Con
proyecto de decreto que reforma el segundo parrafo del articulo 27
constitucional, en materia de expropiacion, presentada por el diputado Roberto
Aguirre Solis, del grupo parlamentario del PAN, en la sesion del jueves 7 de
noviembre de 2002
El suscrito diputado a la LVIII
Legislatura del Congreso de la Unión con fundamento en la fracción segunda del
artículo 71 y la fracción XXX del artículo 73 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, así como de los artículos 55 fracción segunda, 56
y 62 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los
Estados Unidos Mexicanos, someto a la consideración del Honorable Congreso de
la Unión por conducto de esta H. Cámara de Diputados, la Iniciativa de reforma al segundo párrafo del artículo 27
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se
acompaña, para los efectos del artículo 135 constitucional, y que tiene como
finalidad cambiar el tiempo en que se debe realizar el pago de la indemnización
en los casos de expropiación.
Exposición de Motivos
El dominio del Estado se integra
en primer término, por aquellos bienes que adquiridos originalmente por el
Soberano por medio de la Conquista, no llegaron a salir de su patrimonio en
virtud de haber sido declarados inalienables; en segundo lugar, por aquellos
bienes que el Estado va adquiriendo como consecuencia de sus transacciones con
los particulares, y en tercer lugar, por los que el propio Estado adquiere por
virtud de aplicación de determinadas leyes, como las de nacionalización y de
bienes vacantes.1
Suele ocurrir que el Estado para
cumplir los cometidos que le son propios y, como tales, de interés público,
pueda necesitar echar mano para ello de bienes, de diferente clase y
naturaleza, que son de propiedad de los particulares. En tales supuestos como
es comprensible, se produce una colisión entre el interés particular, decidido
a mantener y conservar su propiedad, y el interés colectivo, que requiere que
el particular sea privado de ese bien para que pueda ser destinado a una
finalidad de utilidad pública, conflicto que no puede resolverse sino por el
predominio indiscutible del interés público.
El cumplimiento de las
atribuciones del Estado sufriría sensiblemente si los medios necesarios sólo
fueran suministrados cuando concurre la voluntad de un particular, desde
tiempos remotos se ha reconocido en la legislación una forma por la que el
Estado puede unilateralmente llegar a adquirir esos bienes.
Nace así la figura jurídica de la
expropiación, la cual puede ser definida como el medio de derecho público en
virtud del cual el Estado, entendido el concepto en sentido genérico, logra que
un bien sea transferido de un patrimonio a otro distinto, mediante una justa
indemnización, para que sea destinado al logro o satisfacción de un fin de
utilidad pública.2
Para la doctrina el Estado actúa
como tal, en uso de todas sus prerrogativas y potestades de poder público,
utilizando un medio otorgado por la Constitución, siendo la indemnización no un
precio sino una compensación, que procede también por imperio constitucional,
con carácter previo a la desposesión.3
El expropiante no contrata, sino que impone la transferencia de la propiedad
del objeto expropiado, fundándose en el interés público, y en toda esta
actividad exorbitante el derecho privado no tiene ninguna cabida.
Ignacio Burgoa Orihuela4, señala que la
expropiación esta vedada a los particulares. El acto autoritario expropiatorio
consiste en la supresión de los derechos de uso, disfrute y disposición de un
bien decretado por el Estado, el cual lo adquiere. Toda expropiación, para que
sea constitucional, requiere que tenga como causa final la utilidad pública.
En palabras de Gabino Fraga5, la expropiación viene a
ser, como su nombre lo indica, un medio por el cual el Estado impone a un
particular la cesión de su propiedad por existir una causa de utilidad pública
y mediante la compensación que al particular se le otorga por la privación de
esa propiedad.
El fundamento de la figura que se
trata, nos lo proporciona la teoría de los fines del Estado, según la cual una
de las finalidades esenciales del Estado moderno es promover el bienestar
general, el bien común, con el consiguiente progreso y desarrollo individual y
colectivo. De tal modo, cuando las exigencias del bien común lo imponen, es
natural que la propiedad privada ceda, dentro de condiciones y garantías que lo
hagan razonable y justo, y para ese objeto es que se instituye la expropiación,
la cual se funda, en consecuencia, en la necesidad del logro de ese bien común,
y es por ello mismo coactiva e irresistible.
La expropiación aunque sea un acto
autoritario unilateral del Estado, tiene la apariencia
de una venta forzosa. Por tal causa, dicho acto no es gratuito, sino oneroso. Es decir, el Estado, al expropiar a un
particular un bien, al adquirir éste, tiene que otorgar a favor del afectado
una contraprestación, la cual recibe el nombre de indemnización. A ella se
refiere el artículo 27 constitucional al establecer que “las expropiaciones
sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización”.6
Ahora bien, el término “mediante”,
que utiliza el artículo 27 constitucional, indica la forma o manera cronológica
de otorgar la contraprestación indemnizatoria por parte del Estado a favor del
particular afectado. Dicho vocablo se ha prestado a muy diversas
interpretaciones respecto a la época en que debe pagarse la indemnización. Se
ha afirmado, en efecto, que ésta debe ser previa, anterior al acto
expropiatorio; por otra parte, se ha dicho que la palabra “mediante” implica
simultaneidad entre dicho acto y la indemnización; por último, se ha aseverado
que el pago de ésta puede ser posterior a la expropiación.
Los partidarios de la tesis de que
el pago de la indemnización debe ser previa al acto expropiatorio, argumentan
que la Constitución de 1917, al emplear el término “mediante”, no ha variado el
sentido de la disposición de la Constitución de 1857 que exigía la previa
indemnización, puesto que si hubiere introducido alguna variación en la época
de pago, así lo habría establecido.7
En Argentina, según nos dice
Héctor Jorge Escola, la determinación de la indemnización que se debe abonar al
expropiado constituye el tema que mayores problemas plantea en esta materia, lo
cual resulta no sólo de las cuestiones de índole económico-financiera que deben
resolverse, sino también del hecho concurrente de que la adquisición del
dominio del bien expropiado debe corresponderse con el pago que se hace al
antiguo propietario, el que debe ser de una índole tal que su patrimonio quede
sin daño, es decir, indemne.8
Los requisitos que el artículo 27
de la Constitución le impone al Estado para llevar a cabo una expropiación, son
condiciones sine qua non, es decir de
manera forzosa se deben dar siempre para que el Estado pueda ejercer su potestad
constitucional expropiatoria. Estas son que: 1) las expropiaciones sólo se
pueden hacer por causa de utilidad pública; 2) y mediante indemnización.
La segunda de las condiciones
señaladas en el párrafo anterior es la que se pretende modificar, y esto en tal
sentido que, en vez de que el texto del artículo 27 constitucional establezca
que la expropiación será mediante indemnización, lo haga sustituyendo el
término “mediante” por el de “previa”.
El término “mediante”, como ya se
ha visto, no resuelve el problema de la temporalidad del pago de la
indemnización al sujeto o sujetos expropiados, y al contrario, se han generado
diversas teorías para tratar de explicar dicho término. La primera de ellas
sostiene que el término mencionado se refiere a que el pago debe hacerse de
manera anterior a la expropiación; la segunda a que el pago se debe hacer
simultáneamente a la declaración de expropiación y la tercera que se debe
realizar en forma posterior a aquella.
Al respecto la Suprema Corte de
Justicia de la Nación no ha sentado un criterio firme para interpretar el
término “mediante”, sin embargo, de acuerdo con algunas ejecutorias se ha
concluido que sea simultánea la indemnización o que no quede incierta, es
decir, que no sea posterior al acto expropiatorio indefinidamente. En otras se
ha afirmado que el pago de la indemnización es un procedimiento posterior a la
declaración de expropiación.9
Estamos de acuerdo con la
interpretación que se hace del término, por parte de los altos tribunales del
país, y es precisamente por esa indeterminación que se pretende sustituir el
término de “mediante”, por el de “previa”, tal como lo establecía la
Constitución de 1857, y además de la razón establecida, las que se enumeran a
continuación apoyan la pretensión señalada.
En primer lugar, se considera
necesario hacer la siguiente reflexión, de la cual irremediablemente se
obtendrá una de las razones que se exponen. La expropiación de uno o varios
bienes, propiedad de particulares, a pesar de ser destinados para fines de utilidad
pública implican un daño patrimonial para el afectado que se reconoce de manera
directa.
El Estado al estar causándole un
daño al particular o particulares tiene la obligación, por mandato
constitucional para que surta sus efectos la expropiación, de resarcirles el
daño causado por dicho acto.
Ahora bien, los particulares
tienen ciertas necesidades y para satisfacerlas es que se hacen de distintos
bienes, adquieren satisfactores para colmarlas. Algunos sólo llegan a tener ese
tipo de bienes, indispensables para subsistir. Unos llegan a tener a parte de
esos bienes, otros tantos que son aquellos que se consideran útiles, es decir,
que no cumplen una función de sobrevivencia, pero aun así son el producto del
esfuerzo y del trabajo de las personas y forman parte de sus patrimonios. En
tal sentido, como bien es mencionado por el autor argentino que se ha
estudiado, es injusto que a los propietarios afectados, a parte de sufrir el
daño de verse privados de su propiedad, tengan que aguantar la carga de que no
se les indemnice por lo menos simultáneamente y ellos mismos tengan que
absorber esa merma en su patrimonio por el tiempo que considere el Estado que
no tiene fondos para hacer el pago correspondiente.
En el mismo sentido, si bien es
cierto que, la propiedad originaria es del Estado, también lo es que el mismo
concede la propiedad derivada a los particulares, más no de forma gratuita, es
decir, mediante trabajo y esfuerzo los particulares han ido adquiriendo sus
propiedades, a cambio de algún tipo de contraprestación, y en parte es en lo
que corresponde la indemnización.
Existe consenso casi general en el
sentido de que la indemnización, en la expropiación, no constituye un “precio”
con el que se paga la adquisición del bien expropiado, sino que su naturaleza
jurídica es la de un resarcimiento de los daños patrimoniales sufridos por el
propietario, por motivos que son de utilidad pública, y que no tiene porque
soportar. Es, pues, una verdadera indemnización.10
Con el término “previa” se esta
proveyendo al sistema jurídico y en particular en materia de expropiación de
certeza y seguridad jurídica.
En la actualidad, México vive una
situación difícil económica y socialmente hablando, misma que se refleja en
todos nosotros, pero más que nada en las familias de escasos recursos, en los
pobres, quienes cada vez son más pobres y se ven forzados a abandonar el campo
para buscar mejor suerte en las grandes ciudades del país o en el extranjero.
En ambos casos, las condiciones en las que viven son deplorables, inhumanas, es
decir, no cuentan con un mínimo de alimentos que les permitan sobrevivir, no
tienen acceso a servicios públicos como el drenaje y agua potable, servicios
que son básicos para que tengan una buena salud, y no se diga un techo con el
cual puedan resguardarse de las inclemencias del clima.
La razón de lo anterior tiene
mucha relación con el tema que nos ocupa, pues aquellas personas que sólo
poseen un bien, en el cual viven y del que obtienen los recursos necesarios
para subsistir, cuando se ven privados del mismo debido a un acto
expropiatorio, no sólo pierden su vivienda, sino también su fuente de trabajo
y, consecuentemente, los recursos que provienen de este último.
La expropiación, estamos de
acuerdo, es una figura jurídica necesaria para que el Estado pueda satisfacer
ciertas necesidades colectivas y que sean calificadas como de utilidad pública
por la ley, pero hoy en día no existen más las circunstancias de la conclusión
de la revolución, las cuales retrasaron el desarrollo del país y que por lo mismo,
con el término “mediante” se pretendía impedir que la penuria del erario fuera
un obstáculo para llevar adelante la expropiación en el momento adecuado. Como
ya se dijo, no existen dichas condiciones y circunstancias de “penuria del
erario del Estado”, por lo que no se ve la necesidad de mantener el término
mencionado en el texto del artículo 27 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos.
No cometamos los mismos errores
varias veces, aprendamos de la historia y sobre todo de aquellos acontecimientos
que se han dado de manera reciente y que implican señales o avisos de lo que la
sociedad necesita, es indispensable que, si bien es necesario privar a alguien
de un bien de su propiedad, no se le cause un daño en su patrimonio, pues la
situación no está como para que un individuo pueda soportar este tipo de daños,
tomando en consideración que a veces ese bien es todo el patrimonio con el que
cuenta la gente.
Recordemos algunas de las palabras
de Ponciano Arriaga sobre el derecho de propiedad, con relación al proyecto de
Constitución de 1856: “La propiedad es sagrada, porque representa el derecho de
la persona misma. El primer acto del pensamiento libre y personal es un acto de
propiedad. Nuestra primera propiedad es nosotros mismos, nuestro yo, nuestra
libertad, nuestro pensamiento. Todas las otras propiedades derivan de aquélla y
la reflejan.
El acto primitivo de propiedad
consiste en la imposición libre de la persona humana sobre las cosas; por esa
imposición las hago mías: desde entonces asimiladas a mi mismo, marcadas con el
sello de mi persona y de mi derecho dejan de ser simples cosas respecto de las
otras personas, y por consecuencia ya no pueden caer bajo la ocupación o
apropiación de los demás. Mi propiedad participa de mi persona; mis derechos me
siguen en ella, y estos derechos son los que merecen respeto.”
Es momento de aprovechar la
experiencia y hacer lo correcto.
Por las consideraciones
anteriormente expuestas y para los efectos del artículo 135 constitucional, se
presenta la siguiente:
Iniciativa
de decreto que reforma el segundo párrafo del artículo 27 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Artículo
Unico: Se reforma el
segundo párrafo del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos para quedar como sigue:
Artículo
27.
…
Las expropiaciones sólo podrán
hacerse por causa de utilidad pública y previa
indemnización.
…
…
…
…
…
…
…
I a XX. …
Transitorios
Unico. El
presente decreto entrará en vigor al día siguiente al de su publicación en el
Diario Oficial de la Federación.
Dip. Roberto Aguirre Solís (rúbrica)
(Turnada a la Comisión
de Puntos Constitucionales. Noviembre 7 de 2002.)
Notas:
1 Fraga, Gabino, Derecho
administrativo, 34ª ed., Porrúa, México, DF, 1996, p. 374.
2 Cfr., Escola,
Héctor Jorge, Compendio de derecho
administrativo, vol. II, Depalma, Buenos Aires, 1984, p. 1062.
3 Ibidem,
p. 1068.
4 Burgoa Orihuela, Ignacio, Las garantías individuales, 33ª ed., Porrúa, México, DF, 2001, pp.
469 y 470.
5 Fraga, Gabino, op.
cit., p. 375.
6 Burgoa Orihuela, Ignacio, op. cit., pp. 474 y 475.
7 Ibidem,
p.475.
8 Escola, Héctor Jorge, op. cit., p.1078.
9 Burgoa Orihuela, Ignacio, op. cit., p.476.
10 Escola, Héctor Jorge, op. cit., p. 1079. El autor hace referencia a que el particular no
tiene por qué soportar el daño patrimonial, motivado por la utilidad pública,
en el sentido de que si bien se le va a privar de un bien, esa pérdida no tiene
por qué ser reflejada en su patrimonio, ni aunque sea temporalmente. Con esto,
se pretende explicar que si bien se determina su pérdida de un bien a favor del
Estado o de otra persona, antes de que esto se lleve a cabo se le debe pagar
aquella cantidad de dinero que deba suplir el bien de que se trate, para que
realmente sea una indemnización.