Que
adiciona la fraccion XXIX-K al articulo 73 de la Constitucion Politica de los
Estados Unidos Mexicanos, para articular politicas de atencion y proteccion a
los derechos de las niñas, niños, personas con discapacidad y adultos mayores,
presentada por la diputada Arcelia Arredondo Garcia, del grupo parlamentario
del PAN, en la sesion del martes 22 de octubre de 2002
Las suscrita, en uso de la
facultad que me confieren los artículos 71 Fracción II de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos y 55 Fracción II del Reglamento para
el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos,
presentó a esta Soberanía para su estudio, análisis y dictamen correspondiente,
una Iniciativa con proyecto de decreto
que adiciona la fracción XXIX-K al artículo 73 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos con el fin de que el Congreso de la Unión
expresamente tenga facultad para
expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, las
Entidades Federativas, el Distrito Federal y los Municipios, en el ámbito de
sus respectivas competencias, en materia de:
Niñas y Niños, Personas con Discapacidad y Adultos Mayores; lo
anterior con fundamento en la siguiente:
Exposición de Motivos
Primero: En
México se han gestado importantes transformaciones en la sociedad durante la
última década, en buena medida por los cambios ocurridos en materia económica y
demográfica.
La apertura del comercio mundial,
la liberalización de la inversión extranjera y la desregulación que fomentó la
competencia y eliminó el proteccionismo, han ofrecido oportunidades de
mejoramiento para grupos con determinadas características de educación,
calificación laboral, edad y localización, aunque también ha implicado
desventajas o riesgos para otros.
Estas circunstancias, junto con
los cambios demográficos, han acentuado las desigualdades sociales, económicas
y de vulnerabilidad de diversos grupos sociales. Por ello uno de los mayores
retos que enfrenta nuestro País es garantizar a cada habitante la igualdad de
derechos y la integración social de todos los grupos que viven en ella,
especialmente los más vulnerables.
Segundo: La
reforma a la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos
del 29 de septiembre de 2000, crea la Comisión
de Atención a Grupos Vulnerables, integrada por representantes de los
diferentes grupos parlamentarios que componen
esta H. Cámara de Diputados. Su constitución se fundamentó en los
artículos 77, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
3º y 39 de la Ley Orgánica y 66 del Reglamento Interior estos dos últimos del
Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
La Comisión de Atención a Grupos
Vulnerables, dentro de su metodología de trabajo en su momento analizó y
definió cuales son los grupos de mayor vulnerabilidad en nuestro País;
partiendo de que “son aquellos que por circunstancias de pobreza, origen
étnico, estado de salud, edad, género o discapacidad, se encuentran en una
situación de mayor indefensión para hacer frente a los problemas que plantea la
vida y no cuentan con los recursos necesarios para satisfacer sus necesidades
básicas. La vulnerabilidad coloca a quien la padece en una situación de
desventaja en el ejercicio pleno de sus derechos y libertades”.1
Y con base en los estudios
realizados por el Consejo Nacional de Población, quien identifica como
principales Grupos Vulnerables en México a:
• La
población rural e indígena que se encuentra afectada por la
pobreza de manera alarmante.
• Los niños
de entre 0 y 5 años que se encuentran inmersos también en la
pobreza, con prioridad a aquellos que sufren desnutrición.
• Los menores de edad
que han tenido que sumarse a la población económicamente activa para ayudar
a la sobrevivencia de su familia.
• A
las mujeres, principalmente aquellas embarazadas o en estado de lactancia,
afectadas por la pobreza.
• Los
jóvenes y mujeres afectadas por el desempleo y desigualdad en los
empleos.
• Personas con
discapacidad e indigentes; y
• Los adultos mayores
(60 y más años de edad) afectados por la pobreza y que no cuentan con los
beneficios de la seguridad social.2
Ahora bien, dentro del nuevo
esquema del derecho, el enfoque de Grupos Vulnerables implica reconocerles
múltiples causas que refuerzan la vulnerabilidad como son los factores de
salud, económicos, de educación, de discapacidad y demográficos. Como fenómeno
social no basta destinar subsidios en ingreso o bienes y servicios para
resolver el problema, sino mediante acciones integrales en múltiples áreas y
niveles, sobre todo, con acciones legislativas que impliquen una amplia
participación social.
De acuerdo con los estudios
realizados por el Instituto Nacional de Estadística Geografía, e Informática,
se determina cuales son los Grupos Vulnerables en nuestro País que presentan una
problemática mayor que el resto de la población y que carecen de una
legislación acorde a la problemática que presentan, siendo éstos: Las Niñas y los Niños; las Personas con
Discapacidad y los Adultos Mayores.
A.
Niñas Y Niños
En el mes de noviembre del año
2000, el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI),
presentó a la opinión pública los resultados obtenidos del XII Censo General de
Población y Vivienda, 2000.
Se señala que en México existen
alrededor de 52 millones de jóvenes, adolescentes y niños; la mayoría de los
pocos más de 19 millones de jóvenes, hombres y mujeres con edades entre 15 y 24
años, demandan una buena educación, salud, cultura, recreación y deporte pero,
sobre todo, un fuerte impulso a la apertura de oportunidades económicas,
incluso social y gran énfasis en los aspectos de equidad.
Los niños y adolescentes con
edades hasta de 14 años, suman poco más de 33 millones. Además de necesidades
de salud, educación y otras; este grupo enfrenta problemas emergentes como
situaciones de violencia y desintegración familiar, adicciones, trabajo
infantil, prostitución y comercio infantil, entre otros. Un caso muy notable es
el de “niños de la calle”. Estos datos
nos confirman el gran peso poblacional de los niños en México, sobre
todo si tomamos en cuenta que para los efectos de los Tratados Internacionales,
como son los casos de la Convención sobre los Derechos del Niño y el Convenio
número 182 de la OIT, se considera como tal a toda persona menor de 18 años.
Actualmente la sociedad mexicana
esta inmersa en un proceso - amplio y sostenido - de toma de conciencia en
cuanto a la situación de vulnerabilidad que aqueja a una parte importante de la
niñez en nuestro país. Este puede ser el primer paso hacia la solución compartida
de una problemática compleja que tiende a reproducirse constantemente, lo que
hace necesario que la lucha en contra de estos lastres sea continua y cada vez
más intensa, más comprometida, para todos quienes participamos en este esfuerzo
enfocado a mejorar la vida de las niñas y los niños en México.
B.
Personas con algun tipo de discapacidad.
La discapacidad se caracteriza por
excesos o insuficiencias en el desempeño de una actividad rutinaria normal, los cuales pueden ser
temporales o permanentes, reversibles o irreversibles, progresivos o
regresivos, ésta se clasifica principalmente en tres grupos: física, sensorial
e intelectual.
De manera recurrente se ha
manejado que las personas con alguna discapacidad representan un volumen
poblacional cercano al 10% del total, siguiendo de alguna manera los patrones
promedio señalados por la Organización Mundial de la Salud. No obstante esta
información, el INEGI ha encontrado que en México
existen actualmente 2.2 millones de personas con algún tipo de discapacidad
física o mental, o con algún problema de salud de largo plazo que les impide
realizar con plenitud algunas actividades que llevaría a cabo en condiciones
normales.
La vulnerabilidad de este segmento
poblacional es ocasionada precisamente por la discriminación de que son objeto por parte de las personas
convencionales. Si no existieran desigualdades, si las oportunidades de empleo,
de educación y de acceso a los servicios de salud fueran iguales para todos
–con discapacidad o no–, entonces no habría vulnerabilidad. Las garantías de la
población debieran ser iguales para todos en su observancia, aunque las
necesidades, las modalidades de atención y la protección pudieran ser distintas
en razón de variables simples como la edad.
Así, las niñas y los niños, jóvenes y personas adultas mayores –con
alguna discapacidad o sin ella- debieran tener los mismos derechos y
oportunidades que el resto de los mexicanos.
En tanto accedemos a esa etapa,
es importante que este H. Congreso de la Unión, a través de medidas
legislativas garantice una mejor atención, protección y sobre todo propiciar
las condiciones de integración social para las personas con discapacidad.
C.
Adultos mayores.
El Consejo Nacional de Población y
Vivienda señala que México está inmerso en una etapa de franca disminución de
su tasa de crecimiento demográfico, originado en un notable descenso de la
fecundidad, ligado al avance de la medicina que ha propiciado el incremento de
la perspectiva de vida a 73 años o más; seguido de un paulatino proceso de envejecimiento en la población, el cual
seguramente se agudizará en los años venideros.
Actualmente el INEGI señala que la población de 60 años y más en México es de 6.7 millones de personas,
representando casi el 7% del total de la población. Por lo que el hecho central
a tomarse en cuenta, lo constituye la
tendencia hacia un proceso de envejecimiento
de la población mexicana, lo cual es resultado natural de los avances
médicos y sanitarios y de las políticas públicas en la materia, que, en conjunto
han hecho que la esperanza de vida se encuentre inmersa en una tendencia hacia
el crecimiento, debido también, a la disminución de la mortalidad.
Los Adultos Mayores en nuestro
país, se ubican en una situación social difícil, se puede afirmar que la población
de éstas edades es un sector esencialmente pobre que tiende a reproducir en su
seno una serie de desventajas ante el resto de los grupos poblacionales,
ocasionando que se genere una condición especial de vulnerabilidad; fenómeno
que a corto plazo provocará una situación crítica en nuestro país.
El creciente peso poblacional de
los adultos mayores requerirá nuevas formas organizativas para solventar sus
necesidades, lo que demandará:
• Una cuantiosa reasignación de recursos en los sistemas de
seguridad social, principalmente por el incremento de jubilados y pensionados;
• La canalización de montos considerables de recursos hacia
los servicios de salud, principalmente para la atención de enfermedades crónico
degenerativas;
• La adecuación interna de las familias, pues en algunos
casos convivirán hasta cuatro
generaciones en un mismo espacio; y
• La elaboración de
propuestas legislativas, así como planes y programas institucionales para
hacerle frente a este fenómeno en el corto, mediano y largo plazo.
Como podemos darnos cuenta, se
requiere para dar solución a esta problemática que en poco tiempo vamos a
enfrentar, acciones mediatas y medidas precisas para hacer frente a este
proceso de envejecimiento demográfico.
Los objetivos propuestos con la presentación
de esta iniciativa es dar seguridad jurídica a los Grupos que presentan una
mayor vulnerabilidad, así como dar certeza jurídica al trabajo legislativo del
Congreso de la Unión, fortaleciendo el marco jurídico federal y sentando las
bases para que las Entidades Federativas, el Distrito Federal y los Municipios
brinden una protección integral a las Niñas y Niños, Personas con Discapacidad
y los Adultos Mayores.
Tercero:
Por décadas se ha asumido con poca criticidad el desfase que evidencian algunos
de nuestros referentes jurídicos más importantes en relación con nuestra
realidad social.
En nuestro país se ha desarrollado
una variable de la tesis de las atribuciones implícitas a través de ciertas
tesis jurisprudenciales. Bajo el influjo de estas tendencias se ha llegado a
admitir que la Federación tiene facultades para legislar en aquellas materias
que la Constitución habilita su intervención, aunque no se reconozca
expresamente la potestad legislativa en el artículo 73 de la Carta Magna.
La Suprema Corte de Justicia ha
expuesto que “es notorio que las facultades legislativas de la Federación no
son únicamente las consignadas de modo expreso en el artículo 73 de la
Constitución, puesto que diversas disposiciones de la misma Carta Fundamental,
se refieren a esas facultades sobre materias distintas de las especificadas en
el mencionado precepto, en cuanto tales disposiciones imparten competencia y
jurisdicción a la Federación”.
Después de que nuestro País asumió
en el texto del artículo 124 de la Constitución la fórmula clásica del
federalismo dual, el articulado de la Carta ha sido retocado en varias
ocasiones para otorgarle al federalismo mexicano matices muy peculiares.
Al respecto destaca la adopción en
ciertas materias de las llamadas leyes generales o leyes marco, a partir de las
cuales se autoriza la distribución de competencias por parte del legislador
entre los distintos órdenes de gobierno; tarea que antes estuvo reservada de
manera exclusiva de la Federación. Tal ha sido el caso de las materias de
educación, salud, asentamientos humanos, medio ambiente y deporte.
Cuarto: La
presente iniciativa se fundamenta en los derechos sociales regulados en nuestra
Constitución y en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos surgido a
mediados del siglo XX.
Para el análisis de los derechos
sociales expresados en nuestra Constitución se parte de la diferenciación
existente con las garantías individuales. Diremos que la expresión Derecho
Social alude a un fenómeno diferente: el surgimiento de una legislación que
vele por los intereses específicos de sectores más débiles de la población. Se
trata de los trabajadores,
campesinos, indígenas, de las
niñas y los niños, de las personas con discapacidad entre otros grupos
sociales. En todos estos casos se busca aminorar los efectos desigualitarios
que el régimen capitalista genera.
Las disposiciones que se ocupan de
grupos específicos tienen otra generalidad y diferente jerarquía en el orden
jurídico. El énfasis que se ha puesto en los derechos individuales como
derechos de libertad, que consecuentemente requieren de un no hacer o
interferir por parte del Estado y de los demás sujetos jurídicos, ciertamente
pareciera marcar una diferencia con las garantías sociales, las cuales suponen
la injerencia directa de la sociedad para ofrecer los apoyos que ciertas
personas o grupos necesitan para su desarrollo.
El derecho social debe promover y
lograr el desarrollo humano con equidad y justicia, con el fin de integrar a la
convivencia social a sectores empobrecidos, vulnerables, vulnerados y
excluidos. Lo que llamamos justicia social es simplemente el resultado de
sintonizar las estructuras sociales con los dictados del cuerpo. Pero no se
trata de ayudar por vía asistencial o proteccionista a los que carecen de lo básico
o disminuir su distancia económica respecto de quienes lo tienen todo, sino de
generar un entorno favorable al crecimiento humano integral sin excluir a
nadie.
En lo que corresponde al Derecho
Internacional de los Derechos Humanos, tenemos que la segunda mitad del Siglo
XX, ha planteado a la humanidad diferentes problemáticas, que evidencian a las
generaciones de derechos hasta entonces consagradas, las cuales resultan
insuficientes para garantizar la vida digna
- incluso la vida misma - del hombre. Es así, que a los derechos civiles
y políticos de la primera generación, y a los sociales, económicos y culturales
de la segunda, se le añaden los derechos de solidaridad y subsidiaridad como
una tercera generación. Éstos últimos se explican en la prioridad del
mantenimiento y subsistencia de los grupos sociales como tales.
El principio de subsidiaridad lo
encontramos en el Tratado de Maastricht de 1991 de la Unión Europea, que junto
con los principios de la democracia, los derechos humanos y del Estado de derecho
fue consagrado este principio que, procediendo de la doctrina católica social,
postula la descentralización bajo el punto de vista de la eficiencia y de
solidaridad. Las entidades más pequeñas por estar más cercanas al hombre
particular, tienen el derecho y la obligación de suministrar los subsidios
necesarios y las ayudas adecuadas, en cuanto estén capaces. La entidad más
grande solamente debe intervenir cuando no es posible garantizar la asistencia
precisa en el nivel más bajo, es decir en un caso de indigencia particular el
municipio es competente, cuando no existe la ayuda familiar suficiente. Cuando
se trata de problemas de un alcance más grande, la entidad federativa es
responsable y finalmente la federación o la Unión Europea.
Por ello es importante que exista
una norma federal que recabe estos principios, establezca disposiciones
concretas, recoja las experiencias y busque articular los esfuerzos de la
población y autoridades. Resulta por demás importante e indispensable la
realización de acciones afirmativas que promuevan un tipo de atención acorde a
los requerimientos de los actores y los protagonistas vulnerados en sus
derechos, a partir del diseño de puentes
y apoyos especiales en detrimento de las acciones que potencialicen las
diferencias y las desventajas.
Del mismo modo, la adición
propuesta de ninguna forma pretende imponer u otorgar facultades distintas a
las Entidades Federativas, ni a los municipios o limitación alguna a su
autonomía, sino que tiene el propósito de establecer bases generales,
lineamientos sobre los cuales la Federación, las Entidades Federativas, el
Distrito Federal y los Municipios, coadyuven con una legislación compacta y
concreta de beneficio común; Tampoco se pretende imponer un criterio
centralista, por lo que corresponderá al Congreso Federal definir con toda
precisión cuando establezca las bases generales, los ámbitos de competencia que
corresponden a los diferentes niveles de gobierno, sobre las materias de Niñas
y Niños, personas con Discapacidad y Adultos Mayores.
Creemos que al facultar de manera
expresa al Congreso General, sentamos las bases jurídicas para que se legisle
sobre estas materias en todo el territorio mexicano; evitando así realizar
interpretaciones erróneas al texto de la Constitución, al legislar con
facultades que la Constitución no confiere y con el fin de evitar posibles
conflictos competenciales innecesarios.
La importancia que hemos asignado
a la distribución de competencias y a la concurrencia y coordinación entre los
diferentes niveles de gobierno en estas materias, tendrá su expresión práctica
cuando, en su momento, las Legislaturas de los Estados, el Distrito Federal y
los Municipios, expidan, modifiquen y actualicen sus ordenamientos en las
materias, a partir de bases expresamente señaladas en leyes generales expedidas
por el Congreso de la Unión. Corresponderá, igualmente, a esta Soberanía
señalar y regular los casos en donde sólo deba participar la Federación cuando
se trate de disposiciones con alcance nacional, y así mismo regular los demás
casos que correspondan al ámbito local.
En tal virtud, se hace necesario
establecer un marco jurídico, con indiscutible sustento constitucional, que
establezca los mecanismos idóneos y que regulen los derechos otorgados por la
Constitución General y los Tratados Internacionales suscritos por México a
favor de estos Grupos Vulnerables.
Quinto:
Con la adición planteada, se tendrán las condiciones para
expedir leyes generales que reafirmen las bases sobre las que se construya un
sistema nacional de atención y protección para los principales Grupos
Vulnerables que, respetando las competencias de las instancias de gobierno,
coordine el ejercicio de las mismas. Al modificar la Constitución y hacer
posible una legislación que establezca la coordinación entre los tres órdenes
de gobierno, se podrá hacer frente a la necesidad de articular políticas
nacionales de atención y protección a los Derechos de las Niñas y Niños,
Personas con Discapacidad y Adultos mayores y contar con ordenamientos
jurídicos que establezcan:
1. Las normas y principios básicos conforme a los cuales se
llevarán a cabo acciones coordinadas de atención y protección de derechos de
los Grupos Vulnerables, entre la Federación, las Entidades Federativas, el
Distrito Federal y los Municipios, de
tal suerte que la participación de la Federación se lleve a cabo cuando la
situación así lo requiera o afecten a más de una Entidad o rebasen la capacidad
de éstas o la de los Municipios;
2. Los mecanismos legales para llevar a cabo tales acciones;
3. Políticas que promuevan y garanticen la participación
social en la materia, así como en la elaboración, ejecución y evaluación de los
programas inherentes, y
4. Las normas y principios para fomentar la cultura de
respeto y no discriminación a los Grupos Vulnerables.
Por último, la propuesta de
adición a la fracción XXIX de una letra K del artículo 73 Constitucional se
considera una necesidad, a efecto de facultar al Congreso Federal para expedir
leyes que establezcan las bases de coordinación en las materias de los Grupos
Vulnerables entre los distintos órdenes de gobierno.
Por lo anteriormente expuesto y
fundado, someto a la consideración de esta H. Soberanía la siguiente
Iniciativa
con proyecto de decreto
Unico.-
Se adiciona la fracción XXIX-K al artículo 73 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo
73.-
De la I a
la XXIX - J. - ……
Fracción XXIX-K. - Expedir leyes que establezcan la
concurrencia del Gobierno Federal, las Entidades Federativas, el Distrito
Federal y los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias en
materia de: Niñas y Niños, Personas con
Discapacidad y Adultos Mayores.
XXX.- …
Artículo
Transitorio Unico. - El presente Decreto entrará en
vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro,
octubre 22 del año 2002
Dip. Arcelia Arredondo García (rúbrica)
(Turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales. Octubre 22 de 2002.)
Notas:
1 Comisión
Nacional de Derechos Humanos. Declaración
de los Derechos Humanos. México.
2 INEGI.
Encuesta de Niveles de vida, 1998.