Que
deroga diversas disposiciones de los articulos 102 y 105 de la Constitucion
Politica de los Estados Unidos Mexicanos; del articulo 4º de la Ley Organica de
la PGR; y de los articulos 10 y 66 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I
y II del Articulo 105 de la Constitucion Politica de los Estados Unidos
Mexicanos, para eliminar la facultad que posee el titular de la Procuraduria
General de la Republica para intervenir en controversias constitucionales e
iniciar acciones de inconstitucionalidad, presentada por el diputado Omar Fayad
Meneses, del grupo parlamentario del PRI, en la sesion del martes 26 de
noviembre de 2002
El suscrito diputado federal,
integra del grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, de la
LVIII Legislatura del H. Congreso de la Unión, en ejercicio de la facultad que
me otorga la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos y con fundamento en el artículo 55, fracción II, del
Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso de los Estados Unidos
Mexicanos, someto a la consideración de este pleno la presente:
Iniciativa de decreto por el que
se derogan el párrafo tercero del artículo 102 y el inciso c) de la fracción II
del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
la fracción II del artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de
la República; la fracción IV del artículo 10 y el artículo 66, de la Ley
Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
La nación plural en la que
convivimos cientos de mexicanos, requiere indudablemente del continuo ajuste y
desarrollo de las instituciones públicas encargadas de materializar las
aspiraciones nacionales, primordialmente de aquellas que tienen como encomienda
procurar y administrar justicia.
Nuestro sistema de justicia ha
sido objeto de constantes reclamos para adecuarlo a la realidad social en que
vivimos, sobre todo, para lograr abatir la impunidad, corrupción e ineficacia,
que afectan la estabilidad social del país.
La procuración de justicia es una
función primaria e indelegable de cualquier Estado; su eficiente cumplimiento
otorga a los ciudadanos garantías plenas y permite el progreso de la sociedad;
por el contrario, su ausencia o deficiente desempeño propician el surgimiento
de un clima de inseguridad pública e inestabilidad social.
En nuestro país, esta
trascendental función se encuentra encomendada en el ámbito federal, a la
Procuraduría General de la República.
Esta nueva estructura absorbió las
funciones del Ministerio Público y las de representante y consejero jurídico
del gobierno, dependiendo jerárquicamente del Poder Ejecutivo federal.
Desde entonces, la Procuraduría
General de la República se ha constituido en un órgano esencial del sistema
federal de justicia, que en representación de los individuos, de la sociedad y
del Estado, promueve y vigila el cumplimiento del orden constitucional,
procurando justicia en el ámbito de su competencia y participando en acciones
de prevención del delito para garantizar la seguridad pública.
Como parte de su evolución
natural, la Procuraduría ha efectuado las adecuaciones legales y estructurales
a su alcance, para hacer frente a los constantes cambios económicos, políticos
y sociales del país, que le exigen un desempeño cada vez más eficaz.
No obstante estos esfuerzos, la
Procuraduría General de la República concentra hoy en día, un gran número de
funciones de diversa índole, tales como la persecución de los delitos del orden
federal, la intervención en todos los negocios en que la Federación sea parte,
la intervención en los casos en que los diplomáticos y cónsules generales sean
parte, ser parte o tercero perjudicado en los juicios de amparo y hasta
representar conforme a la legislación secundaria los intereses de la sociedad
en juicios civiles como en el caso de los menores e incapacitados.
Se considera que este alto número
de responsabilidades ha venido ocasionando el debilitamiento de la
representación social ante la elevada cantidad de asuntos en que interviene.
El objetivo primordial de esta
iniciativa, consiste en hacer una adecuación más al esquema de
responsabilidades que en la actualidad pudieran hacer parecer a la Procuraduría
General de la República como un ente amorfo y factible de politización,
eliminando la facultad que posee su titular para intervenir en controversias
constitucionales e iniciar acciones de inconstitucionalidad.
Sobre las controversias
constitucionales como medio para garantizar el equilibrio entre las facultades
de la Federación, las entidades federativas y los municipios, consideramos que
aun cuando la Ley Reglamentaria en la materia, le reconoce al procurador el
carácter de parte, una intervención de esta forma no es compatible con la
naturaleza de la controversia, ya que la misma plantea un conflicto entre una
entidad, poder u órgano que invade una competencia o que viola la Constitución
y otro ente, poder u órgano que haya visto invadida su esfera de competencia o
presuma la realización de un acto inconstitucional por el primero.
De tal suerte, que el procurador
no podría ir más allá de dar una opinión autorizada en relación con el fondo de
la materia planteada ante el pleno de la Corte, quien es el único órgano
facultado para decidir sobre la constitucionalidad del acto impugnado, por lo
que esta intervención debe eliminarse del texto constitucional y de la Ley
Reglamentaria en cita.
Por su parte, las acciones de
inconstitucionalidad tienen como único fundamento la protección de las minorías
partidarias en los cuerpos legislativos y como finalidad la salvaguarda de la
supremacía constitucional. De ahí que este tipo de control constitucional sólo
se establezca para actos legislativos.
Estas acciones fueron introducidas
en nuestro sistema legal mediante la serie de reformas que en materia de
justicia impulsó el Ejecutivo federal en el año de 1994.
Sin embargo, si como parte de
estas reformas, la función de Consejería Jurídica del Gobierno le fue suprimida
a la Procuraduría, no se puede entender entonces, la presencia de esta
dependencia como parte en el juicio de inconstitucionalidad de leyes y esta
actuación no puede justificarse tampoco con base en sus atribuciones de
persecutor de los delitos, ya que, en estricto sentido, estas funciones no
tienen relación alguna con la naturaleza del juicio constitucional.
El procurador general de la
República como titular del Ministerio Público Federal, posee una opinión
calificada en relación con la materia que mejor maneja, que es la relacionada
con la persecución de los delincuentes y la investigación de los delitos, por
lo que es inadmisible que opine acerca de materias procesales o legales que
desconoce o que por lo menos no domina.
De igual forma, desde el punto de
vista orgánico, funcional y político, resulta contradictorio que un colaborador
del Ejecutivo federal, cuente de forma autónoma con la facultad de interponer
un juicio constitucional en contra del propio Presidente de la República. Esta
situación rompe con el esquema constitucional de la Administración Pública
Federal, ya que se está situando en este caso al procurador como otro poder
constitucional.
Por otro lado, aun cuando la
reforma de 1994 al artículo 105 constitucional, legitimó al Procurador de la
República para interponer la acción de inconstitucionalidad, convirtiéndolo en
un guardián de la constitucionalidad de las leyes de todo el país, esta
aspiración, aunque loable, resulta en la realidad, ostentosa y poco factible de
cumplir a cabalidad, ya que una obligación tan amplia es prácticamente
imposible que pueda recaer en una sola persona.
En este sentido, conviene destacar
que el Procurador General de la República, es el titular que goza de la acción
más amplia, pudiendo solicitar la invalidez de toda clase de leyes federales,
locales y tratados internacionales. En tanto que las Cámaras del Congreso de la
Unión sólo pueden actuar contra leyes federales o del Distrito Federal,
expedidas por el Congreso y contra tratados internacionales en el caso del
Senado; las Legislaturas de los estados y del Distrito Federal sólo en contra
de sus leyes locales; los partidos políticos nacionales en contra de leyes
electorales federales o locales y los partidos políticos estatales sólo contra
leyes electorales locales.
Igualmente, no es correlativo que
las Cámaras del Congreso de la Unión o bien las Legislaturas de los estados
necesiten por lo menos de un 33% de sus integrantes para llevar acabo el mismo
proceso.
Es claro, que tanto la
Constitución como la Ley Orgánica que regula el funcionamiento de la
Procuraduría General de la República, le asignan funciones que pueden ser
calificadas como políticas, que poco ayudan a la consolidación de un verdadero
orden democrático, en donde los órganos del Estado deben actuar con entera
independencia y en busca del bienestar de los mexicanos.
Esta situación resulta evidente si
tomamos en cuenta que desde la reforma de 1994, este alto servidor público, no
había hecho uso de esta facultad. No es sino hasta el año 2001, cuando el
procurador acude ante la Suprema Corte de Justicia para cuestionar la
constitucionalidad de distintas normas, entre ellas, diversas leyes municipales
en materia fiscal; otras más de carácter local, como la del funcionamiento de
establecimientos mercantiles del Distrito Federal o la Ley Orgánica del Poder
Judicial de San Luis Potosí y sólo en una ocasión sobre una ley federal,
referente a los derechos de las personas adultas mayores, cuyo fondo del asunto
es en materia laboral.
En este contexto, no es justificable
que una institución como la Procuraduría General de la República, a la cual le
están encomendadas tareas fundamentales como la investigación de los delitos,
la persecución de los delincuentes y la lucha efectiva contra el narcotráfico y
la delincuencia organizada, dedique recursos materiales, humanos y financieros
a litigar asuntos que nada tienen que ver con su naturaleza.
De las nueve acciones interpuestas
por la Procuraduría, ocho son en contra de actos de autoridades locales.
Pero lo que resulta preocupante de
esta facultad, es que no se utilicen criterios homogéneos para determinar la
actuación de esta dependencia en materia de acciones de inconstitucionalidad,
pues disposiciones como la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos
Mercantiles del Distrito Federal, que implicaba cierta afectación para las
instituciones bancarias, al exigírseles la implementación de mayores
dispositivos de seguridad en sus sucursales fue impugnada por el procurador y
no fue impugnada aquella que implementó el impuesto a la venta de bienes y
servicios suntuarios, el cual fue aprobado como parte de la de Ley de Ingresos
de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2002.
Una actuación selectiva en el
ejercicio de la acción de inconstitucionalidad, sólo puede ser atribuible al
propósito de atacar asuntos específicos, que revisten especial interés político
para el Ejecutivo federal o alguna de sus secretarías.
Queda claro que para el ejercicio
de esta acción el procurador debe actuar en todo momento con prudencia, integridad
e imparcialidad, en estricto apego a los principios constitucionales y
preservando la vigencia del Estado de derecho.
En la actualidad, estas
condiciones no pueden ser garantizadas dada la dependencia jerárquica del
procurador respecto del Presidente de la República. Aun en contra de las
voluntades de ambos funcionarios, los intereses de diversos actores políticos y
económicos pueden influir en la actuación de las instituciones, dejando de lado
el apego a la legalidad.
En razón de lo anterior, se propone
en la presente iniciativa, eliminar la posibilidad de que un elemento de la
justicia constitucional, con efectos tan contundentes como la anulación total
de la aplicabilidad de una ley o tratado, pueda ser usada como un brazo
político o instrumento del poder, para defender propósitos poco claros, o más
aún, contrarios a los intereses nacionales.
En aras de la transparencia y de
la llamada transición democrática, que queremos se traduzca en beneficios
concretos para los mexicanos, necesitamos realizar una revisión objetiva de
todas las instancias públicas y los ordenamientos que las rigen, para eliminar
atribuciones que resultan anacrónicas con la actual etapa política en la que
nos encontramos.
En el caso concreto de la
Procuraduría General de la República, la abundancia y diversidad de facultades
que a lo largo de su historia le han sido impuestas, han generado en muchas
ocasiones una incapacidad que le impide cumplir eficazmente con su misión.
Paradójicamente, el objetivo
primordial de esta dependencia cobra mayor relevancia bajo el contexto social
actual, en el que la comisión de todo tipo de delitos ha alcanzado índices
verdaderamente preocupantes, que ponen en riesgo no sólo la paz pública y la
vigencia de la ley, sino la seguridad nacional misma.
Por todas estas consideraciones,
creemos que es conveniente derogar del texto constitucional el párrafo tercero
del artículo 102, así como el inciso c) de la fracción II del artículo 105,
para que el Procurador General de la República deje de intervenir en las
controversias y acciones a que hace referencia este último artículo.
De manera análoga, para dar
congruencia a la reforma, se propone derogar la fracción II del artículo 4 de
la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, o sus equivalentes
si esta se reforma, así como la fracción IV del artículo 10 y el artículo 66 de
la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Por lo anteriormente expuesto y
con fundamento en lo dispuesto en la fracción II del artículo 71 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, someto a la
consideración de este pleno el presente proyecto de
Iniciativa
de decreto por el que se derogan el párrafo tercero del artículo 102 y el inciso
c) de la fracción II del artículo 105, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos; la fracción II del artículo 4 de la Ley Orgánica de
la Procuraduría General de la República; la fracción IV del artículo 10 y el
artículo 66, de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Artículo
Primero. Se deroga el párrafo tercero del artículo 102 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Artículo
Segundo. Se deroga el inciso c) de la fracción II del
artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Artículo
Tercero. Se deroga la fracción II del artículo 4 de la Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República.
Artículo
Cuarto. Se deroga la fracción IV del artículo 10, así como el
artículo 66, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Transitorios
Primero. El
presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el
Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Se
derogan todas las demás disposiciones que se opongan al presente decreto.
Dip. Omar Fayad Meneses (rúbrica)
(Turnada a las
Comisiones de Puntos Constitucionales, de Justicia y Derechos Humanos, y de
Gobernación y Seguridad Pública. Noviembre 26 de 2002.)