De
decreto que adiciona un parrafo al inciso b) y modifica el inciso c) del
articulo 72 constitucional, en materia de veto presidencial, presentada por el
diputado Alberto Amador Leal, del grupo parlamentario del PRI, en la sesion del
martes 25 de marzo de 2003
Los suscritos, diputados federales
integrantes de la LVIII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, en
ejercicio de la facultad que nos otorga el artículo 70 y la fracción II del
artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y con
fundamento en la fracción II del artículo 55 y en el artículo 62 del Reglamento
para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos,
sometemos a la consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto
de decreto que adiciona un párrafo y reforma un inciso al artículo 72 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de veto
presidencial.
Exposición de Motivos
Entre las facultades legislativas
del Presidente de la República, el veto presidencial es una de carácter
reactivo que le permite al jefe del Ejecutivo defender el status quo de las tentativas de cambio de las mayorías
legislativas. De aquí que Elisur Arteaga considere al veto “un medio de
defensa” y moderación de los Poderes Ejecutivos frente a decisiones de las
asambleas legislativas.
En las democracias
presidencialistas contemporáneas, el veto desempeña un papel central para que
opere el sistema de pesos y contrapesos y, por ende, de equilibrio entre dos
poderes. Teóricamente, el veto es el vínculo más consistente y directo del
Presidente con el proceso legislativo; así como el principal contrapeso del
Presidente sobre el Poder Legislativo.
En México, las normas que regulan
el veto presidencial contienen lagunas e imprecisiones jurídicas que hasta hace
pocos años no representaban riesgo alguno. Las facultades metaconstitucionales
de la institución presidencial sobre el proceso político impedían que esas
lagunas jurídicas se tradujeran en conflictos políticos.
Durante los últimos años, dos
casos en especial han generado controversia sobre los alcances del veto
presidencial en México: el ejercicio de veto al Presupuesto federal y a
proyectos de reforma a la Constitución aprobados por el Congreso. A pesar del
potencial de conflicto que poseen estas controversias, no se ha avanzado en la
reforma del texto constitucional para aclarar las ambigüedades o para
transformar el veto en un instrumento de colaboración entre poderes.
En la Cámara de Diputados ya han
sido señaladas con lucidez algunas lagunas jurídicas de las que adolece la
regulación del veto presidencial, y han sido propuestas algunas iniciativas
para eliminar vacíos e imprecisiones jurídicas.
Por ejemplo, el 5 de abril de
2001, el diputado Luis Miguel Barbosa Huerta, del Partido de la Revolución
Democrática, propuso replantear los términos y condiciones de procedencia del
veto, en lo que se refiere a la mayoría exigida para superarlo y a los casos en
que no procede por disposición constitucional expresa.
Por ello, el diputado Barbosa
Huerta propuso reformar el inciso c) del artículo 72 de la Constitución, para
reducir la exigida mayoría calificada de dos terceras partes del número total
de votos para superar el veto, a una simple mayoría absoluta de los miembros
presentes. De igual manera su iniciativa pretende adicionar el inciso j) del
artículo 72 constitucional, para incluir en los casos en que no procede el veto
por disposición constitucional expresa, a la Ley de Ingresos, el Presupuesto de
Egresos de la Federación y las reformas constitucionales.
A este respecto, cabe mencionar
que la Constitución de 1857 estableció, al igual que el actual ordenamiento
constitucional, la mayoría calificada para superar el veto del Ejecutivo.
Posteriormente y dadas las tensiones suscitadas entre el Ejecutivo y el
Legislativo, en las reformas al artículo 71 de la Constitución realizadas el 13
de noviembre de 1874, se modificó la forma de votación para superar el veto
presidencial, quedando establecido que las iniciativas vetadas por el Presidente
de la República, una vez regresadas al Congreso, podrían ser aprobadas, sin el
consentimiento presidencial, únicamente con la mayoría absoluta de los votos.
Asimismo, el diputado Eduardo
Rivera Pérez, del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional, en la sesión
del 20 de marzo del año pasado, manifestó que “el veto presidencial, lejos de
ser una facultad propia de un régimen donde existe un presidencialismo
exacerbado, debe ser una forma de colaboración entre los Poderes Legislativo y
Ejecutivo, a la vez que es un elemento para llevar ponderación en actos de
naturaleza grave, como las leyes y un instrumento valioso en el juego de pesos
y contrapesos que, para establecer equilibrio entre dos poderes dispone la
Constitución”.
Según los términos en los que está
redactado el artículo 72 constitucional, agregó el diputado Rivera Pérez, “el
Ejecutivo puede mantener por tiempo indefinido la publicación de la ley, y con
ello su eficacia ante su falta de vigencia. Consecuentemente, no puede
soslayarse dicha circunstancia, por lo que con el ánimo de avanzar en el
perfeccionamiento y fortalecimiento del Poder Legislativo, es que se considera
necesario establecer una normatividad constitucional que dé seguridad y
certidumbre a las decisiones legislativas”.
De aquí que el diputado Rivera
Pérez propusiera adicionar un último párrafo al artículo 72 constitucional para
señalar que: “a fin de disponer que si transcurrido el plazo que el Ejecutivo
tiene para hacer observaciones a la ley o decreto que se le remita para su
publicación y no lo hiciere, se considerará promulgada y el Presidente del
Congreso de la Unión ordenará su publicación”.
Estos ejemplos nos dan idea de lo
mucho que deberá trabajar el Congreso de la Unión para adecuar el veto
presidencial a las nuevas circunstancias del país, y convertirlo en una
herramienta útil para el equilibrio de poderes, al mismo tiempo que sea
funcional para la eficacia del trabajo legislativo y la colaboración entre
poderes.
El veto presidencial fue
escasamente utilizado en México durante las últimas décadas. El arreglo
institucional que imperaba en nuestro sistema político aminoraba
considerablemente la probabilidad de que el veto fuera ejercido por el
Presidente. Un indicador de esto es que entre 1917 y 2002 el Presidente mexicano
recurrió al veto sólo en 225 ocasiones.
Esta cifra es muy baja si la
comparamos con las frecuencias con las que otros Presidentes de América Latina
o el Presidente de Estados Unidos utilizaron este recurso constitucional. En
Estados Unidos, por ejemplo, tan sólo en la administración del Presidente
Franklin D. Roosevelt el veto fue ejercido en 631 ocasiones, de las cuales sólo
en 10 casos fue superado en el Congreso.
En el México actual, la nueva
pluralidad del Congreso y la nueva experiencia de gobiernos divididos han dado
lugar a situaciones en las cuales el Presidente disiente del Congreso sin que
haya claridad sobre sus facultades para vetar iniciativas y reformas aprobadas
por el Legislativo.
A nuestro juicio, un problema
importante a superar es el de la condición de contar con las dos terceras
partes de los votos para imponer el criterio del Legislativo sobre el
Ejecutivo. Es decir, en los hechos y de acuerdo con la distribución del poder
en las Cámaras del Congreso, se necesita la suma de los votos del partido en el
gobierno, en este caso Acción Nacional, para formar mayoría calificada. Sólo en
condiciones hipotéticas, en el supuesto de que los legisladores del PAN en su
mayoría no asistieran a sesión y el resto de las bancadas hicieran quórum, sería
posible que las oposiciones sumen las dos terceras partes de los votos
presentes.
Esto significa que ni el gobierno
ni el partido en el gobierno, tienen suficientes incentivos para aprobar
reformas o iniciativas de ley. Esta es una de las razones que explica la actual
parálisis legislativa.
Es por ello que se propone una
reforma al inciso c) del artículo 72 de la Constitución, para establecer que se
requerirá la mayoría absoluta de los miembros que integran cada una de las
Cámaras, es decir, la mitad más uno para superar el veto presidencial.
Nos parece que una reforma de esta
naturaleza sería un verdadero catalizador del equilibrio de poderes, al mismo
tiempo mantiene el principio de rigidez para modificar la Constitución o las
leyes al establecer que la mayoría absoluta
sería aplicada no al número de diputados o senadores presentes, sino a
la totalidad de los miembros que integran las Cámaras.
De esta manera, el inciso c) del
artículo 72 quedaría en los siguientes términos:
c) El proyecto de ley o decreto
desechado en todo o en parte por el Ejecutivo, será devuelto, con sus
observaciones, a la Cámara de su origen. Deberá ser discutido de nuevo por ésta
y si fuese confirmado por la mayoría de
los votos de los miembros que integran dicha Cámara, pasará otra vez a la
Cámara revisora. Si por ésta fuese sancionado por la misma mayoría, el proyecto
será ley o decreto y volverá al Ejecutivo para su promulgación.
La otra cuestión a resolver
concierne a la naturaleza del veto, de tal suerte que una reforma a un ordenamiento
vigente o una nueva ley puedan tener efectos aun parcialmente.
Como se sabe, el veto le permite
al Presidente rechazar u obstaculizar las resoluciones emanadas de ambas
Cámaras del Congreso. De manera genérica podemos decir que hay tres tipos de
veto: el parcial, el total y el “de bolsillo”.
El primero es considerado el más
efectivo de todos. Bajo un esquema de veto parcial el Presidente devuelve al
Congreso, con sus observaciones, aquellas partes del proyecto de ley con las
cuales, disiente y promulga el resto de la iniciativa con la cual sí está de
acuerdo. De esta manera, algunas partes del proyecto se convierten en ley
mientras el resto se somete a una revisión ulterior en el Congreso, donde
existe la posibilidad de que el Congreso supere, a través de la mayoría
calificada, el veto presidencial.
Como lo ha mencionado Luis Carlos
Ugalde, el veto parcial propicia un “juego de suma positiva” entre los dos
poderes. Permite al Ejecutivo desplegar una estrategia para moverse hacia un
punto donde mejore el estado de cosas vigente y mantenga algunas de los rasgos
del status quo que encuentra
preferibles a las alternativas sugeridas.
En el caso del veto total, el
Presidente no puede regresar al Congreso una parte del proyecto en cuestión
para su revisión y promulgar lo demás. Bajo este esquema, cuando el Presidente
emite observaciones al proyecto de ley debe devolverlo completo al Poder
Legislativo incluidas las disposiciones que sí apoya, y mientras el veto no sea
superado por una mayoría calificada en ambas Cámaras, nada en la legislación
habrá cambiado. En situaciones extremas, se puede retrasar la promulgación de
un paquete legal urgente tan sólo por el rechazo presidencial a alguna de sus
cláusulas.
Dada la lentitud para volver a
aprobar un proyecto de ley que ha sido vetado (periodo de espera, nuevas
discusiones en ambas Cámaras, votaciones por mayoría calificada), el costo de
vetar en algunas materias (proyectos educativos, de impuestos, de salud) puede
llegar a ser tan alto como el de promulgar un proyecto con errores y omisiones.
Por último tenemos el “veto de
bolsillo”, que existe cuando la Constitución no obliga al Ejecutivo a promulgar
o regresar en un plazo determinado el proyecto de ley aprobado en la asamblea.
En la práctica esto significa que el Presidente puede “congelar” cierta
iniciativa al “ignorar” que alguna vez le fue enviada.
Por lo general, en los vetos
parciales y totales se da un plazo al Presidente no mayor a diez días hábiles
para optar por aprobar o devolver con observaciones el proyecto de ley. Al
término del plazo fijado, si el Ejecutivo no ha tomado alguna determinación
respecto al proyecto, éste se promulga de manera automática. En contraste, el
“veto de bolsillo” impide una auténtica colaboración entre poderes y termina por
sujetar completamente al Legislativo a la voluntad del Ejecutivo.
En México, el Presidente cuenta
con poder de veto total. La Constitución dice en su artículo 72:
“...b) Se reputará aprobado por el Poder Ejecutivo, todo
proyecto no devuelto con observaciones a la Cámara de su origen, dentro de 10
días útiles; a no ser que corriendo este término, hubiere el Congreso cerrado o
suspendido sus sesiones, en cuyo caso la devolución deberá hacerse el primer
día útil en que el Congreso esté reunido... c) El proyecto de ley o decreto
desechado en todo o en parte por el Ejecutivo, será devuelto, con sus
observaciones, a la Cámara de su origen. Deberá ser discutido de nuevo por ésta
y si fuese confirmado por las dos terceras partes del número total de votos,
pasará otra vez a la Cámara revisora. Si por ésta fuese sancionado por la misma
mayoría, el proyecto será ley o decreto y volverá al Ejecutivo para su
promulgación.”
Cabe dejar bien claro que la
distinción entre veto parcial y total no descansa en la capacidad de hacer
observaciones a una parte o a la totalidad de una iniciativa; en el veto
parcial, el Ejecutivo tiene la capacidad de vetar una parte del proyecto y
promulgar el resto. En contraste, el veto total obliga al Ejecutivo a regresar
al Congreso todo el proyecto sin posibilidad de promulgar una o varias de sus
partes.
A lo largo de la historia
independiente de México, el veto ha sido total. Lo que se ha modificado son los
plazos de que dispone el Presidente para presentar sus observaciones.
Dada la nueva pluralidad
partidista del Congreso mexicano, el veto total de que dispone el Presidente
impide avanzar al gobierno mexicano en reformas graduales, ya que la lógica del
juego es “todo o nada”; es decir, o se avanza mucho o simplemente no se avanza.
Aunque las negociaciones al interior del Congreso pueden acercar las posiciones
entre legisladores y funcionarios del Ejecutivo, en rubros importantes de
reformas esa negociación no siempre da los resultados esperados, como lo
muestra el caso de la reforma fiscal aprobada en diciembre de 2001.
Debido a que la condición de
gobierno dividido seguramente prevalecerá en el futuro y esta nueva condición
de nuestro sistema político puede aminorar progresiva y peligrosamente la
velocidad del trabajo legislativo, parece conveniente proveer al Ejecutivo de
la facultad de veto parcial, la cual le permitiría sacar adelante aquellas
partes de paquetes legislativos que acusen urgencia mientras se resuelven los
puntos más controvertidos con mayor detenimiento.
En aras de la colaboración entre
poderes y de acotar a la Presidencia sin hacer de ella una institución
inoperante, así como de la intención de poner fin a claroscuros jurídicos
presentes en nuestra Constitución, el veto parcial en nuestra Constitución debe
incorporarse y recibir especial atención en la agenda legislativa. Las
Constituciones de Brasil y Argentina contemplan el veto parcial en sus
artículos 66 y 80 respectivamente.
En vista de las anteriores
consideraciones, y con fundamento en lo dispuesto en el artículo 70 y la fracción
II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
sometemos a la consideración de esta soberanía la siguiente:
Iniciativa
de decreto que propone adicionar y reformar el artículo 72 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de veto presidencial.
Artículo
Unico. Se adiciona un párrafo al inciso b) y se modifica el inciso
c) del artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
para quedar como sigue:
Artículo
72. ...
a) ...
...
b) ...
El Poder Ejecutivo podrá vetar total o parcialmente todo
proyecto de ley o decreto. El veto parcial hará observaciones únicamente a
algunos parágrafos, numerales o incisos del proyecto. Las partes no observadas
de los proyectos vetados parcialmente podrán ser aprobadas y publicadas por el
Poder Ejecutivo en caso de que posean autonomía normativa y si su aprobación
parcial no altera el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado, por el
Congreso.
c) El proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte
por el Ejecutivo, será devuelto, con sus observaciones, a la Cámara de su
origen. Deberá ser discutido de nuevo por ésta y si fuese confirmado por la
mayoría de los votos de los miembros que integran dicha Cámara, pasará otra vez
a la Cámara revisora. Si por ésta fuese sancionado por la misma mayoría, el
proyecto será ley o decreto y volverá al Ejecutivo para su promulgación.
d) ...
e) ...
f) ...
g) ...
h) ...
i) ...
j) ...
Tampoco podrá hacerlas al decreto de convocatoria a sesiones
extraordinarias que expida la Comisión Permanente.
Transitorio
Unico. El
presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el
Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo, San Lázaro,
a 25 de marzo de 2003.
Diputados: Alberto Amador Leal (rúbrica), Araceli Domínguez Ramírez (rúbrica),
Concepción González Molina (rúbrica), Adela Cerezo Bautista (rúbrica), Jaime
Alcántara Silva, Cutberto Cantorán Espinosa (rúbrica), Víctor Díaz Palacios
(rúbrica), Benito Vital Ramírez, Melitón Morales Sánchez (rúbrica).
(Turnada a la Comisión
de Puntos Constitucionales. Marzo 25 de 2003.)