Que reforma el articulo 110 de la Constitucion Politica de los Estados Unidos Mexicanos, con el fin de facultar al Congreso de la Union para que resuelva respecto de los juicios politicos contra servidores publicos de los estados, presentada por la diputada Silvia America Lopez Escoffie, del grupo parlamentario del PAN, en la sesion del martes 3 de diciembre de 2002 Versión para Imprimir

Los suscritos diputados federales de la LVIII Legislatura del Congreso de la Unión, integrantes del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en lo dispuesto en la fracción II del artículo 71 y en el artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en la fracción II del artículo 55 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso de la Unión presentamos la siguiente iniciativa de decreto por el que se reforma el párrafo segundo del artículo 110 de la Constitución federal, con el fin de facultar al Congreso de la Unión para que resuelva en definitiva respecto de los juicios políticos contra altos servidores públicos de los estados por violaciones graves a la Constitución, a las leyes federales, y por uso indebido de fondos y recursos federales, bajo la siguiente

Exposición de Motivos

La defensa de la Constitución ha sido un tema que ha preocupado siempre, más aun cuando mantener sus mandatos es una base necesaria para el mantenimiento del Estado de derecho en México.

En efecto la protección de nuestra Constitución deriva precisamente del principio fundamental que la caracteriza: el de “supremacía constitucional”, y que se refiere específicamente a mantener la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como la máxima disposición jurídico‑normativa sobre la cual no puede existir ningún acto de autoridad.

Tal principio constitucional llega a significar la necesidad de la existencia de un ordenamiento superior a los demás, al que no contravengan los actos autoritarios estatales bien federales, estatales o municipales, sirviéndoles de origen e implicando que se mantendrá vigente nuestro sistema federal, los derechos humanos, la paz social y pública, conjuntamente con el Estado de derecho en una sociedad.

Asimismo y estrechamente vinculado con el principio de supremacía está el de fundamentalidad, el cual denota una cualidad de la Constitución que, lógicamente, hace que ésta se califique como “Ley Fundamental del Estado”. Entraña, por ende, que dicha Constitución sea el ordenamiento básico de toda estructura jurídica estatal, es decir, el cimiento sobre el que se asienta el sistema de derecho en su integridad. Por ello la Constitución es reconocida como la Ley Fundamental y al mismo tiempo y por modo inescindible es la Ley Suprema del Estado. Fundamentalidad y supremacía son dos conceptos inseparables que denotaban dos cualidades concurrentes en la Constitución.

Como podemos observar, de dicho principio de supremacía constitucional, se deriva el nacimiento de uno de los capítulos principales de la Carta Magna, el relativo al establecimiento de los medios de control constitucional o de defensa de la Constitución, medios que implican un dique a la actuación de las autoridades estatales o, en su caso, cuando tales autoridades han actuado, el proceso a través del cual se dejará insubsistente todo acto de autoridad que contravenga algún mandato constitucional.

Asimismo, el precepto constitucional citado, señala textual y expresamente que la supremacía constitucional implica también que las Constituciones o leyes de los estados deberán sujetarse a la misma.

Es debido a la necesidad de proteger y vigilar la observancia de la Carta Magna, como surge y nace la necesidad de crear instrumentos de control constitucional, siendo el principal de ellos un orgullo nacional para los mexicanos, es decir, el juicio de amparo, y que junto con otros procesos o medios de control constitucional y los juicios previstos y regulados por el Título Cuarto de la Constitución, relativo a la “Responsabilidad de los Servidores Públicos”, buscan mantener vigentes los mandatos de la Ley Fundamental del país, base necesaria para el mantenimiento del Estado de derecho en México.

En efecto, la defensa de la Constitución se realiza a través de lo que se conoce como medios de control de la constitucionalidad, medios por los cuales va a sobrevivir la Constitución, medios por los cuales va a ser efectiva la supremacía constitucional, que ésta sea real, efectiva, no lírica, romántica o poética, sino auténtica, palpitante, viva.

Por ello referirnos a la defensa de la Constitución, es hablar de los medios jurídicos a través de los cuales se va a controlar la Carta Fundamental, para lograr que se mantenga vigente la misma y que se haga realidad su contenido y alcance, y la cualidad de ser la norma de las normas, la norma cúspide y superior de todo el orden jurídico y a la cual se encuentran subordinadas todas las demás normas.

Precisamente para evitar la anarquía, es que se han venido ideando diversos medios o mecanismos para invalidar, nulificar o sancionar toda aquella actuación estatal arbitraria, que al surgir desacate los mandatos constitucionales. Ello hace que el tema de la defensa de la Constitución despierte un interés sin igual en todos los países, dentro de los que se incluye México.

En 1840, el jurista yucateco Manuel Crecencio García Rejón y Alcalá, propuso la adopción de una Constitución para el estado de Yucatán, en cuyo proyecto se proponía la creación del juicio de amparo, que en sí mismo fue y es el sistema jurídico de protección o defensa de la Constitución más perfecto, razón por la que ha sido adoptado en muchos países del mundo.

Ahora bien, con las reformas constitucionales de 1994, se facultó a la Suprema Corte de Justicia para que además de seguir conociendo del amparo, conociera de otros diversos medios de control constitucional, a saber: las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad, sumadas al juicio de revisión constitucional electoral del Tribunal Electoral de dicho Poder Judicial de la Federación. Como puede observarse se afirma y traslada a las autoridades federales la responsabilidad y la potestad del control constitucional por medio de estos instrumentos jurídicos.

En virtud del Pacto Federal las leyes locales quedan subordinadas y subalternas a la Federación‑leyes federales.

Luego entonces, en todo Estado de derecho la sujeción a la Constitución, así como a las leyes que de ella emanan, la inherente obligación de responder en caso de incumplimiento constituye un pilar fundamental en el que descansa su buena marcha.

La credibilidad basada en las instituciones políticas se ha ido demeritando al grado de tornarse casi nula, y ello se debe a los constantes golpes y agresiones que ha sufrido la conciencia de los gobernados por parte de algunos gobernantes, debido a su actuar irresponsable y deshonesto, alejándose cada vez más del principio de legalidad que debe imperar en todo régimen democrático.

Es por eso que en base a dicha institución es creado el Estado constitucionalista, producto de la libre voluntad de los gobernados, en donde se reconocen las garantías individuales que debe poseer todo gobernado, así como se delimita la actuación del Estado, en donde su actuación no debe transgredir ni afectar dichas prerrogativas, sino al contrario, el Estado debe tutelarlas y velar por su cumplimiento, siempre y cuando dicha actuación se encuentre dentro de los lineamientos establecidos por la propia Ley Fundamental, así como las leyes que de ella emanan, todo ello tendiente a alcanzar una verdadera democracia.

En base a lo anterior, se hace necesario pugnar porque en nuestro sistema normativo exista una verdadera delimitación legal de funciones y atribuciones de los titulares de los órganos de gobierno, mismos que deberán basar su actuación con apego a la Constitución y las leyes que derivan de ella, imponiendo a su vez un sistema de responsabilidades de los gobernantes cuando éstos contravengan alguna disposición legal en ejercicio de sus facultades.

Cabe puntualizar que corresponde al gobierno pugnar por la existencia de un verdadero marco jurídico en donde se desenvuelva todo servidor público, que reconozca sus derechos, pero que también le imponga obligaciones legales en el ejercicio de sus funciones, las cuales vayan enfocadas a la tutela de los derechos de los gobernados frente al actuar de cualquier autoridad, mismas que les permitan cuando así sea necesario, exigir por la vía legal, la imposición de sanciones a que se haga acreedor el servidor público por su proceder arbitrario, e incluso exigir la rendición de cuentas de la gestión realizada por el servidor público durante su encargo y en caso de encontrar alguna irregularidad, fincarle la responsabilidad de acuerdo a lo que establezcan las leyes.

El legislador preocupado por tal situación, y con fundamento en el Título Cuarto de la Constitución, referente a las responsabilidades de los servidores públicos, estableció en varias disposiciones legales tendientes a regular la actuación de los servidores públicos, lo cual dio como resultado la existencia de un marco jurídico integral, tendiente a vigilar, limitar y, en su caso, sancionar el actuar de los servidores públicos frente a los gobernados, para efecto de otorgarle seguridad jurídica a todo gobernado, el cual es poseedor de garantías individuales, mismas que deben ser respetadas por cualquier autoridad del Estado, con independencia de su importancia o jerarquía.

Luego entonces, no hay duda que la falta de cumplimiento en los deberes que impone la función pública da nacimiento a la responsabilidad a que alude el propio marco constitucional y que puede ser de orden administrativo, penal o político. Asimismo existen otras responsabilidades, a saber: la civil y la indemnizatoria.

Ahora bien, dentro de los medios de control político, nuestra Constitución prevé en su Título Cuarto el juicio político y la declaración de procedencia, encomendando el desarrollo de los mismos a un órgano político, el Congreso de la Unión.

Luego entonces, y a fin de asegurar la supremacía del orden constitucional estableció medios de control jurídico, pero a efecto de lograr el normal funcionamiento de las instituciones que sustentan al Estado, así como su adecuada nivelación, generó los medios de control político.

Por lo que respecta a la naturaleza jurídica del juicio político, ésta gira sobre hechos no delictuosos, y concluye con la separación e inhabilitación, en su caso, del alto funcionario que ha perdido la confianza pública, por lo tanto es ajeno a la actividad judicial. Es decir, el juicio político es aquel juicio instaurado por las Cámaras del Congreso de la Unión, en contra de determinado funcionario público, como resultado de la realización de determinadas conductas que contrarían los intereses públicos fundamentales y originan la responsabilidad política, entramándose de empleados federales, o motivado por violaciones a la Constitución y las leyes que de ella emanen, o mal manejo de fondos federales, entramándose de funcionarios, estatales, imponiéndose como sanción, en caso de encontrarse culpable desde la destitución del cargo hasta la inhabilitación por un tiempo determinado para desempeñar funciones públicas.

La finalidad del juicio político no es comprobar la existencia de un delito, sino la identificación de ciertas conductas consideradas generadoras de responsabilidad, cuya gravedad debe juzgarse criterio para separar al funcionario de su cargo.

El juicio político debe aspirar a lograr una efectiva y eficiente aplicación de la Constitución y la ley a los servidores públicos que, por integrar un poder público, por su jerarquía o por la trascendencia de sus funciones afecten los intereses públicos fundamentales o a su buen despacho.

Ahora bien, el artículo 110 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ordena en su segundo párrafo que “los gobernadores de los estados, diputados locales, magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia locales y, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas locales, sólo podrán ser sujetos a juicio político en los términos de este título por violaciones graves a esta Constitución y a las leyes federales que de ella emanen, así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales, pero en este caso la resolución será únicamente declarativa y se comunicará a las Legislaturas locales para que, en ejercicio de sus atribuciones, procedan como corresponda”.

Como se observa, en la última parte de este párrafo hay un misterio que nos lleva a las siguientes interrogantes: ¿para qué se comunicará a las Legislaturas locales la resolución declarativa? ¿Cuáles son las atribuciones que deben ejercitar? ¿Qué es eso de proceder como corresponda? El misterio o la ambigüedad en este sentido nace, como lo diría el propio Eliziur Arteaga, y cito: “que las disposiciones adolecen de los mismos vicios que afectan tanto al Título Cuarto de la Constitución como a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos: imprecisión, precipitación y oscuridad. Los estados al intentar desarrollar y cumplimentar en el nivel local el germen constitucional, han ido a tientas; algunos recurren a fórmulas generales; otros, hacen inoperante la función que la Constitución concede a las Cámaras”, hasta aquí la cita.

En ese orden de ideas podemos decir, que además de resultar ocioso, confuso, ambiguo y una notable pérdida de tiempo, facultar a las Legislaturas de los estados para en ejercicio de sus atribuciones, procedan como corresponda, lo más delicado está en que puede llegar a convertirse en inoperante la función de control constitucional que tiene el juicio político, y que la autoridad federal —Congreso de la Unión— quede subordinada, relegada, supeditada o sojuzgada como responsable de esta potestad de control por las autoridades locales; y lo más grave es que el postulado de supremacía constitucional quede vulnerado o descobijado por este medio de control.

En este sentido afirmamos que la función de controlar la constitucionalidad debe recaer en las autoridades federales en resoluciones y actos que no le deberían corresponder a las autoridades locales basándonos en los principios de supremacía y fundamentalidad de la Constitución, como ya se ha expuesto líneas atrás.

En efecto, como ya sea dijo sea afirmada y trasladada en general a las autoridades federales la responsabilidad y la potestad del control constitucional por medio de diversos instrumentos jurídicos. Lo anterior en virtud del pacto federal, por lo que las leyes locales quedan subordinadas y subalternas a la Federación‑leyes federales.

El federalismo mexicano tiene que hacer hincapié en circunscribir la actuación de las autoridades locales a lo dispuesto en la Ley Fundamental.

Si bien sabemos que el modelo constitucional se ha constituido sobre la base del Estado de derecho. Entre sus principios fundamentales destaca, como ya se dijo, el de supremacía constitucional, que implica la sujeción de los actos y disposiciones normativas al texto de la Carta Magna. Con el propósito de garantizar la libertad y la seguridad jurídica, pues en ella se establecen los límites jurídicos a los gobernantes. Para hacer efectiva la supremacía constitucional se crean diversos medios de control con la finalidad de subsanar los ataques a la misma.

Declarando la validez de la norma o acto concreto a través de diversos procedimientos.

El objetivo fundamental, histórico-jurídico de la función de control constitucional consiste en la protección y mantenimiento del orden constitucional realizados a cada caso concreto que se presente.

Es sabido que hay la presencia de otros medios de control de regularidad constitucional que no son jurisdiccionales, sino más bien políticos, entre ellos quedan comprendidos el órgano revisor de la Constitución, el principio de la inviolabilidad constitucional, el juicio político, las facultades de investigación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en caso de violación a las garantías individuales. Por otro lado encontramos de igual manera otros mecanismos jurisdiccionales de control constitucional, atendiendo con esto al amparo, controversia constitucional, la acción de inconstitucionalidad de leyes o actos de autoridad según su naturaleza, con peculiaridades que los distinguen con otros como son la materia sobre la que versan.

La teoría del control de la constitucionalidad se entiende en función de que existe algo que por su esencia y atributo es formalmente superior, que por naturaleza es materialmente fundamental porque él solo es original y todo el orden normativo restante es derivado y secundario.

Precisamente por estas razones, consideramos indispensable que el juicio político tanto para altos funcionarios federales como locales, deba ser conocido y resuelto en definitiva por la autoridad política federal; es decir, por el Congreso de la Unión. Debe descansar el control constitucional, esencia de este juicio, en la autoridad del poder de la Federación, y no en los Congresos locales, como hasta hoy se establece. De ninguna manera la presente iniciativa es en detrimento de la soberanía o autonomía de los estados, ni mucho menos se pretende debilitar el sistema federal mexicano, por el contrario como ya se ha sustentado, es con la finalidad de preservar el principio de supremacía constitucional.

En tal sentido se propone eliminar lo relativo a que la resolución del Congreso de la Unión será únicamente declarativa y que se comunicará a las Legislaturas locales para que, en ejercicio de sus atribuciones, procedan como corresponda, respecto a los juicios políticos, y establecer que será dicho Congreso de la Unión quien resolverá en definitiva y consecuentemente el que deberá imponer la destitución o inhabilitación respectiva, en los casos de juicio político contra los gobernadores de los estados, diputados locales, magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia locales y, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas locales, cuando hubiera habido violaciones graves a esta Constitución y a las leyes federales que de ella emanen, así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales.¹

Por las consideraciones expuestas, es que se somete a la consideración de esta asamblea el siguiente

Proyecto de decreto por el que se reforma el párrafo segundo del artículo 110 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Artículo Unico.‑ Se reforma el párrafo segundo del artículo 110 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 110.‑ …

“Los gobernadores de los estados locales, magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia locales y, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas locales, sólo podrán ser sujetos de juicio político en los términos de este título por violaciones graves a esta Constitución y las leyes federales que de ella emanen, así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales.”

Transitorios

Primero.‑ El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo.‑ Las demandas de juicio político que se hubieren presentado hasta antes de la fecha de la vigencia del presente decreto, se regirán por la disposición constitucional anterior, y consecuentemente las Legislaturas de los estados conocerán de los mismos para los efectos que procedan.

Nota:

1 Incluso la propuesta puede ser únicamente para los casos de violaciones graves a la Constitución y a las leyes federales que de ella emanen. Y, en su caso, dejar lo relativo al manejo indebido de fondos y recursos federales con efectos declarativos. Asimismo, podría establecerse que sea la Cámara de Diputados la que debería resolver en definitiva sobre la declaración de procedencia, eliminando lo relativo a resolución declarativa.

Dip. Silvia América López Escoffie (rúbrica)

(Turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales. Diciembre 3 de 2002.)