Que
adiciona una fraccion VI al articulo 73 y reforma y adiciona la fraccion IV del
articulo 74 de la Constitucion Politica de los Estados Unidos Mexicanos, para
unificar egresos e ingresos en una sola ley, presentada por el diputado Luis
Miguel Barbosa Huerta, del grupo parlamentario del PRD, en la sesion del martes
29 de abril de 2003
El que suscribe, Luis Miguel
Barbosa Huerta, integrante del grupo parlamentario del Partido de la Revolución
Democrática de la LVIII Legislatura, en ejercicio de la facultad que le otorga
la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, y con fundamento en lo dispuesto en los artículos 56, 62 y 63
del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados
Unidos Mexicanos, presenta ante la honorable Cámara de Diputados del Congreso
de la Unión iniciativa de decreto, que adiciona una fracción VI al artículo 73
y reforma y adiciona la fracción IV del artículo 74 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
En nuestro sistema normativo,
cuatro son las principales facultades en materia hacendaría que otorga
actualmente la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos al Poder
Legislativo para ejercer el control financiero: aprobación de la Ley de
Ingresos, aprobación del Presupuesto de Egresos, revisión del gasto público y
contratación de empréstitos.
Sin embargo, en la práctica, el
Poder Legislativo nunca ha ejercido con éxito esa facultad de controlar y
fiscalizar al Ejecutivo. En una primera etapa del proceso de democratización
del país, la instrumentación de una legislación electoral aceptable posibilitó
la alternancia en el poder y la formación plural del Congreso. Una segunda
etapa, de consolidación, exige normas eficaces para supervisar el diseño y
ejercicio del gasto público, de tal manera que las demandas de los electores se
transformen en programas y actos de gobierno.
Un proceso de democratización que
evada y aplace la redefinición del control financiero y deje intocadas las
estructuras para la toma de decisiones y el manejo de los recursos públicos en
potestad casi exclusiva del titular del Ejecutivo siempre será un proceso
inacabado en la búsqueda de un sano equilibrio de poderes.
Una vez que los procedimientos
electorales han posibilitado la realización de elecciones lo necesariamente
confiables, la consolidación de la democracia exige una segunda fase, la de
perfeccionamiento de los mecanismos de supervisión en el diseño y ejercicio del
gasto público, mediante una reforma legislativa que en el caso específico de la
materia presupuestaria se oriente fundamentalmente a revisar la naturaleza
jurídica del Presupuesto; terminar con la dualidad de Presupuesto de Egresos y
Ley de Ingresos, que atenta contra los principios de universalidad y unidad,
para dar a ambos el carácter de ley y, con ello, otorgar al Senado
participación en el examen, discusión y aprobación de un solo documento que
contenga ambos y aborde simultáneamente el origen y la aplicación de los
recursos públicos.
Desde una perspectiva jurídica, el
Presupuesto es un mandato del Legislativo al Ejecutivo mediante el que se le
marca cuánto y en qué gastar, sentando las bases de la disciplina en la gestión
financiera durante el ejercicio de su vigencia. Constituye la autorización
indispensable para que el Poder Ejecutivo efectúe la inversión de los fondos
públicos y la base para la rendición de cuentas ante el Poder Legislativo.
El Presupuesto es uno de los
instrumentos fundamentales de la política económica y social del gobierno, es
el medio más eficiente para la planificación social y para la implantación de
un orden justo en la distribución del ingreso nacional. Doctrinaria y
constitucionalmente tiene un sentido social y un alcance de interés colectivo.
El marco de interacción entre el
ciclo económico y el ciclo presupuestario es un elemento clave para el diseño y
la programación de las políticas públicas. El proceso de elaboración del
Presupuesto no puede separarse en ningún momento de la política económica
general, de todo el programa de política económica y, desde luego, de los
acontecimientos que se producen a escala internacional.
En la doctrina, el Presupuesto
comprende no sólo los egresos sino también los ingresos. Por ello, autores como
Jéze han sostenido que el Presupuesto es una mezcla de actos jurídicos
reunidos, en un solo documento, que para su análisis debe dividirse en cuanto a
recursos y gastos.
En la Enciclopedia jurídica Omeba se define como un documento que contiene
el cálculo de ingresos y egresos previsto para cada periodo fiscal y que,
sistemáticamente, debe confeccionar el Poder Ejecutivo de acuerdo con las leyes
y prácticas que rigen su preparación. Mientras, Henri Capitant, en su Vocabulario jurídico, sostiene que es un
acto mediante el cual se prevé y autorizan respectivamente los recursos y los
gastos anuales del Estado o de otros servicios sometidos por las leyes a las
mismas normas.
No obstante, en México, por una
posición jurídica que se inició en la Constitución de 1824 y que han reiterado
nuestras Constituciones posteriores, se ha distinguido entre los gastos, a los
que se engloba con el término “Presupuesto de Egresos de la Federación”; y los
ingresos o las contribuciones, concretados en lo que se denomina “Ley de
Ingresos”.
En este orden, con Presupuesto de
Egresos de la Federación se designa la suma total de los gastos estimados junto
con sus respectivos programas asociados para ser ejercidos a lo largo de cada
año fiscal; y, para cubrir estos gastos, el Presupuesto se acompaña por la Ley
de Ingresos, que determina los recursos financieros que se derivan de la
recaudación tributaria, de la venta de bienes y servicios públicos
proporcionados por el gobierno, y por el nivel de endeudamiento público.
Es decir, en nuestro sistema
jurídico, el Presupuesto de Egresos de la Federación es un documento legalmente
vinculante por medio del cual la Cámara de Diputados otorga atribuciones de
gasto a las agencias del Gobierno Federal. Porque, además, conforme a la misma
tradición constitucional mexicana, la aprobación del Presupuesto de Egresos de
la Federación ha sido una atribución exclusiva de la Cámara de Diputados desde
1874, y el Senado sólo interviene en el examen y en la aprobación de la Ley de
Ingresos.
En su artículo 51, la Constitución
de 1857 suprimió el Senado y depositó el Poder Legislativo federal en una sola
asamblea, llamada “Congreso de la Unión”. Al restablecerse el bicamarismo
mediante reforma del 13 de noviembre de 1874, la aprobación del Presupuesto de
Egresos se reservó como facultad exclusiva de la Cámara de Diputados y el
Senado perdió competencia para participar en el proceso presupuestal.
Aunque censurado y
convincentemente rebatido desde su implantación por los máximos doctrinarios
del derecho constitucional mexicano, el Constituyente de 1917 confirmó este
sistema, que ha permanecido inalterado desde entonces.
La actual dualidad de Presupuesto
de Egresos de la Federación y Ley de Ingresos atenta contra los principios
formales de unidad y universalidad que, doctrinariamente, deben regir en
materia presupuestaria.
El proceso de revisión, análisis,
discusión y aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación como una
atribución exclusiva de la Cámara de Diputados es un resabio del unicamarismo
inicial de la Constitución de 1857, que exige ser revisada de inmediato.
Como sostiene Felipe Tena Ramírez,
es incongruente que el Presupuesto de Egresos de la Federación que habrá de
regir durante todo un año sea competencia exclusiva de una de las Cámaras y
cualquier modificación posterior de dicho Presupuesto, si se produce por un
nuevo gasto no previsto en el mismo, tenga que ser obra de las dos Cámaras. Lo
principal, como es la aprobación de los gastos de todo el año, incumbe a una
sola Cámara, mientras que lo accesorio, como la aprobación de gastos
posteriores, corresponde a las dos Cámaras.
Contradictorio también resulta
imponer al Senado la responsabilidad de decretar los impuestos necesarios para
cubrir gastos, en cuya adopción no tiene injerencia. O que el Congreso de la
Unión tenga como una de sus facultades crear y suprimir empleos públicos de la
Federación y señalar, aumentar o disminuir sus dotaciones (artículo 77,
fracción XI), y que corresponda sólo a la Cámara de Diputados (al aprobar el
Presupuesto) precisar las retribuciones que correspondan a los empleos
establecidos por el Congreso.
El Senado de la República se
integra con representantes de los estados de la Federación y del Distrito
Federal (es el órgano legislativo de federalismo), es innegable su legitimación
en la asignación de los recursos federales a los estados miembros, que se
determinan al examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de
Egresos.
En consecuencia, la presente
iniciativa considera modificar las disposiciones referentes a la naturaleza
jurídica del Presupuesto; unificar la Ley de Ingresos y el Presupuesto de
Egresos en un solo documento, que se denominaría “Ley de Presupuesto General de
Ingresos y Egresos de la República”; y dar a los presupuestos generales del
Estado el carácter de ley y, con ello, dar facultad a la Cámara de Senadores en
el procedimiento de examen, discusión y aprobación.
La unificación de egresos e
ingresos en una sola ley no sólo terminaría con una absurda reminiscencia del
unicamarismo sino que, al abordar simultáneamente el origen y la aplicación de
los recursos públicos, haría plenamente acorde el Presupuesto de Egresos de la
Federación con los principios de unidad y universalidad que, doctrinariamente,
rigen en materia presupuestaria. Ello, en forma plena, permitiría vincular
expresamente el Presupuesto con las metas y los objetivos del Plan Nacional de
Desarrollo y los programas sectoriales, dándole mayor claridad y transparencia
tanto para efectos de la revisión de la Cuenta Pública como para convertirlo en
un instrumento de la eficiencia administrativa y de la efectividad
programática.
De esta forma, será posible no
sólo propiciar un desarrollo económico sostenido sino contar con elementos para
evaluar los avances del plan y los programas. Asimismo, permitiría establecer
normas operativas claras para mejorar el control y la distribución del gasto
público, al tiempo que se incrementarían los ingresos gubernamentales por
concepto de derechos, productos y aprovechamientos. En síntesis, la unificación
de la hoy Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos en un solo documento, que
se denominaría “Ley de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la
República”, permitiría mejorar simultáneamente el proceso de toma de decisiones
y el de rendición de cuentas.
En vista de las anteriores
consideraciones, y con fundamento en lo dispuesto en el artículo 71, fracción
II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, someto a la
consideración de esta soberanía la siguiente
Iniciativa
de decreto, que adiciona una fracción VI al artículo 73 y reforma y adiciona la
fracción IV del artículo 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.
Unico. Se
adiciona una fracción VI al artículo 73 y se reforma y adiciona la fracción IV
del artículo 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
para quedar como sigue:
Artículo
73. ...
I. a V. ...
VI. Examinar, discutir y aprobar anualmente la Ley de
Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República. En la ley constarán
todos los ingresos y los egresos fiscales.
VII. a XXX. ...
Artículo
74. ...
I. a III. …
IV. Revisar la Cuenta Pública del año anterior.
...
...
...
...
...
...
...
V. a VIII. ...
Transitorio
Unico. El
presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el
Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro,
a los veintiocho días del mes de abril de dos mil tres.
Dip. Luis Miguel Barbosa Huerta (rúbrica)
(Turnada a la Comisión
de Puntos Constitucionales. Abril 29 de 2003.)