Que
reforma los articulos 107 y 116 de la Constitucion Politica de los Estados
Unidos Mexicanos, presentada por el diputado Jose Elias Romero Apis, del grupo
parlamentario del PRI, en la sesion del martes 8 de abril de 2003
José
Elías Romero Apis, diputado a la LVIII Legislatura del H. Congreso de la
Unión, integrante del grupo parlamentario del Partido Revolucionario
Institucional, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción
II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como
de los artículos 55, fracción II, 56, 62 y 64 del Reglamento para el Gobierno
Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, me permito
presentar la siguiente iniciativa de
reformas a los artículos 107 y 116 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, para la creación de cortes estatales de justicia.
Exposición de Motivos
• La confianza en la impartición
de justicia a partir de la convicción de que juzgados y tribunales van a
responder adecuadamente mediante una pronta y correcta aplicación de las leyes
a las demandas de los ciudadanos, es un elemento esencial para asegurar el
respeto del orden jurídico y para la plena vigencia del Estado de derecho.
En las sociedades modernas se
suscitan una serie de cambios que dejan sentir su impronta en prácticamente
todos los aspectos del acontecer institucional y aun fuera de él.
Hoy día, las sociedades trasmutan
esquemas para caracterizarse por una organización económica en la cual
producción, distribución y consumo tienen proporciones de masa.
Se trata, por otra parte, de
características que distan mucho de constreñirse únicamente al sector económico
pues se refieren también a los comportamientos, a los sentimientos y a los
conflictos sociales.
• En el ámbito de la impartición de justicia, los estados
democráticos han experimentado en los últimos decenios el fenómeno de la
“explosión jurídica” que se traduce en el enorme aumento de trabajo de los
órganos jurisdiccionales. A ello ha abonado una creciente judicialización de la
vida social en muchos de sus aspectos, que ha configurado un proceso a través
del cual cada conflicto que se produce en la sociedad parece concretarse o
canalizarse en una pretensión ante un juez.
• En los tiempos en que vivimos se ha desarrollado una fuerte
demanda de una tutela eficaz de los derechos tanto individuales como
colectivos. Es decir, se han acrecentado entre los ciudadanos las expectativas
generales de justicia material. Tales expectativas de justicia no se basan en
la nada o en un simple deseo de aspiración social sino que responden en gran
medida al aumento de los derechos tutelados, así como al consiguiente aumento
paralelo de las posibilidades de accionar, de interponer demandas, querellas y
recursos jurisdiccionales.
• Este aumento de los procesos judiciales ha comportado un
incremento de los costos de la impartición de justicia y una disminución de su
efectividad lo que ha propiciado en la ciudadanía una nociva percepción de
ineficiencia de los órganos jurisdiccionales.
• Por otra parte, es innegable que la distribución
territorial del poder político, es decir, el establecimiento de un Estado
compuesto o federal –como el mexicano– en el que medie un reconocimiento
constitucional de poder político a los entes territoriales que integran el
Estado, debe tener consecuencias no sólo en la consiguiente configuración de
los Poderes Legislativo y Ejecutivo, sino también en el poder judicial operante
en dichos sistemas.
La Carta Federal de los Estados
Unidos Mexicanos del 4 de octubre de 1824 estableció, inspirada en la
Constitución de los Estados Unidos de 1787, la dualidad de organismos
judiciales: los tribunales de la Federación y los tribunales de los estados,
separados y con competencia propia. Este mismo sistema de doble jurisdicción se
continuó en la legislación en la Constitución Federal de 1857, así como en la
vigente de 1917, de manera que tanto la Federación como las entidades
federativas han organizado sus tribunales en la forma que han estimado más
adecuada.
Al respecto, el artículo 160 de
nuestra primera Constitución federal disponía: “El poder judicial de cada
estado se ejercerá por los tribunales que establezca o designe la Constitución
(local); todas las causas civiles o criminales que pertenezcan al conocimiento
de estos tribunales, serán fenecidas en
ellos hasta la última instancia y ejecución de la última sentencia”.
Este precepto no se incluyó en la
Constitución federal del 5 de febrero de 1857, no obstante que dicha ley
fundamental consagró también el principio de la doble jurisdicción, es decir,
de la competencia separada y autónoma de los tribunales federales y locales,
implícitamente en el artículo 97.
Pero este sistema empezó a
modificarse en cuanto la Suprema Corte de Justicia aceptó, en particular desde
1869, la impugnación por medio del juicio de amparo de las sentencias de los
tribunales locales dictadas en aplicación de la legislación también local. Por
medio de dicha jurisprudencia se concentró de manera paulatina la impugnación
de las resoluciones judiciales de todos los tribunales del país en la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, con lo cual se subordinaron al más alto
tribunal del país los organismos jurisdiccionales del Distrito Federal y de los
estados, que perdieron así su autonomía constitucional.
Este cambio –verdadero hito en la
historia del amparo y la impartición de justicia en México– se basó en una
interpretación artificiosa del artículo 14 de la Constitución federal de 1857,
al grado de que don Emilio Rabasa, en su célebre obra El artículo 14, llegó a calificarlo de corrupción o degeneración.
En el Constituyente de 1916-1917,
el tema no pasó inadvertido, ya que en el propio Mensaje y Proyecto de
Constitución, don Venustiano Carranza se refirió a él indicando:
“Vigésimo tercer
párrafo del mensaje. El artículo 14 de la Constitución de 1857, que en
concepto de los constituyentes, según el texto de aquél y el tenor de las
discusiones a que dio lugar, no se refirió mas que a los juicios del orden
penal, después de muchas vacilaciones y de resoluciones encontradas de la
Suprema Corte, vino definitivamente a extenderse a los juicios civiles, lo que
dio por resultado, según antes expresé, que la autoridad judicial de la
Federación se convirtiera en revisora de todos los actos de las autoridades
judiciales de los estados; que el poder central por la sujeción en que tuvo
siempre a la corte, pudiese ingerirse en la acción de los tribunales comunes,
ya que con motivo de un interés político, ya para favorecer los intereses de
algún amigo o protegido, y que debido al abuso del amparo, se recargasen las
labores de la autoridad judicial federal y se entorpeciese la marcha de los
juicios del orden común.
Vigésimo
cuarto párrafo. Sin embargo de esto, hay que reconocer que en el
fondo hay la tendencia a dar al artículo 14 una extensión indebida, estaba la
necesidad ingente de reducir a la autoridad judicial de los estados a sus
justos límites, pues bien pronto se palpó que convertidos los jueces en
instrumentos ciegos de los gobernadores que descaradamente se inmiscuían en
asuntos que estaban por completo fuera de sus atribuciones, se hacía preciso
tener un recurso, acudiendo a la autoridad judicial federal para reprimir
tantos excesos.
Vigésimo
quinto párrafo. Así se desprende de la reforma que se hizo, en 12 de
diciembre de 1908, al artículo 102 de la Constitución de 1857, reforma que por
lo demás, estuvo muy lejos de alcanzar el objeto que se proponía, toda vez que
no hizo otra cosa que complicar más el mecanismo del juicio de amparo, ya de
por sí intrincado y lento, y que la Suprema Corte intentó abrir tantas brechas
a la expresada reforma que en poco tiempo la dejó enteramente inútil.
Vigésimo
sexto párrafo. El pueblo mexicano está ya tan acostumbrado al amparo
en los juicios civiles, para librarse de las atribuciones de los jueces, que el
gobierno de mi cargo ha creído no sólo injusto, sino impolítico, privarlo ahora
de tal recurso, estimando que bastará limitarlo únicamente a los casos de
verdadera y positiva necesidad, dándole un procedimiento fácil y expedito para
que sea efectivo, como se servirá ver la cámara en las bases que se proponen
para su reglamentación.
El mismo Carranza advertía que el
amparo judicial, gestado a raíz de la interpretación dada por la Corte al
citado artículo 14 constitucional, convertía a la Federación en la revisora de
todos los actos de las autoridades judiciales de los estados, con detrimento de
la soberanía que la propia Ley Fundamental les prescribía a éstos. Empero,
pudieron más en el ánimo del jefe constitucionalista razones de tipo político como
la falta de independencia que respecto de los titulares de los ejecutivos de
los estados, y aun de caciques regionales, prevalecía en los miembros de la
judicatura locales, así como el hecho de que el uso del amparo judicial –sobre
todo el referido a la materia civil– se hallaba ya extendido y el pueblo
mexicano vería su proscripción como un retroceso, como un derecho del cual se
le despojaba.
Sin embargo, los razonamientos de
jefe revolucionario no fueron compartidos por todos los constituyentes. Hilario
Medina y Heriberto Jara disintieron del proyecto de la mayoría y formularon
voto particular. En la 55ª sesión ordinaria, celebrada el 22 de enero de 1917,
Medina explicaba:
“El dictamen de la comisión que está de acuerdo con el
proyecto del primer jefe concede el amparo contra sentencias definitivas que
pronuncien los tribunales, esto es, se conserva la pésima tradición que
nulifica la justicia local [...] La justicia común de los estados, de esta
manera, nunca ha existido ni nunca existirá si van a seguir las cosas como
están en materia de litigios [...]
“La Constitución de México de 1824
tenía un artículo que es muy exacto, pues decía que todos los
juicios civiles y criminales que se tramitan en un estado, deberían fallarse
allí mismo en primera instancia, y allí debería dictarse la sentencia. Esta es
la justicia local bien entendida. Quiero que se considere cuál es la soberanía
del estado cuando un estado no tiene la última palabra en esta cuestión y que
se somete a sus tribunales; efectivamente la soberanía del estado en este caso
queda mutilada [...]
“La diferencia consiste en esto: el proyecto centraliza la
administración de justicia, da a la corte la última palabra; nosotros
pretendemos que haya justicia y se imparta en cada estado, que cada uno tenga
su jurisprudencia y sus tribunales. La corte sólo falla en cuestiones
constitucionales [...]
“Mis ideas fundamentales son éstas: respetemos la soberanía
local, la justicia local, el prestigio de los tribunales locales, y que ellos
den su última palabra, dicten la sentencia y no haya poder humano que venga a
revocarlas, tanto en materias civiles como penales, ya que constitucional es la
Corte si debe conocer esos asuntos.”
Jara, por su parte, sostuvo el
voto particular que conjuntamente con Medina suscribió, al tenor de los
siguientes argumentos:
“Señores diputados: considero que estando los estados de la
Federación constituidos en su régimen gubernamental lo mismo que está la
Federación, es decir, teniendo sus tres poderes, legislativo, ejecutivo y
judicial, a esos tres poderes se les debe dejar toda la amplitud de su
funcionamiento, a esos tres poderes se les debe conceder todo el respeto de que
son acreedores.
“El Pacto Federal lo entiendo a base de un respeto mutuo, a
base de una verdadera concordia y no a base de una invasión a la soberanía
[...]
“Por otra parte, señores, nosotros sabemos que los estados
tienen su propia legislación en consonancia con el código fundamental de la
República, en consonancia con nuestra carta magna; pero supuesto que están facultados
para tener legislación propia son distintos los procedimientos empleados para
administrar justicia en los diversos estados, y ninguna más apropiado para
administrar justicia que el que conoce a fondo lo que ha hecho, que el que
conoce la propia ley.”
Como lo habían vislumbrado Rabasa
y los propios constituyentes Medina y Jara, el ensanchamiento del amparo, al
reconocerse finalmente en el propio texto del artículo 107 constitucional su
procedencia en negocios judiciales, aparte de invadir la soberanía de los
estados –argumento central de estos últimos– originó el gravísimo problema del
rezago de la Suprema Corte –aspecto sobre el que insistía Rabasa y que llegó a
denominar “tarea imposible”–, problema que sería la causa motor de las
múltiples reformas que se efectuarían al Poder Judicial Federal pero, hasta las
más recientes de 1999, sin llegar a afrontar el problema original: la de abatir
el centralismo judicial.
La reforma constitucional de 1951,
acogiendo una “tesis moderada” en palabras de don Lucio Cabrera, autor de una
de las más importantes monografías sobre el Poder Judicial Federal que se han
escrito en el país, marcó una etapa en el desarrollo histórico de la justicia
federal y el inicio de un proceso de descentralización de la misma. En la exposición
de motivos de la reforma se esgrimía como argumento toral que:
“El régimen inadecuado y francamente anacrónico que preside
a la distribución de competencias entre los diversos órganos del Poder Judicial
de la Federación, ha redundado en la formación de un rezago de amparos
pendientes de sentencia de la Suprema Corte de Justicia, que progresivamente
alcanza cifras más alarmantes.
“Sería quizás ideal, pero no es posible, que la Suprema
Corte conociera, a través del amparo, acerca de todos los actos que todas las
autoridades de la República realizan continuamente.
“Las numerosas leyes, en los más variados temas, expedidas
por el Congreso de la Unión y las Legislaturas de las entidades federativas;
los actos de todas las autoridades administrativas y del trabajo, federales o
locales y las resoluciones judiciales de todos los tribunales del país, en
suma, cualquier acto de la autoridad, puede, salvo casos de excepción
reclamarse por la vía de amparo.
“Ello explica la tremenda concentración de negocios actualmente
existente en la Suprema Corte de Justicia, la que al no poder despachar estos
asuntos de su competencia, puede llegar a paralizar, no sólo el comercio de los
bienes, con graves repercusiones para la economía nacional, sino la efectiva
seguridad jurídica de las garantías individuales. La necesidad impone, con olvido de cualquier polémica, soluciones
tajantes, válidas para su tiempo.”
Aparecen así en la impartición de
justicia federal los Tribunales Colegiados de Circuito, bajo la idea de dar
auxilio a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, dotados de jurisdicción
para conocer del amparo-legalidad o casacional procedente contra de las
sentencias pronunciadas por las autoridades jurisdiccionales. Bajo este mismo
signo –abatir el rezago que seguía acumulándose en las Salas del más alto
tribunal– en 1967, se dieron nuevas reformas en las que se limitó aún más la
jurisdicción de la Corte mediante la transferencia de facultades a los
Tribunales Colegiados de Circuito bajo la tónica de reservar para aquélla
únicamente el control de constitucionalidad y el de legalidad en los negocios
de “mayor entidad”.
Bajo esta misma premisa, en 1988
se da una nueva transferencia de jurisdicción hacia los Tribunales Colegiados,
con la que, según se expresaba en la exposición de motivos de dicha reforma
constitucional, se asignaba en su integridad el control de legalidad a dichos
órganos de impartición de justicia.
• La trascendental reforma constitucional en materia
judicial de 1994 introdujo cambios de indiscutible importancia en la llamada
“macrojusticia”, entre los cuales se cuenta: 1) la creación del Consejo de la
Judicatura como órgano de administración y gobierno del Poder Judicial Federal;
2) una nueva integración que vuelve a su número original de 11 miembros; 3) la
redistribución de las facultades jurisdiccionales y no jurisdiccionales de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación; y 4) el establecimiento de nuevas
atribuciones a cargo de la Suprema Corte para conocer de las controversias
constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad.
• La reforma constitucional en materia judicial de 1999
perfiló, en esa línea histórica, a la Suprema Corte de Justicia de la Nación
con los rasgos característicos de un verdadero Tribunal Constitucional, al
sentar las bases para transferir, ahora sí prácticamente de manera exhaustiva,
el control de legalidad a los Tribunales Colegiados de Circuito, mediante la
facultad otorgada al Pleno para expedir acuerdos generales para remitirles los
asuntos en los cuales hubiere establecido jurisprudencia y limitándose aún más
la procedencia del recurso de revisión en tratándose de amparo directo,
perviviendo únicamente la facultad de atracción a cargo de dicho alto tribunal.
Adicionalmente, la reforma clarificó y perfeccionó el sistema de administración
y gobierno a cargo del Consejo de la Judicatura, así como las relaciones de
éste con la propia Corte.
• La agenda de la reforma judicial tiene ahora nuevas
asignaturas. La consolidación de un federalismo real comprende,
ineludiblemente, el tema de la impartición de justicia.
• La renovación del federalismo implica contar con una nueva
cultura política, administrativa, económica y jurídica. Este proceso de
vigorización del federalismo es congruente con el perfeccionamiento de la
democracia, con una mayor expresión de la división de los poderes federales,
con la reivindicación institucional de la autonomía política de los estados y
con los nuevos ímpetus de participación de la sociedad mexicana.
• No se trata entonces de una idea exótica ni de inventar un
federalismo, sino llevar a su máxima expresión este principio fundamental para
el mejor cumplimiento de los cometidos estatales.
• La centralización de la impartición de justicia obedeció a
condiciones sociales, políticas e institucionales distintas y hasta opuestas a
las que vivimos en el México de estas horas.
• Por eso, en el seno del XVIII Congreso de Tribunales
Superiores de Justicia celebrado en la ciudad de Querétaro en 1994, se llegó a
la conclusión de que mediante el control de legalidad se ha desvirtuado
ostensiblemente el propósito inicial del juicio de amparo, por lo que los
tribunales locales se han convertido en tribunales de instrucción y los
federales en revisores de todo tipo de sentencias del fuero común.
• Desde entonces, los Tribunales Superiores de Justicia del
país han coincidido y reiterado que el federalismo mexicano, en particular el
federalismo judicial, por su importancia en la vida nacional, exige una
revisión profunda tendente a lograr una renovación del pacto federal que
establezca el equilibrio con una nueva distribución de competencias entre los
dos ámbitos jurisdiccionales, el federal y el estadual.
• En efecto, las entidades federativas del país cuentan hoy
día con poderes judiciales con un alto grado de autonomía, profesionalismo e
independencia, con reconocidos niveles de eficacia y calidad.
• No existen, pues, razones que justifiquen que no sean las
autoridades judiciales estatales las que pronuncien la última palabra en los
asuntos de su competencia, y sí muchas para que asuman cabal y plenamente el
ejercicio de su soberanía.
• A la par de cumplirse el desiderátum constitucional de
autonomía de los gobiernos estatales, con ello se fortalecerá la garantía de
tutela judicial efectiva que preconiza el artículo 17 de nuestra Ley
Fundamental, al trasuntar una reducción sustancial de los tiempos para que una
causa sea definitivamente fenecida, lo cual constituye el problema más serio y
urgente que enfrenta la impartición de justicia y el cuestionamiento más serio
a la legitimidad del Poder Judicial.
En mérito de las consideraciones
precedentemente expuestas y con fundamento en lo dispuesto por la fracción II
del articulo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, me
permito poner a la consideración del H. Congreso de la Unión la siguiente
Iniciativa
de reformas a los artículos 107 y 116 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos.
Unico. Se
reforman los artículos 107, fracción V, y 116, fracción III, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como siguen:
“Artículo
107. ...
I. a IV.
...
V. El
amparo contra sentencias definitivas o laudos y resoluciones que pongan fin al
juicio, procederá únicamente cuando exista violación directa a las
disposiciones de la presente Constitución, mismo que se promoverá ante el
tribunal colegiado de circuito que corresponda, conforme a la distribución de
competencias que establezca la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación, en los casos siguientes:
a) a d) ...
VI. a XVII.
...
Artículo
116. ...
I. y II.
...
III. El
Poder Judicial de los Estados se ejercerá por las cortes y tribunales que
establezcan las Constituciones respectivas.
IV. a VII.
...
Transitorios
Artículo
Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su
publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Artículo
Segundo. Los asuntos competencia de las Cortes estatales que se encontraren
pendientes de resolución al momento de entrar en vigor este Decreto, serán
concluidos en todos sus términos por los tribunales colegiados de circuito.
Por todo lo anterior, a usted, C.
diputado Presidente de la muy respetable Cámara de Diputados del honorable
Congreso de la Unión, me permito solicitar:
I. Tener por presentada la presente iniciativa para todos
sus efectos constitucionales.
II. Dar el curso parlamentario que establece el Título
Tercero, Capítulo II, Sección II, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos.
III. Acordar su turno, para estudio y dictaminación, a la
muy respetable Comisión de Justicia y Derechos Humanos de la honorable Cámara
de Diputados.
Dip. José Elías Romero Apis (rúbrica)
(Turnada
a la Comisión de Puntos Constitucionales. Abril 8 de 2003.)