V. REFORMA DEL ESTADO. Dentro de las seis mesas de discusión sobre los grandes temas que abarcarían una reforma integral del Estado mexicano, organizadas por el actual gobierno, se encuentra el de la mesa IV, " Forma de Gobierno y organización de los Poderes Públicos", en la cuál se consideró conveniente estudiar nuevas formas de mecanismos de sustitución, relacionado esto, con la falta temporal y absoluta del Presidente, enfatizando en esta última. A continuación se exponen las dos posturas sobre el tema, así como la propuesta concreta en cada una de ellas: MECANISMOS DE SUBSTITUCIÓN Primer Diagnóstico.-27 Bajo el contexto actual de pluralidad democrática, los mecanismos de substitución del Presidente de la República, en caso de falta absoluta definidos por la Constitución, podrían poner en peligro la estabilidad de la Nación. Debate En su artículo 84 nuestra Constitución Política establece que: "en caso de falta absoluta del Presidente de la República (...) el Congreso (...) se constituirá inmediatamente en colegio electoral, y concurriendo cuando menos las dos terceras partes del número total de sus miembros, nombrará en escrutinio secreto y por mayoría absoluta de votos, un Presidente." En otras palabras, bajo los mecanismos de substitución actuales sería necesario que al menos dos terceras partes de los legisladores estuvieran de acuerdo a la hora de elegir al Presidente interino o substituto. El riesgo que se deriva de este mecanismo proviene del hecho poco probable de que en elfuturo mexicano un sólo partido vuelva a contar con un número tan amplio de asientos. Muy por el contrario, la pluralidad política que actualmente muestra nuestro sistema de partidos habla, por sí sola, de la dificultad de que este escenario vuelva a presentarse. Bajo el nuevo contexto, la reflexión anterior obliga a imaginar una complejísima negociación entre las principales fuerzas partidistas del país para alcanzar el número de votos definido por la Constitución para substituir al Presidente de la República en caso de falta absoluta. Sin embargo, es necesario considerar que esa negociación, por la dificultad que conlleva, podría poner en riesgo la estabilidad del país. Por otra parte, resulta muy probable que el candidato a substituir al Presidente de la República, al ser votado por el Congreso -constituido en colegio electoral- excluya a individuos ajenos al propio Poder Legislativo. Es decir, que el arreglo en vigor llevaría a considerar en primerísimo orden a los líderes de las fracciones parlamentarias, los cuales por su posición dentro del Congreso podrían exacerbar, a su vez, las tensiones políticas. De encontrarse la composición parlamentaria simétricamente distribuida entre las principales fuerzas partidistas, los líderes de fracción podrían encontrar un punto neutro insalvable y llevar a la parálisis a los poderes públicos. Es por ello que sería conveniente, por una parte, realizar una modificación constitucional, la cual permitiera que, en el caso de falta absoluta del Presidente de la República, de no resultar un triunfador por mayoría absoluta, se abriera la puerta para celebrar una segunda ronda electoral donde el presidente interino o substituto pudiera emerger gracias a la construcción de una mayoría simple. Por otra parte, regresando a las prácticas utilizadas en el siglo XIX, sería conveniente incluir, además de los legisladores que pudieran convertirse en potenciales candidatos, al presidente de la Suprema Corte de Justicia como un posible sucesor. Propuesta Modificar el artículo 84 de la Constitución para incluir una segunda ronda electoral como mecanismo de substitución presidencial en caso de falta absoluta, la cual, a diferencia de la primera vuelta, para otorgar el triunfo sólo requeriría de una mayoría simple. De darse la substitución, los legisladores podrían contemplar, además de los candidatos que del propio Congreso emergieran, al presidente de la Suprema Corte de Justicia. Segundo Diagnóstico .-28 Es necesario revisar el sistema de sucesión presidencial establecido en el artículo 84 constitucional para el caso de falta absoluta del Presidentes ya que, dada la composición actual de la Cámara de Diputados y la probabilidad de que en el futuro previsible ningún partido ejerza mayoría absoluta en ambas cámaras, el sistema actual no permite el nombramiento rápido de un sucesor, lo que se traduciría en una crisis de gobernabilidad. Debate En principios, se discutieron dos tipos de mecanismos: automáticos y provisionales. Los automáticos definen en la Constitución quién será el sustituto en caso de falta absoluta del Presidente. En este caso, se podría pensar en un vicepresidente, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia o el de alguna cámara del Congreso. Los provisionales buscan diseñar un procedimiento para establecer una figura ocupe la presidencia por un tiempo definido, así como una forma rápida y de consenso para elegir un sustituto permanente. En este sentido, una propuesta plantea que, una vez declarada la ausencia definitiva del Ejecutivo por parte del Tribunal Electoral del Poder Judicial, el Congreso de la Unión, erigido en Colegio Electoral, nombre al Presidente interino o sustituto mediante una mayoría compuesta por dos terceras partes. De no ser posible, se realizaría una segunda ronda en la cual sería suficiente la mitad más uno de los votos. Si en un plazo de veinte días el Colegio Electoral se viera impedido para elegir, se propone que el Presidente de la Suprema Corte de Justicia sea nombrado automáticamente Presidente interino o sustituto. Quedaría por definir qué persona ocuparía provisionalmente el cargo de Presidente interino durante el plazo de veinte días. Por razones históricas expuestas en la mesa, se manifestaron algunas reservas sobre la conveniencia de que fuese el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el Presidente interino o sustituto. De igual manera, se advirtió sobre la inconveniencia de dejar el peso de tomar una decisión de tal magnitud a la Comisión Permanente. Así, comenzó a plantearse una forma de sustitución automática limitada en el tiempo. En este sentido, el problema consiste en designar a la persona que sería la más conveniente para este remplazo: el Presidente de la Cámara de Diputados, del Senado o de la Suprema Corte de Justicia. Se propuso asimismo volver a la figura de un vicepresidente, o bien de introducir una nueva figura, como jefe de Gabinete. Otro comentario advirtió que un mecanismo automático bien puede implicar un cambio de régimen hacia uno semi-presidencial. Por lo tanto, se subraya, deberían tratarse primero las grandes transformaciones antes que estos pormenores. Sin embargo, se objetó que este fuera un falso debate. Se propuso por último que podría resultar benéfico adoptar la figura de vicepresidente conforme al modelo norteamericano, es decir, como parte de la fórmula electoral. Propuesta. Modificar la Constitución para contar con nuevos mecanismos que generen certidumbre institucional en caso de falta absoluta del Presidente de la República, previo análisis sobre la conveniencia de una sustitución automática o provisional. Dentro del mismo contexto de la Reforma del Estado, varios estudiosos también han comentado sobre el tema, tal es el caso del Dr. Carbonell, quien señala lo siguiente: 29 "PREVISIÓN PARA EL CASO DE FALTA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. En los términos actuales de los artículos 84 y 85 constitucionales, en caso de falta absoluta del Presidente de la República el Congreso de la Unión deberá nombrar un Presidente interino si dicha falta acontece durante los dos primeros años del mandato o uno substituto si pasa durante los cuatro últimos. El interino se nombra para que ocupe el cargo hasta en tanto se celebran nuevos comicios, los cuales se deberán llevar a cabo no antes de 14 meses ni después de 18, contados a partir de que se expida la correspondiente convocatoria. El substituto es nombrado para que termine el periodo presidencial de seis años para el que fue elegido su antecesor. Ahora bien, los problemas pueden presentarse para el caso de que no se reúnan las mayorías que exige la Constitución para tomar esas decisiones. En concreto, el texto del artículo 84 constitucional exige que para el nombramiento del Presidente interino concurran a la sesión de las Cámaras cuando menos dos terceras partes del toral de sus miembros y que para dicha elección se alcance una mayoría absoluta de votos. Bajo un escenario sin mayorías claras, esta previsión puede dar lugar a un embrollo de enormes dimensiones. Lo mismo sucede para los casos del nombramiento de Presidente provisional a cargo de la Comisión Permanente (artículo 84 párrafo segundo constitucional) o de Presidente substituto por el Congreso, en los que aún cuando la Constitución no exige las mismas mayorías que para el caso del Presidente interino pudiera darse el supuesto de que no se alcanzara ni siquiera la mayoría simple en las votaciones del Congreso. Además, para el caso de tener que nombrar Presidente substituto debe tenerse presente que a la mitad del periodo presidencial hay elecciones para renovar la Cámara de Diputados, con lo cual se puede dar incluso una mayor fragmentación del sistema de mayorías (y sobre todo de la mayoría del partido del Presidente de la Cámara. Por las trágicas experiencias de tiempos recientes sabemos que nadie está exento, ni siquiera el Presidente de la República, de sufrir algún percance que le impida continuar en el puesto, pero es justamente en tiempos de incertidumbre cuando las posiciones políticas suelen polarizarse y cuando más se mira por los propios intereses. Es por ello que quizá sería adecuado prever en el texto constitucional un mecanismo de sustitución directa en caso de falta del Presidente, de tal forma que el Poder Ejecutivo no se quedara sin titular en el supuesto de que las Cámaras no se pusieran de acuerdo en el nombramiento o no se alcanzara la mayoría requerida. Habría que pensar en el supuesto que dentro de la estructura del Estado reuniría las características para sustituir, aunque fuera momentáneamente, al Presidente; quizá podría ser el Presidente de la Cámaras, pues de esa forma contaría por lo menos con una legitimidad aunque fuera indirecta al no haber sido nombrado solamente por la voluntad del Presidente, sino también por el voto aprobatorio de los legisladores. De cualquier manera, debe subrayarse la necesidad de que la Constitución contenga mecanismos que, como en el caso de lo sugerido para la aprobación del presupuesto anual de la Federación, impidan que los poderes públicos queden paralizados; sobre todo, vale la pena repetirlo, ante un escenario político que parece afianzar día tras día la alternancia y el pluralismo y en el que las posibilidades de obtener mayorías absolutas son cada vez más remotas". 27 Muñoz Ledo, Porfirio. Coordinador. Comisión de Estudios para la Reforma del Estado, Conclusiones y propuestas. UNAM. 2001. pág. 189-191 28 Versión en Disco Compacto de la Comuisión de Estudios para la Reforma del Estado, Conclusiones y propuestas. Mesa IV. UNAM. 2001. 29 Carbonell, Miguel. Reforma del Estado y cambio Constitucional en México. UNAM. Instituto de Investigaciones Jurídicas. Documento de trabajo. México, 1999. p.p. 11-12.