Que
reforma los articulos 3° constitucional y 6 y 33 de la Ley General de
Educacion, en materia de becas, presentada por el diputado Rogaciano Morales
Reyes, del grupo parlamentario del PRD, en la sesion del jueves 28 de noviembre
de 2002
El suscrito, integrante del grupo
parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con fundamento en lo
dispuesto por la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos y en el artículo 55, fracción II, del Reglamento para
el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos,
someto a la consideración del honorable Congreso de la Unión la presente
iniciativa de decreto, que reforma las fracciones IV y V del artículo 3°
constitucional y los artículos 6 y 33, en su fracción VIII, de la Ley General
de Educación, al tenor de los siguientes
Antecedentes
La reforma del artículo 3° de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos publicada en el Diario
Oficial de la Federación el 30 de diciembre de 1946, siendo Presidente de
México Manuel Avila Camacho, estableció que la educación impartida por el
Estado tenderá a desarrollar armónicamente todas las facultades del ser humano
y a fomentar en él, a la vez, el amor a la patria y la conciencia de la solidaridad
internacional en la independencia y en la justicia.
La educación será democrática,
nacional y contribuirá a la mejor convivencia humana. Se mantiene el requisito
de la autorización previa y expresa para que los particulares impartan la
educación en todos sus tipos y grados; se excluyeron las corporaciones
religiosas para intervenir en los planteles de la educación primaria,
secundaria y normal, así como la que se destine a obreros y campesinos.
Además, de manera trascendente, se mantiene el concepto de obligatoriedad
de la enseñanza primaria y se extiende el de gratuidad a toda la educación
impartida por el Estado.
La reforma publicada en el Diario
Oficial de la Federación el 5 de marzo de 1993, siendo Presidente Carlos
Salinas de Gortari, estableció que todo individuo tiene derecho a recibir
educación. Asimismo, amplía la
obligatoriedad de la educación secundaria.
Además, se estableció que el Estado promoverá y atenderá todos los
tipos y modalidades educativas, incluida la educación superior; apoyará la
investigación científica y tecnológica; y alentará el fortalecimiento y
difusión de nuestra cultura.
El texto vigente del artículo 3°
(reforma publicada en agosto de 1994) señala en su primer párrafo: “Todo
individuo tiene derecho a recibir educación. El Estado –Federación, estados y
municipios– impartirá educación preescolar, primaria y secundaria. La educación
primaria y secundaria son obligatorias”.
Exposición de Motivos
El servicio público educativo es
la primera prioridad o el primer deber a que el Estado se obliga como servicio
público, por lo que corresponden a éste su reconocimiento y garantizar su
efectividad.
En este contexto, la educación es
uno de los derechos fundamentales del hombre, de ahí que la educación esté
incluida en el capítulo “Garantías
Individuales”, como “garantía
social”.
Al respecto, el Protocolo
Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “Protocolo de San Salvador”,
suscrito en San Salvador, El Salvador, el 17 de noviembre de 1988 y ratificado
por México el 16 de abril de 1996, establece respecto del derecho a la
educación, en el artículo 13, numeral 1, que “toda persona tiene derecho a la
educación”. De igual manera, en el numeral 3 señala que “... los Estados parte
en el presente Protocolo reconocen que, con objeto de lograr el pleno ejercicio
del derecho a la educación: a) la enseñanza primaria debe ser obligatoria y
asequible para todos gratuitamente; b) la enseñanza secundaria en sus
diferentes formas, incluso la enseñanza secundaria técnica y profesional, debe
ser generalizada y hacerse asequible para todos por cuantos medios sean
apropiados y, en particular, con la implantación progresiva de la enseñanza
gratuita; c) la enseñanza superior debe hacerse igualmente asequible para
todos, sobre la base de la capacidad de cada uno, por cuantos medios sean
apropiados y, en particular, por la implantación progresiva de la enseñanza
gratuita”.
Por otra parte, la Declaración
Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, aprobada en la Novena
Conferencia Internacional Americana (Bogotá, Colombia) en 1948, en su Capítulo
Primero, Título “De Derechos”, artículo XII, tercer párrafo, establece que “...
el derecho a la educación comprende el de igualdad de oportunidades en todos
los casos, de acuerdo con las dotes naturales, los méritos y el deseo de
aprovechar los recursos que puedan proporcionar la comunidad y el Estado”.
En razón de lo anterior, a los
ciudadanos de la República Mexicana asiste no solamente el derecho de demandar
la gratuidad de la educación en todos sus niveles sino el derecho a la igualdad
jurídica.
Los derechos de igualdad jurídica
de los individuos se anulan ante la inmensa brecha de desigualdad social que se
profundiza, cerrando perspectivas a la nueva generación, por la aplicación de
políticas de un modelo económico, social y cultural en que el mercado es el
determinante de los objetivos, valores y modelos de vida personal.
Recordemos que la huelga en la
Universidad Nacional Autónoma de México que estalló el 20 de abril de 1999, en
rechazo del sistema de cuotas establecido en esa institución y en defensa de la
educación gratuita, ha puesto de relieve los problemas, de suma gravedad, que
existen y que tienen que ver no solamente con la UNAM sino con la educación
media superior y superior en su conjunto, principalmente a partir de la reforma
del artículo 3° constitucional, realizada en diciembre de 1992 (publicada en el
Diario Oficial de la Federación el 5 de marzo del 1993) y que abrió la vía a
una tendencia contra la escuela pública en esos niveles del sistema educativo
nacional.
Esta reforma sustrajo la
responsabilidad del Estado de impartir educación en los tipos medio superior y
superior, al determinarlo en forma concreta con la educación básica (educación
preescolar, primaria y secundaria). Ello significó un abandono de las
obligaciones del Estado y un perjuicio a la gratuidad.
Dicha reforma implicó un retroceso
a la reforma de 1946 y a 90 años de revolución que impulsó la movilidad social,
permitiendo a millones de mexicanos mejorar sus condiciones de vida y tener
acceso a mayores niveles de bienestar; además, una contradicción, toda vez que
la fracción IV del artículo 3º constitucional vigente señala que “toda la educación que imparta el Estado
será gratuita”, si tomamos en cuenta el origen y el sentido que el
legislador imprimió a este texto, cuando lo introdujo en el artículo 3° en
1946, al acentuar “toda” y el
señalamiento de que la gratuidad no está circunscrita a la considerada
obligatoria sino a toda la que impartiera el Estado.
Es decir, dicha prerrogativa se ha
mantenido aun cuando se dieron con posterioridad las reformas del 9 de junio de
1980, del 28 de enero de 1992, del 5 de marzo de 1993 y la vigente de 1994.
Recordemos que la educación pública,
particularmente después de la Revolución Mexicana, ha sido un instrumento de
progreso, de libertad, de democracia y de defensa de la soberanía.
En conclusión, la reforma de 1993
abrió la tendencia para aminorar la responsabilidad del Estado con la educación
media superior y superior, con lo que se ha golpeado brutalmente el ingreso de
los sectores trabajadores y clase media, cuyos hijos van a la media superior y
universidad.
El cobro de cuotas y la no
gratuidad en todos los niveles o tipos de educación traen como consecuencia la
deserción del sistema educativo nacional a miles de mexicanos.
Al respecto, el Instituto Nacional
de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) señala que México tiene una
población total que, “de acuerdo con los resultados del XII Censo General de
Población y Vivienda, al 14 de febrero de 2000 residía en la República Mexicana
un total de 97,483,412 personas, cifra con que el país se mantiene en la
undécima posición entre las naciones más pobladas del mundo. La tasa de crecimiento
de la población entre 1990 y 2000 fue de poco menos de 1.9% como promedio
anual. Sin embargo, es importante destacar que se distinguen claramente dos
periodos: el primero, de 1990 a 1995, cuando la población crece a 2.1%; y el
segundo, que cubre el último lustro, a 1.58% en promedio por año. Estas cifras
confirman la paulatina disminución que ha mostrado el crecimiento demográfico
del país”.
De ese total de 97,483,412, el
INEGI señala, en materia de educación, que “ de la población de 15 años y más en
2000, se registró en México 9.5% de analfabetos. En este mismo año, 92.3 % de
la población de 6 a 14 años asistía a la escuela; por otro lado, en el ciclo
escolar 1999-2000 la matrícula de alumnos de preescolar ascendió a 3.4
millones, 14.8 millones en primaria, 5.3 millones en secundaria, 3.0 millones
en el nivel medio superior y 1.6 millones en el nivel superior”.
Asimismo, y como complemento de
nuestra intención de hacer vigente la gratuidad de la educación que mandata
nuestra Constitución, la cual tiene como principal intención permitir el acceso
a la educación a amplios sectores pobres de nuestro país, nuestra iniciativa de
reformas también considera garantizar, en el marco de la Ley General de
Educación, que el conjunto de apoyos económicos que se destinan con ese fin
tenga como base criterios de equidad.
En efecto, la legislación
mexicana, tomando como base el postulado de justicia social heredado de la
Revolución Mexicana de 1910, consideró prioritario desarrollar programas y
acciones que compensaran la desigualdad social y la pobreza en que han vivido y
viven millones de mexicanos.
La función compensatoria en
estados y regiones, definida en la Ley General de Educación como
responsabilidad del Gobierno Federal, ha sido atendida mediante programas dirigidos
a las zonas de mayor rezago y marginación. Con dichas acciones, el Estado
mexicano ha buscado garantizar condiciones para la educación de los sectores
más desfavorecidos, a través de los diferentes programas para abatir el rezago
educativo, con lo cual el país cuenta con un conjunto de acciones para que los
sectores pobres accedan realmente a la educación pero, al mismo tiempo, cuenten
con condiciones que aseguren su permanencia.
Cabe destacar que dichas acciones
se han complementado con otros instrumentos, como el libro de texto, el cual
resulta un claro ejemplo de la justicia social llevada al terreno educativo.
En realidad, el reto es mayúsculo
pues, según datos oficiales, más de 50% de los estudiantes de educación media
superior y superior dejan sus estudios debido a cuestiones económicas. En
particular, 56% de los jóvenes deja secundaria y no continúa con preparatoria.
De acuerdo con el primer informe
rendido por el secretario de Educación, el conjunto de becas que otorga el
Gobierno Federal se encuentra concentrado en un programa de becas, el cual tuvo
un impacto en la educación básica, sobre todo a nivel de secundaria, donde la
cobertura pasó de 72 a 90%, donde se concentró hasta antes de 2001, año a
partir del cual se amplió para el nivel medio superior y superior.
Para atender el nivel medio
superior y superior, el Programa Nacional de Becas y Financiamiento (Pronabes),
creado por el nuevo gobierno, busca “propiciar que estudiantes en situación
económica adversa y deseos de superación puedan continuar su proyecto educativo
en el nivel de educación superior”.1
Con esta acción se busca abatir la
deserción escolar, si bien aún se encuentra lejos de dar respuesta a millones
de jóvenes que necesitan un espacio educativo, dado que en el nivel superior
menos de 5% de la matrícula es beneficiaria del programa.
El Pronabes, en 2001, contó con
magro presupuesto federal de 248 millones de pesos, que se elevó al doble en la
medida en que las entidades federativas aporten una cantidad igual. Destaca el
hecho de que sólo participan de manera directa la UNAM, el IPN y la UAM,
dejando de lado instituciones de educación superior del interior de la
República.
Los mismos datos oficiales señalan
que durante 2001 se dio una inversión sin precedente, pues implica cerca de 10
mil millones de pesos en becas para 4 millones 600 mil niños y jóvenes en toda
la escala educativa. De esos 10,000 millones, Progresa concentra 5,584
millones, entre becas y apoyo para útiles; y el Pronabes, 248 millones. A esto
habría que agregar todos los apoyos canalizados mediante las instituciones de
educación media superior y superior, en donde entre IPN y UNAM otorgaron 19 mil
becas escolares, por un monto cercano a 200 millones de pesos.
Para 2002, el monto para becas es
superior a 12 mil millones de pesos, para dotar de cinco millones 237 mil 145
becas a estudiantes de escasos recursos. Nuevamente, Progresa es la instancia
que más becas aglutina, ampliando su modalidad a la de beca de ayuda para
transporte.
En 2002, el Programa Nacional de
Becas da apoyos equivalentes a solventar los gastos de educación de 17% de toda
la matricula estudiantil, desde el tercer grado hasta el nivel superior.
No obstante ese esfuerzo, se
observa una considerable desarticulación entre estos esfuerzos compensatorios y
otros programas de combate de la pobreza que manejan becas escolares, así como
problemas de coordinación con la administración de cada estado y municipio, e
incluso con las entidades educativas, lo que ocasiona duplicación de esfuerzos.
Además, los apoyos compensatorios
han sido escasamente evaluados en términos de los resultados del aprendizaje de
los alumnos y de la compensación de desigualdades en los niveles de logro
educativo de los estudiantes beneficiados.
Al manejarse los programas
compensatorios por separado, las innovaciones ahí generadas no pasan a la
operación regular de los sistemas, cuyo funcionamiento con frecuencia reproduce
las desigualdades.
La equidad requiere favorecer con
mejores recursos humanos, materiales y financieros, y con servicios de mayor
calidad, las regiones y sectores más desprotegidos. Por ejemplo, actualmente el
Programa Nacional de Becas no logra proporcionar becas de igual cantidad y
calidad en el medio rural a las que se destinan a los tipos, niveles y
modalidades educativos similares del medio urbano.
En ese sentido, se hace necesario
definir sobre bases de equidad el otorgamiento de becas en el conjunto del
sistema educativo nacional público que permita contar con criterios públicos y
transparentes para otorgar la diversidad de modalidades de becas que se otorgan
a estudiantes de todo el país que cursen educación pública.
En particular, los criterios deben
dirigirse hacia los sectores marginados y pobres, los que realmente las
necesitan. Con ello se busca, entre otras cosas, que se otorgue un número de
becas adecuado a la intensidad de la marginación en el contexto municipal,
regional y nacional; que, independientemente de la modalidad de la beca de que
se trate, las instituciones que las asignan den cuenta de su impacto; y que se
eviten duplicaciones y discrecionalidad, entres muchas otras ventajas.
Para establecer los criterios que
regirán el otorgamiento de los más de 5 millones de becas, consideramos
pertinente crear por ley un sistema nacional de becas, el cual aglutine las
distintas instancias encargadas de su asignación y norme su actuación.
Actualmente, la Ley General de
Educación, dentro del Capítulo III, denominado “De la Equidad en la Educación”,
en el artículo 33 considera “actividades” las becas. En la fracción VIII señala
que, en lo particular, “desarrollarán programas para otorgar becas y demás
apoyos económicos a educandos”.
Como se
podrá apreciar, a la luz de los argumentos vertidos, ese mandato de ley resulta
insuficiente para hacer que esa gran inversión y el número de beneficiarios
realmente estén recibiendo un apoyo bajo bases de equidad y, con ello, estén
mejorando su rendimiento académico.
Considerandos
Que la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos dispone en su artículo 3º que “... todo individuo
tiene derecho a recibir educación”.
Que la prerrogativa de que trata
el artículo en cuestión establece, en la fracción IV, que “… toda educación que
el Estado imparta será gratuita”.
Que, de igual manera, el artículo
6 de la Ley General de Educación establece la gratuidad de la educación que
imparta el Estado.
Que, dentro del Plan Nacional de
Desarrollo 2001-2006, se establece que “… el Gobierno de la República considera
la educación como la primera y más alta prioridad para el desarrollo del país,
prioridad que habrá de reflejarse en la asignación de los recursos crecientes
para ella y en un conjunto de acciones, iniciativas y programas que la hagan
cualitativamente diferente y transformen el sistema educativo”.
Que, de igual manera, señala: “...
La transformación del sistema educativo, además de asegurar que la educación,
el aprendizaje y la instrucción estén al alcance de todo niño, joven y adulto, ha de cuidar también que nadie deje de
aprender por falta de recursos, garantizar que todo centro educativo
funcione y que en todo centro educativo se aprenda”.
Que la Ley General de Educación,
en su artículo 10, señala: “… La educación que impartan el Estado, sus
organismos descentralizados y los particulares, con autorización o con
reconocimiento de validez oficial de estudios, es un servicio público”, lo cual está implícito en la fracción VIII
del artículo 3° constitucional.
Que la función constitucional y
práctica del servicio público es
asistir al gobierno debidamente constituido en la formulación de políticas, la
ejecución de las decisiones y la administración de los servicios públicos de
que es responsable constitucionalmente.
Por todo lo anterior, se propone
reformar el artículo 3° de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos para reestablecer la educación en todos sus tipos y modalidades como
una responsabilidad del Estado, sea la que imparta directamente o mediante sus
organismos descentralizados, con el compromiso que en forma más amplia quedó
establecido en el artículo 9° de la Ley General de Educación, el cual señala
que, “además de impartir la educación preescolar, la primaria y la secundaria,
el Estado promoverá y atenderá –directamente, mediante sus organismos
descentralizados, a través de apoyos financieros; o bien, por cualquier otro
medio– todos los tipos y modalidades educativos, incluida la educación
superior, necesarios para el desarrollo de la nación; apoyará la investigación
científica y tecnológica; y alentará el fortalecimiento y la difusión de la
cultura nacional y universal”.
Que, para ser congruentes con
dicha propuesta y toda vez que no existe disposición legal que prohíba las
cuotas en el sistema educativo nacional, el cual, como ya dijimos, es un
servicio público; y considerando que es necesario impulsar el desarrollo
educativo para estar acorde con el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, es de
proponerse que se reformen los artículos 6 y 33, en su fracción VIII, de la Ley
General de Educación.
Por lo antes expuesto, se propone
el siguiente
Decreto
ARTICULO
PRIMERO. Se reforman las fracciones IV y V del artículo 3° de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar así:
Artículo
3º. Todo individuo tiene derecho a recibir educación. El Estado
–Federación, estados y municipios– impartirá educación preescolar, primaria y
secundaria. La educación primaria y la secundaria son obligatorias.
I. …
II. …
III. …
IV. Toda la educación que imparta el Estado, cualquiera que sea su modalidad o tipo, incluida la
que impartan las universidades y las demás instituciones de educación superior
a las que la ley otorgue autonomía, será gratuita.
V. Además de impartir la educación preescolar, primaria y
secundaria señaladas en el primer párrafo, el Estado impartirá, promoverá y atenderá, directamente o mediante sus organismos descentralizados, incluida la
que impartan las universidades e instituciones y las demás instituciones de
educación superior a las que la ley otorga autonomía, todos los tipos y
modalidades educativos –incluyendo la educación superior– necesarios para el
desarrollo de la nación; apoyará la investigación científica y tecnológica; y
alentará el fortalecimiento y la difusión de la cultura nacional y universal.
VI. …
VII. …
VIII. …
ARTICULO
SEGUNDO. Se reforman los artículos 6 y 33, en su fracción
VIII, de la Ley General de Educación, para quedar como sigue:
Artículo
6. La educación que el Estado imparta, directamente o mediante sus organismos descentralizados, incluidas las
universidades e instituciones y las demás instituciones de educación superior a
las que la ley otorga autonomía, será gratuita, por lo que quedan
prohibidas las cuotas o cualquier otro tipo de contraprestación por el servicio
educativo.
Artículo
33. Para cumplir lo dispuesto en el artículo anterior, las
autoridades educativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, llevarán
a cabo las actividades siguientes:
I. …
II. …
III. …
IV. …
V. …
VI. …
VII. …
VIII. Desarrollarán programas para otorgar becas y demás
apoyos económicos a educandos.
Para ello,
se contará con un Sistema Nacional de Becas, el cual establecerá las bases y
criterios generales para el otorgamiento de becas por parte del Estado
mexicano. Dichas bases se sustentarán en la equidad, normarán que las becas
sólo se otorguen a quienes, por condiciones de pobreza y marginación, requieran
un estímulo económico y que éstas sólo beneficien a estudiantes que realicen
estudios en instituciones públicas.
IX. …
X. …
XI. …
XII. …
XIII. …
Artículo Transitorio
Unico. El
presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el
Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro,
a 28 de noviembre de 2002.
Diputados: Rogaciano Morales Reyes, Martí Batres Guadarrama, Ramón León Morales
(rúbricas).
Notas:
1 Reglas de Operación
del Programa, p. 2.
(Turnada a las
Comisiones de Puntos Constitucionales, y de Educación Pública y Servicios
Educativos. Noviembre 28 de 2002.)