De
reformas a los articulos 102, apartado B, y 105, fraccion II, de la
Constitucion Politica de los Estados Unidos Mexicanos, para incrementar la
esfera de facultades de la CNDH, enviada por el Congreso de Michoacan
Morelia, Mich., a 31 de octubre de 2002.
CC.
Secretarios de la Cámara de Diputados
Del H.
Congreso de la Unión
Presentes
En sesión ordinaria celebrada el
día de hoy, el honorable Congreso del estado de Michoacán tuvo a bien aprobar
el envío de la iniciativa de decreto por el que se propone adicionar y reformar
los artículos 102, apartado B, y 105, fracción II, de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, que remitimos a ustedes para que se sirvan
pasarla desde luego a comisión, en los términos del artículo 71, fracción III,
de la Constitución federal.
Reiteramos a ustedes la seguridad
de nuestro respeto.
Atentamente
Sufragio Efectivo. No Reelección.
Dip. Raymundo Arreola Ortega (rúbrica)
Secretario
Dip. Elesban Aparicio Cuiriz (rúbrica)
Secretario
El
honorable Congreso del estado, en sesión ordinaria celebrada el día de hoy,
tuvo a bien aprobar el siguiente
Acuerdo
Unico.
“Se admite a discusión la iniciativa presentada por los ciudadanos diputados
Selene Lucía Vázquez Alatorre y Luis Patiño Pozas, diputada integrante del
grupo parlamentario de la Revolución Democrática y diputado único del Partido
del Trabajo, mediante la cual se reforman los artículos 9, 44, fracción XXXV, y
164, fracción V, y se adicionan un segundo párrafo al 113, un segundo párrafo
al 132 y una fracción VI al 164 de la Constitución Política del Estado Libre y
Soberano de Michoacán de Ocampo; por lo que se turna a las Comisiones Unidas de
Gobernación, de Puntos Constitucionales y de Participación Ciudadana para su
estudio y dictamen, de conformidad con el artículo 44 de la Ley Orgánica del
Congreso del estado”.
Palacio del
Poder Legislativo.-
Morelia, Michoacán, a 24 de octubre de 2002.
Diputados: Selene Lucía Vázquez Alatorre, Presidenta; Raymundo Arreola Ortega,
Elesban Aparicio Cuiriz, secretarios (rúbricas).
CC.
Secretarios de la Mesa Directiva
LXIX
Legislatura
H. Congreso
del Estado de Michoacán
Presentes
Los CC. diputados Selene Lucía
Vázquez Alatorre y Esteban Arroyo Blanco, del Partido de la Revolución
Democrática; Elio Núñez Rueda y Armando Octavio Ballinas Mayés, del Partido
Revolucionario Institucional; y Luis Patiño Pozas, del Partido del Trabajo, con
fundamento en los artículos 36, fracción II, 37 y 44 de la Constitución
Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán de Ocampo, y 71, fracción III,
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, venimos a
presentar la siguiente
Iniciativa
de decreto en virtud del cual el Congreso del estado de Michoacán de Ocampo
presenta ante el H. Congreso de la Unión iniciativa de decreto por el que se
adicionan y reforman los artículos 102, apartado B, y 105, fracción II, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para incrementar la
esfera de facultades de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
Exposición de Motivos
La sociedad mexicana demanda mayor
eficiencia de los organismos públicos defensores de los derechos humanos. En
junio de 1990 fue establecida en nuestro país la Comisión Nacional de los
Derechos Humanos (CNDH), a la que dos años más tarde se otorgó rango constitucional,
igual que a sus similares de cada entidad federativa.
Lo anterior significó un notable
avance, ya que permitió la creación de organismos no jurisdiccionales que, de
manera rápida y sencilla, atendieran los reclamos de la sociedad mexicana, que
cada vez con mayor vigor exigía respeto de los derechos humanos.
Sin embargo, y a pesar de que han
transcurrido más de 10 años, la consolidación del ombudsman mexicano no es aún completa, pues a la fecha no ha
logrado la confianza y credibilidad de amplios sectores de la sociedad mexicana
En nuestro país, la impunidad
subsiste. El cumplimiento de las recomendaciones de la CNDH es muy frágil y
está por debajo de los porcentajes logrados por los ombudsman europeos, que son de 90 a 100%.
Tratándose de los organismos
defensores de los derechos humanos de las entidades federativas, el grado de
cumplimiento es aún menor, en los que se comprende por supuesto el estado de
Michoacán.
Estas cifras son indicativas de la
situación de debilidad del ombudsman
frente al Poder Ejecutivo. En suma, el ombudsman
mexicano no reúne condiciones para garantizar en nuestro país la defensa de
los derechos humanos en forma vigorosa y eficiente. Por tal motivo, existe
consenso generalizado entre los diversos sectores de nuestra sociedad, que en
los últimos días han planteado la necesidad de una reforma profunda que permita
fortalecerlo.
La eficiencia del ombudsman mexicano es perfectible en
demasía. En dicha eficiencia redundan varios factores que, a nuestro juicio,
deben ser reformados; son los siguientes:
a) Procedimiento de designación de los titulares y de los
consejeros de los organismos,
b) Necesidad de ampliar su actual esfera de competencias; y
c) Rendición de cuentas.
Estos son los elementos que pueden
considerarse esenciales para el funcionamiento eficaz de los organismos
públicos defensores de los derechos humanos.
A)
Nombramiento del Ombudsman
Los procedimientos de designación
del titular de este organismo son fundamentales para garantizar la
independencia y autonomía del ombudsman. No
obstante la variedad de matices que han venido asumiendo en numerosas
legislaciones del mundo, incluida la diversidad de denominaciones, un rango
común predominante –sobre todo en Europa y en América– es su vinculación con el
Poder Legislativo.
Sin embargo, en nuestro país, por
el exacerbado presidencialismo, el organismo establecido distorsionó dicho
modelo predominantemente legislativo al establecer un ombudsman ligado al Poder Ejecutivo.
En efecto, el perfil predominante
en la actualidad del ombudsman en el
mundo es el de ser un órgano de control parlamentario de fiscalización de la
administración pública, y es evidente que en un sistema republicano esta
función corresponde efectuarla al Poder Legislativo, con objeto de establecer
un auténtico equilibrio de poderes.
A mayor abundamiento, en la
Declaración de Viena, aprobada en la Conferencia Mundial de Derechos Humanos de
1993, sin dejar de reconocer el derecho de cada país a establecer el marco
jurídico para la creación de organismos defensores de los derechos humanos que
más se adapte a sus necesidades, se sugirió encomendar la función de nombrar y
destituir al ombudsman al Poder
Legislativo.
La vulnerabilidad de la
independencia del ombudsman se ha
puesto en evidencia en el pasado. Baste recordar cuando, en años pasados, el
Presidente de la República designó como representante suyo al titular de la
CNDH para la pacificación del conflicto chiapaneco. Al terminar dicha función
se reintegró, sin problema, a su cargo de Presidente de la Comisión.
Por todo lo
anterior, desde un principio la CNDH surgió cuestionada por amplios sectores de
la sociedad, para los que el procedimiento de designación de su titular le
restaba confianza por parte de la sociedad. Claro que la sociedad mexicana y
michoacana vive hoy tiempos más democráticos; sin embargo, la certeza en torno
de la autonomía del ombudsman es aún
escasa, vulnerable, por lo que se hace necesaria una reforma constitucional
para dotar de dicha certidumbre a tan importante institución.
Ante tales necesidades sociales,
es imperante impulsar en uso de nuestras facultades una reforma institucional
en pro de los derechos humanos. Nuestra propuesta legislativa va a fondo y esto
pasa por la necesaria adopción de una decisión política fundamental de crear un
auténtico ombudsman, más vinculado
con el Poder Legislativo a través del mecanismo de designación y de rendición
de cuentas, pero como organismo público autónomo, con independencia técnica y
financiera.
Ese es el modelo de organismo que
se ha internacionalizado en las democracias más avanzadas y que, en el contexto
actual, debe replantearse, con el fin de avanzar en un auténtico equilibrio de
poderes.
B)
Ampliación de Facultades
Actualmente, el tercer párrafo del
apartado B del artículo 102 constitucional federal impone limitaciones al
trabajo de los organismos públicos de derechos humanos: los asuntos
electorales, los laborales, los jurisdiccionales de fondo y todos los relativos
al Poder Judicial de la Federación.
Estas limitaciones que los ombudsman tienen para intervenir en la
defensa de los derechos humanos han sido fuente de fuertes críticas a dichos
organismos.
A continuación se analiza cada una
de estas limitaciones
1.
Asuntos laborales
Es paradójico que mientras en el
país se denuncia que, en algunas regiones, niños y adultos padecen condiciones
laborales similares a las de la esclavitud, se insista en mantener de manera
genérica esta limitación competencial sin distinción.
Más bien, si genéricamente el ombudsman es un órgano que conoce de los
actos u omisiones de autoridades administrativas, tanto en el ámbito federal
como en el estatal, según se trate, resulta evidente que en esa facultad se
incluyen los propios actos laborales. Por ello es injustificable, a todas
luces, que se impida a los ombudsman conocer
de este tipo de asuntos que puedan motivar violaciones de los derechos humanos.
Luego entonces, la regla competencial genérica es que el ombudsman sea competente para conocer de actos u omisiones de
autoridades administrativas, excepto en cuestiones jurisdiccionales de fondo.
2.
Asuntos electorales
Esta limitación competencial
tampoco tiene razón de ser: si la competencia genérica de las instituciones
públicas de derechos humanos son los actos y las omisiones de los servidores
públicos, éstos podrían hacerse consistir en actos u omisiones que violen
derechos humanos de los ciudadanos mexicanos, no existe razón para que no sean
conocidos por estos organismos. Naturalmente, quedarían excluidos de la
competencia de las comisiones las decisiones jurisdiccionales de carácter
electoral para no convertir las comisiones de Derechos Humanos en órganos de
apelación de las resoluciones de los tribunales electorales; es decir, la
protección en materia de derechos político-electorales se otorgaría
necesariamente al ciudadano.
Por esa razón, nuestra propuesta
se orienta a ampliar la competencia en esta materia.
3.
Asuntos del Poder Judicial
Existe un consenso generalizado
entre la mayoría de los tratadistas y una práctica generalizada en la mayoría
de las legislaciones del mundo en el sentido de excluir de la competencia de
estos organismos las decisiones jurisdiccionales de fondo, no así los actos de
naturaleza administrativa de dichos órganos.
Frente a esta limitación
competencial existen dos soluciones: la primera es la que establece el artículo
13 de la Ley Orgánica del defensor del pueblo español, el cual dispone que
cuando éste reciba quejas referidas a irregularidades en el funcionamiento de
la administración de justicia, deberá turnarlas al Consejo General del Poder
Judicial según el tipo de reclamación. En nuestro caso, podría establecerse una
solución similar: como es sabido, en nuestro país, a partir de la reforma de
1994 de nuestra Constitución, se instituyó el Consejo de la Judicatura Federal,
en el caso del Poder Judicial de la Federación y sus equivalentes en cada
entidad federativa, como órganos de administración y disciplina de dichos
poderes.
Por ello, el ombudsman turnaría a esos órganos las quejas referidas a actos
administrativos tanto del Poder Judicial de la Federación como del Poder
Judicial de los estados.
Una segunda solución, conservando
la limitación constitucional tratándose de decisiones jurisdiccionales de
fondo, radica en establecer una competencia genérica tratándose de actos
administrativos, tanto de los Poderes Judiciales locales como del Poder
Judicial de la Federación. Por esta última solución legislativa nos hemos
inclinado.
C)
Eficacia de Recomendaciones y Rendición de Cuentas
En nuestro país, las resoluciones
que emite el ombudsman se denominan
“recomendaciones”, que carecen de imperatividad y coercitividad, atributos de
las decisiones judiciales; es decir, de las sentencias.
Debe admitirse también que todos
los ombudsman del mundo dictan este
tipo de resoluciones. Sin duda, el grado de cumplimiento de las recomendaciones
es un indicador fundamental de la eficiencia del ombudsman. En nuestro país, el promedio de cumplimiento apenas si
es de 52.3%. Por esta razón ha sido motivo de constantes criticas y se afirma
que en México las recomendaciones de los organismos de derechos humanos son
intranscendentes para la autoridad contra de la que se emiten.
Es evidente que en nuestro país,
con una larga historia de injusticias e impunidades, donde apenas se abre paso
lentamente la cultura de los derechos humanos, las autoridades destinatarias de
las recomendaciones no han mostrado la mejor voluntad para cumplirlas, sin que
ello constituya la descalificación de los organismos y sus integrantes, sino
los retos y paradigmas que deben ser alcanzados teniendo como base decisiones
legislativas.
D)
Legitimidad de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos para Promover las
Acciones de Inconstitucionalidad ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación
La mayoría de las legislaciones de
derechos humanos del mundo faculta al ombudsman
de sus respectivos países para interponer estos recursos.
En nuestro país, como resultado de
la reforma judicial de 1994, se establecieron las acciones de
inconstitucionalidad, legitimándose el artículo 105, fracción II, constitucional
para promoverlas a las minorías Legislativas, al procurador general de la
República y, como resultado de la reforma constitucional de 1996, publicada en
el Diario Oficial de la Federación el 21 de agosto de ese año, a los partidos
políticos por medio de sus dirigencias nacionales o locales, según el caso,
para interponerlas.
Por nuestra parte, proponemos
adicionar el artículo 105 constitucional a fin de legitimar a la Comisión
Nacional de los Derechos Humanos para promover dichas acciones.
No obstante las consideraciones
que forman el paradigma en materia de organismos de derechos humanos, existen
limitaciones constitucionales para que sea posible dotar de las bases y los
lineamientos expuestos a los ombudsman.
Al ser el Congreso del estado de
Michoacán, junto con las Legislaturas de las demás entidades federativas y el
Congreso de la Unión, parte del Poder Constituyente Permanente, cuenta con
facultades para proponer reformas o adiciones de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, derivadas de los artículos 71, fracción III, y
135 de dicho ordenamiento, por lo que en respeto del principio de supremacía
constitucional consagrado en el artículo 133 sea posible a partir de la Ley
Suprema de la Unión plantear lineamientos que modernicen la institución del ombudsman mexicano, y de esa forma sean
eliminadas las limitaciones federales.
En el momento histórico que
vivimos, caracterizado por inestabilidad económica, desigual distribución de la
riqueza, pobreza, resurgimiento del racismo, xenofobia, desempleo y
militarización de los cuerpos policiacos y de las regiones más humildes de
nuestro país, se dificulta el pleno ejercicio de los derechos humanos.
Por lo anterior, resulta
extremadamente urgente fortalecer y vigorizar los organismos defensores de los
derechos humanos, con objeto de que puedan enfrentar adecuadamente estos retos.
Compañeras y compañeros diputados:
Por lo anteriormente expuesto y
con fundamento en los artículos 71, fracción III, 34 y 36, fracción II, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, nos permitimos poner a
la consideración de esta soberanía la siguiente
Iniciativa
de decreto en virtud del cual el Congreso del estado de Michoacán de Ocampo
presenta ante el H. Congreso de la Unión iniciativa de decreto por el que se
adicionan y reforman los artículos 102, apartado B, y 105, fracción II, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Decreto
Articulo
Primero. El Congreso del estado de Michoacán de Ocampo, en uso
de las facultades que le confiere la fracción III del artículo 71 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presenta iniciativa de
decreto ante el Congreso de la Unión por el que se adicionan y reforman los
artículos 102, apartado B, y 105, fracción II, de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo
102
A. ...
B. El Congreso de la Unión y las
Legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas
competencias, establecerán organismos de protección de los derechos humanos que
ampara el orden jurídico mexicano, los que conocerán quejas contra actos de
naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor
público que violen estos derechos.
...
Estos organismos no son
competentes tratándose de asuntos jurisdiccionales de fondo, sean ejecutados
por autoridades materialmente jurisdiccionales o administrativas.
Artículo
105
La Suprema Corte de la Justicia de
la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los
asuntos siguientes:
I. ...
a) a k) ...
II. ...
a) ...
b) ...
c) ...
e) ...
f) ...
...
g) La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en contra
de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de
tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano en materia de
garantías individuales y derechos humanos;
Transitorio
Unico.
El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su
publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio del Poder Legislativo, Morelia, Michoacán,
a 31 de octubre de 2002.
Diputados: Selene Lucía Vázquez Alatorre, Esteban Arroyo Blanco, Elio Núñez Rueda,
Armando Octavio Ballinas Mayés, Luis Patiño Pozas (rúbricas).