso de urgencia calificado por simple mayoría de los diputados presentes. (Artículo 214).

Todo proyecto de ley, al aprobarse por el Congreso Nacional, se pasará al poder Ejecutivo, a más tardar dentro de tres días de haber sido votado, a fin de que éste le de su sanción en su caso y lo haga promulgar como ley.

La sanción de ley se hará con esta fórmula: "Por lo tanto, Ejecútese".(Artículo 215).

Si el poder Ejecutivo encontrare inconvenientes para sancionar el proyecto de ley, lo devolverá al Congreso Nacional dentro de diez días, con esta fórmula "Vuelve al Congreso", exponiendo las razones en que funda su desacuerdo.

Si en el término expresado no lo objetare, se tendrá como sancionado y lo promulgará como ley.

Cuando el Ejecutivo devolviere el proyecto, el Congreso Nacional lo someterá nueva deliberación, y si fuere ratificado por 2/3 de votos, lo pasará de nuevo al Poder Ejecutivo, con esta fórmula "Ratificado constitucionalmente", y éste lo publicará sin tardanza.

Si el veto se fundare en que el proyecto de ley es inconstitucional, no podrá someterse a una nueva deliberación sin oír previamente a la Suprema Corte de Justicia; ésta emitirá su dictamen en el término que el Congreso Nacional le señale. (Artículo 216).

1. Las leyes federales serán aprobadas por la Dieta federal y, una vez aceptadas, serán transmitidas sin demora por el presidente de aquella al Consejo Federal.
2. El Consejo Federal podrá, dentro de las tres semanas siguientes a la recepción del acuerdo aprobatorio, acordar que se convoque a una Comisión, formada por miembros de la Dieta Federal y del propio Consejo Federal, para el estudio en común de las propuestas. La composición y el procedimiento de esta Comisión se regularán por un reglamento que será aprobado por la Dieta federal y que requerirá asentimiento del Consejo Federal. Los miembros del Consejo Federal envíe a esta Comisión no estarán ligados por mandato alguno. En caso de que sea necesario el asentimiento del Consejo Federal para una ley determinada, podrán también la Dieta Federal y el Gobierno federal pedir la convocatoria de la Comisión. Si ésta propusiera una modificación de acuerdo aprobatorio de ley, la Dieta Federal deberá pronunciarse de nuevo sobre la ley.
3. Cuando se requiera la aprobación del Consejo Federal para una ley, podrá dicho Consejo, si hubiere concluido el procedimiento previsto en el párrafo dos, oponer su veto (Einspruch einlegen) dentro de un plazo de dos semanas contra una ley acordada por la Dieta Federal. El plazo del veto empezará, en el caso del párrafo dos, último inciso, con la recepción del nuevo acuerdo adoptado por la dieta, y en los demás casos, a partir de la recepción de la notificación del presidente de la Comisión que se refiere el párrafo dos de que ha concluido el procedimiento ante dicha Comisión.
4. Si el veto fuese acordado por mayoría de votos del Consejo Federal, podrá ser rechazado por acuerdo de la mayoría de los componentes de la Dieta Federal. Si el Consejo Federal hubiere acordado el veto, por una mayoría de por lo menos, 2/3, que suponga por lo menos la mayoría de los miembros de la Dieta. (Artículo 77).

1. Las leyes que se aprueben con arreglo a los preceptos de la presente Ley Fundamental serán promulgadas por el presidente federal, una vez refrendadas y publicadas en el Boletín de Legislación Federal (im Bundesgesetzblatte verkündet). Las ordenanzas jurídicas serán promulgadas (ausgefertigt) por el órgano que las dicte y, a reserva de lo que, en su caso, dispongan otros preceptos legales, se publicarán en el Boletín de legislación federal.
2. Toda ley y toda ordenana determinarán el día de entrada en vigor (den Tagdes Inkrafttretens). A falta de esta especificación, entrarán en vigor al decimocuarto día de expedición de aquel en que haya sido editadas en el Boletín de legislación Federal. (Artículo 82).

1. Aprobado un proyecto de ley ordinaria u orgánica por el Congreso de los Diputados, su presidente dará inmediata cuenta del mismo al presidente del Senado, él cual lo someterá a la deliberación de éste.
2. El Senado, en plazo de dos meses a partir del día de la recepción del texto, puede, mediante mensaje motivado, oponer su veto o introducir enmiendas al mismo. El veto deberá ser aprobado por la mayoría absoluta. El proyecto no podrá ser sometido al rey para sanción sin que el Congreso ratifique por mayoría absoluta, en caso de veto, el texto inicial, o por mayoría simple una vez transcurridos dos meses desde la interposición del mismo, o se pronuncie sobre enmiendas, aceptándolas o no por mayoría simple.
3. El plazo de dos meses de que el Senado dispone para vetar o enmendar al proyecto se reducirá al de veinte días naturales en los proyectos declarados urgentes por el gobierno o por e Congreso de los Diputados. (Artículo 90).

El rey sancionará en el plazo de quince días las leyes aprobadas por las Cortes Generales, y las promulgará y ordenará su inmediata publicación. (Artículo 91).

1. Las decisiones políticas de especial trascendencia podrán ser sometidas a referéndum consultivo de todos los ciudadanos.
2. El referéndum será convocado por el rey, mediante propuesta del presidente del gobierno, previamente autorizada por el Congreso de los Diputados. (Artículo 92).

Si en el transcurso del procedimiento legislativo se advierte que una proposición o una enmienda no es de competencia de ley o es contraria a una delegación concedida en virtud del artículo 38, el gobierno podrá oponerse a su admisión.

En caso de desacuerdo entre el gobierno y el presidente de la Cámara interesada, el Consejo Constitucional, a petición de una u otra parte, se pronunciará en el plazo de ocho días. (Artículo 41).

Todo proyecto o propuesta de ley será examinado sucesivamente en las dos Cámaras del Parlamento con miras a la adopción de un texto idéntico.

Cuando a consecuencia de un desacuerdo entre las dos Cámaras un proyecto o una propuesta de ley no haya podido ser adoptado después de dos lecturas por cada Cámara o, si el gobierno declara su urgencia después de una sola lectura por cada una de ellas, el primer ministro estará facultado para provocar la reunión de una Comisión mixta paritaria encargada de proponer un texto sobre las disposiciones que queden por discutir.

El texto elaborado por la Comisión mixta podrá ser sometido por el gobierno a la aprobación de las dos Cámaras. Ninguna enmienda será admisible sin la conformidad del gobierno.

Si la Comisión mixta no llega a adoptar un texto común, o si este texto no es aprobado en las condiciones establecidas en el párrafo anterior, el gobierno podrá, después de una nueva lectura por la Asamblea Nacional y por el Senado, pedir a la Asamblea Nacional que estatuya definitivamente. En tal caso, la asamblea Nacional podrá considerar, bien el texto, elaborado por la Comisión mixta, o bien el último texto votado por ella modificado en su caso por una o varias de las enmiendas adoptadas por el Senado. (Artículo 45).

Las leyes orgánicas relativas al Senado deberán ser votadas en los mismos términos por las dos Cámaras.

ITALIA.

Se adoptará siempre el procedimiento normal de examen y aprobación directa por el Pleno para las propuestas de ley en materia constitucional y electoral, y para la delegación legislativa, de autorización para ratificar tratados internacionales, de aprobación de presupuestos y cuentas. (Artículo 72).

Las leyes serán promulgadas por el presidente de la República dentro del mes siguiente a su aprobación.

Si las Cámaras declaran por mayoría absoluta de sus respectivos componentes la urgencia de una ley, ésta será promulgada en el plazo que ella misma determine.

Las leyes serán publicadas inmediatamente después de su promulgación y entrarán en vigor el decimoquinto día siguiente a su publicación, a menos que ellas mismas señalen un plazo distinto. (Artículo 73).

No podrá el gobierno, sin delegación de las Cámaras, dictar decretos que tengan fuerza de ley ordinaria.

Cuando en casos extraordinarios de necesidad y de urgencia el gobierno adopte, bajo su responsabilidad, medidas provisionales (provvedimenti provvisori) con fuerza de ley, deberá presentarlas el día mismo para su conversión a las Cámaras, las cuales, incluso hallándose disueltas, serán debidamente convocadas y se reunirán dentro de los cinco días siguientes.

Los decretos perderán todo efecto desde el principio si no fueren convertidos en leyes (converttti in legge) dentro de los sesenta días de su publicación. Las Cámaras podrán, sin embrago, regular mediante ley las relaciones jurídicas surgidas en virtud de los decretos que no hayan resultado convertidos. (Artículo 77).

Con las referencias hechas al derecho nacional, y una vez citados los casos de homónimos del derecho comparado, haré las consideraciones que a cada paso creo son necesarias.

En el proceso legislativo como ha quedado claro, establece los pasos de lo que debe hacerse para que una Iniciativa se convierta en ley o decreto.

Es importante destacar que en este punto en particular, es indispensable que en las Cámaras regulen este proceso más ampliamente, y no me refiero únicamente al aspecto normativo puro, sino a la programación de los trabajos.

Es bien sabido que el Congreso de la Unión se ha convertido en una especie de embudo donde caen un sin fin de iniciativas de reformas, adiciones o nuevos ordenamientos, y que por razones de tiempo o que responden a coyuntura política, no son primeramente dictaminadas y mucho menos abriga la esperanza de ser ordenamiento jurídico.

Por ello, es menester revisar muy acuciosamente varios temas, el primero que tiene que ver con la duración de los periodos en que el Congreso está reunido de forma ordinaria.

En este sentido, podemos decir que hay dos aspectos respecto al particular. Si bien es cierto que los periodos de sesiones como están estipulados en los artículos 65 y 66 de la Constitución limitan de manera significativa al Congreso, también lo es que políticamente puede ser perjudicial que las Cámaras sesionen todo el año.

En el primer caso el poder Legislativo a través de sus Cámaras se encuentra reunido sólo cinco de los doce meses del año, estando siete meses fuera de la acción política y legislativa. Se argumentará que la Comisión Permanente si no sustituye, al menos mantiene una representación de ambas Cámaras. Aunque este aspecto es benéfico, también hay muchos asegunes que le vuelven perjudicial que son los siguientes:

La Comisión Permanente está integrada por 37 legisladores, 19 diputados y 18 senadores. Cada uno es electo por su respectiva Cámara, pero en términos proporcionales, no representan ni el cinco por ciento del número total de integrantes del Congreso. Como cuerpo colegiado, tiene funciones específicas que le confiere la Constitución, pero está completamente impedida para emitir leyes. No deseo que mi opinión se tome como si propusiera la desaparición de este órgano al que considero necesario, pero no postulo que deba ser ni la guardia del Congreso, ni como dijo en una intervención en la tribuna de la citada Comisión el respetable Senador José Trinidad Lanz Cárdenas, una "oficialía de partes muy cara".

En el otro aspecto, para la salud de una República y para el fortalecimiento de la división de poderes, nada mejor que estén perfectamente representados y funcionando. El Ejecutivo Federal trabaja todo el año, respetando las vacaciones de diciembre y abril. El poder Judicial, se encuentra en una situación muy similar, y el que pareciese en desventaja es el Legislativo. Decía que sería muy sano para un país con una democracia consolidada contar con este mecanismo de control político que sería sesionar de manera ordinaria todo el año. Pero cabría aquí un cuestionamiento con el que debemos reflexionar. ¿México, está listo para que su Congreso sesione todo el año?

En torno a este punto habría dos reflexiones que en mayor medida podrían contener muchas opiniones. Sí. México, está abriéndose a los procesos democráticos, un Congreso fuerte, afianzaría la democracia interna, adelante. La segunda, No. Si el Congreso sesionara toda el año, en las condiciones actuales de inestabilidad al interior de las Cámaras que se traduce en falta de acuerdos entre las distintas fuerzas políticas representadas en el Congreso, situación que colocaría en una permanente pugna con el Ejecutivo. Esta circunstancia en pocos meses desgastaría terriblemente al gobierno y lejos de pensar que saldrían más iniciativas dictaminadas, se bloquearía el trabajo parlamentario y al propio Legislativo por las razones antes expuestas.

Mi postura personal es un tanto ecléctica de todo lo mencionado. Propongo que el Congreso aumente la duración de sus periodos de sesiones de cinco a siete meses de septiembre a diciembre y de marzo a junio, o bien adoptar el modelo español septiembre a diciembre y de febrero a junio, que son nueve meses.

Aumentar por lo menos al doble el número de integrantes de la Comisión Permanente, y fortalecer sus atribuciones sin menoscabo de las del Congreso.

Esta última reflexión me da pauta para abordar la facultad que tiene el Congreso y en sus recesos la Permanente que es la de conceder permisos para que un ciudadano pueda aceptar condecoraciones de otros países, y para prestar servicios a un gobierno extranjero.

La facultad a que se alude debería ser transferida al Ejecutivo Federal, específicamente a las Secretaría de Gobernación o Relaciones Exteriores. Así, se evitaría que las Cámaras y sus Comisiones saturen su trabajo dictaminando permisos, que dadas las circunstancias actuales de globalización e integración mundiales, ya no tiene razón de ser, además que bien puede recibir esta facultad el Ejecutivo, lo anterior sin detrimento de las facultades del Congreso, por el contrario facilitaría las actividades parlamentarias.

En capítulos anteriores señalé parafraseando las disposiciones del Reglamento Interno del Congreso, que obliga a las Comisiones a emitir un dictamen si les fue turnada una iniciativa, salvo en los casos de urgencia y obvia resolución.

A primera vista, podríamos calificar esta facultad como indispensable entre las muchas que debe tener un Congreso. No hay problemas aparentes, más debemos señalar que esta facultad no está del todo clara.

¿Qué se puede entender por caso de urgencia u obvia resolución? Algo que es necesario tratar en el momento, circunstancia delicada, necesidad de contar con un instrumento jurídico que permita determinada conducta o acción. Debe haber mucha cautela al utilizar esta fórmula y sobre todo debe estar perfectamente bien reglamentada y debe aplicarse sólo en algunos casos, los que deben estar claramente dispuestos en el ordenamiento jurídico.

El efecto negativo de contar con un criterio tan amplio y la falta de un "candado" a esta fórmula hace al Congreso presa fácil de la influencia que sobre él pueda ejercer el Ejecutivo, para orillarlo a tomar una determinación.

El supuesto que cito en el párrafo anterior se ejemplifica en la reciente crisis entre poderes por la falta de coyuntura para conceder en la Cámara de Diputados el permiso que requiere el titular del Ejecutivo federal para abandonar el país en virtud de un viaje al extranjero.

Probablemente no sea esta la visión más acertada, y muy probablemente también tenga más peso la intransigencia de los partidos minoría que en su conjunto "mayoritean", permítaseme la palabra, pero sin duda la elaboración de un dictamen, favorecería sobre todo a la imagen del Congreso frente a la opinión pública, pues se tendrían que argumentar verdaderas razones jurídicas o inviabilidades políticas para impedir la salida del presidente de la República.

Lo cierto es que el Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, tiene que modernizar sus sistemas de procedimiento interno, que indubitablemente se reflejarán en el proceso legislativo.

De esta fuente parlamentaria que es el Congreso, emana un tema controvertido y unido al anterior, el trabajo de las Comisiones.

No pretendo en el siguiente apartado hacer una amplia exposición de las facultades y funciones de las Comisiones, pues para ello necesitaríamos hacer un estudio muy completo. Veamos a la Comisión como el lugar donde se procesa la materia prima para obtener una manufactura. Esa manufactura es el dictamen legislativo.

No me referiré más al dictamen, sino a la eficiencia que debe haber en las Comisiones para obtener un buen producto.

Señalaba la necesidad de contar con mayor tiempo para el estudio, análisis y resultado a que haya lugar respecto una iniciativa.

Para lograr que en mayor medida se aprovechen los periodos de sesiones, ampliados o en los términos actuales, se debe hacer una adecuada planeación de la agenda legislativa. Se argumentará que los acuerdos políticos son pieza clave en este esfuerzo, y es cierto. Pero también es verdad que un Congreso que debe ser reflejo de la voluntad soberana del pueblo, no puede estar sometido a los caprichos de uno o más grupos políticos que únicamente pretendan satisfacer sus propios intereses o servir a intereses particulares.

Los Partidos Políticos mexicanos, deben alcanzar un nivel de madurez política que les permita ser firmes en una convicción que debe caracterizar a todo legislador. Representar a sus electores.

Y no pienso entrar en la polémica discusión bizantina de a quién representan los legisladores, al pueblo o a su partido, pues eso no es el punto medular de esta argumentación, creo que en el nivel de madurez política deben alcanzarse acuerdos que permitan destrabar la agenda legislativa, anteponiendo la notoria necesidad que tiene el país de contar con más y mejores ordenamientos jurídicos.

En la medida que esto suceda, se fortalecerá al poder Legislativo, pues no porque se suscite un conflicto electoral estatal entre dos partidos, se debe paralizar la actividad legislativa de todo el Congreso.

Una vez teniendo una agenda planeada y estructurada que permita llegar al periodo ordinario de sesiones con los temas específicos a tratar. ¿De qué serviría si los legisladores no concurren a las reuniones de Comisiones y a las sesiones del pleno?

Un problema que se ha hecho generalizado sobre todo en esta legislatura, es la falta de concurrencia de los integrantes de una Comisión a las reuniones de ésta, y el notorio ausentismo a las sesiones plenarias, ésta segunda circunstancia más acentuada en la Cámara de Diputados.

La actividad en el Congreso, requiere de un mayor nivel de compromiso de los legisladores con el trabajo al interior de las Cámaras. Por ello no deben pertenecer a un número excesivo de Comisiones dictaminadoras, y éstas no deben ser tantas que dupliquen funciones o sean inoperantes.

En el estatuto de los parlamentarios, se debe establecer una restricción más severa en cuanto a las inasistencias a las Comisiones y al pleno, obligar a través de estas disposiciones a contribuir de manera seria y puntual al trabajo cameral.

No puedo dejar de mencionar un factor que va ligado a lo expuesto en el párrafo anterior. Me refiero a la necesidad de reducir el número de legisladores, sobre todo en la Cámara de Diputados. La experiencia nos dice que en una sesión ordinaria, cuando mayor quórum hay es alrededor de 350 a 400 diputados, nunca están los 500, ni siquiera el día de la apertura de sesiones ordinarias, ni el día en que toman la protesta del encargo. Esta reflexión no será materia del presente estudio, más queda en el tintero para ocasiones futuras.

Para concluir con estas reflexiones, que sin duda dan panorama de los pendientes que tiene el Congreso de la Unión para ser más eficiente, me referiré a la llamada derogación tácita que forma parte de la técnica legislativa, y que a su vez tiene directa relación con el dictamen.

La importancia del dictamen es tal, que si no precisa errores ya sean de forma, ya sean de fondo en una iniciativa de ley, se corre el riesgo de que el ordenamiento que es iniciativa y que puede ser ley, derogue "las disposiciones que contravengan o se opongan al presente..."

Esto no debería preocupar a un poder aislado, pero el interés de fortalecer a los poderes, se traduce también en hacer más eficaz el trabajo de uno y otro, por ello no se debe trabar o dificultar la interpretación de la ley.

Cuántos jueces no se enfrentan a la terrible necesidad de consultar una pila interminable de ordenamientos, leyes y decretos para saber cuáles operan, cuáles no y cuáles han sido derogados tácitamente.

Para solucionar este aspecto y retomando comentarios del Doctor Miguel Ángel Carbonell, el cuerpo de apoyo técnico de una Comisión dictaminadora, debe ser muy preciso al revisar el articulado contenido en la iniciativa, y debe contar con todos los elementos que le permitan encuadrar perfectamente un proyecto de ley o decreto en el marco jurídico existente, y ser claros y puntales al señalar las disposiciones que operan y cuales no, y no estar haciendo referencias de un ordenamiento a otro, que sólo complican y obstruyen la correcta observancia de la ley.

El poder Legislativo a cincuenta y siete Congresos de distancia, demanda una mayor observancia de las disposiciones internas de las Cámaras, mayor voluntad de las fracciones que en él concurren, y compromiso de legisladores y Partidos Políticos de velar por los intereses nacionales, cada uno desde su propio marco de competancia. Al fortalecer desde estos aspectos que he señalado, que parecieran no trascendentales, pero lo son, el Congreso tendrá mayor capacidad de autogobierno y mayor eficiencia al realizar sus tareas. A la postre, un Congreso fuerte contribuirá a una sociedad mexicana con mayor cultura política, traducida en un mayor seguimiento del trabajo legislativo, y que si en su momento se reforma la Constitución para permitir la reelección, los mexicanos haremos verdadero uso del voto de confianza en los legisladores.