Que
reforma y adiciona el articulo 94, adiciona un parrafo septimo a la fraccion
III del articulo 116, y deroga el parrafo decimo del articulo 100 de la
Constitucion Politica del Estados Unidos Mexicanos, presentada por el diputado
Francisco Cardenas Elizondo, del grupo parlamentario del PRI, en la sesion del
martes 8 de octubre de 2002
El que suscribe, diputado
Francisco Cárdenas Elizondo, integrante del grupo parlamentario del Partido
Revolucionario Institucional de LVIII Legislatura, en ejercicio de la facultad
que me otorga la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, y con fundamento en lo dispuesto en los artículos 56,
62 y 63 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los
Estados Unidos Mexicanos, presento ante la Honorable Cámara de Diputados del
Congreso de la Unión, iniciativa de decreto que reforma y adiciona el artículo 94 ; adiciona un séptimo párrafo
a la fracción III, del artículo 116; y deroga el párrafo décimo del artículo 100
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente:
Exposición de Motivos
La división de poderes constituye
un elemento esencial del Estado de Derecho y se consagra en nuestra Ley
Fundamental en los artículos 49 y 116, al establecerse que el poder público de
los estados y el Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en
Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
La mera división de poderes, en la
actualidad, no es suficiente para lograr su equilibrio, característica que
constituye el espíritu original del principio político de la división de
poderes. Por ello, en nuestro país observamos que en los últimos años se ha
registrado una evolución gradual de la disminución del predominio del Poder Ejecutivo, paralela al
fortalecimiento del Poder Legislativo; sin embargo, no se puede afirmar lo
mismo respecto al Poder Judicial Federal y de los estados, cuya evolución no ha
sido en el mismo sentido, toda vez que las reformas a la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos de los años 1987, 1994, 1996 y 1999 han
abordado cuestiones relativas a las llamadas garantías constitucionales de la
jurisdicción, la estructura, organización interna y funcionamiento de los
órganos de justicia, pero no a sus relaciones con los otros poderes.
En efecto, en la primera de las
reformas constitucionales antes aludidas, se dieron las bases mínimas para el
establecimiento de la carrera judicial, al ordenarse en el artículo 116,
fracción III, entre otras cuestiones, que: “la
independencia de los magistrados y jueces en el ejercicio de sus funciones
deberá estar garantizada por las constituciones y las leyes orgánicas de los
estados, las cuales establecerán las condiciones para el ingreso, formación y
permanencia de quienes sirvan a los
poderes judiciales de los estados”.
En la reforma de 1994, entre otros
temas, se abordaron las cuestiones relativas a: la modificación de la
integración de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; la ampliación de sus
facultades en el artículo 105 , para conocer de controversias constitucionales;
se introduce en la estructura del Poder Judicial al Consejo de la Judicatura y,
se alude ya, de manera expresa, a la carrera judicial en los artículos 97
párrafo cuarto, 100 párrafo sexto y 122, fracción VII.
Las reformas de 1996 y 1999, en
cuanto al tema que aquí abordamos, comprendieron: la inclusión del Tribunal
Federal Electoral como otro órgano jurisdiccional depositario del ejercicio del
Poder Judicial de la Federación, ampliando sus atribuciones para resolver
cuestiones sobre el análisis de la constitucionalidad de los actos y
resoluciones controvertidos; la organización del tribunal, su administración,
vigilancia y disciplina, en la que participa el Consejo de la Judicatura
Federal y, finalmente, se eliminó
al Consejo de la Judicatura como
parte depositaria del Poder Judicial de la Federación y, se precisó que a dicho
Consejo le corresponde la administración, vigilancia y disciplina del Poder
Judicial de la Federación, con excepción de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación.
Como podemos observar de lo antes
expuesto, el tema de la autonomía financiera del Poder Judicial Federal y de
los estados no fue abordado en las
últimas reformas constitucionales . Por
tanto, de poco o nada sirven los preceptos constitucionales que aluden a la
independencia, autonomía y carrera judicial, si no se cuenta con la garantía de
la autonomía financiera. Sin ella, dichas reformas se traducen sólo en un buen
propósito del Constituyente Permanente y no podrán tener plena vigencia, hasta
en tanto no se incorpore la autonomía financiera al propio texto
constitucional.
En los tiempos que vive el país,
el Poder Judicial representa una institución toral para el equilibrio de los
poderes del estado, y de su buen desempeño, depende en gran medida la armonía
en las instituciones públicas, pues los requerimientos de la sociedad han
aumentado en manera considerable; las controversias que se someten al
conocimiento de los tribunales rebasan sus posibilidades de trabajo, lo que impide
dar cabal cumplimiento a la garantía de justicia expedita, completa e imparcial, consagrada en el
artículo 17 constitucional.
La cuestión que en esta iniciativa
se aborda ha sido objeto de análisis y comentarios de estudiosos de la materia,
de los representantes de los poderes judiciales, e incluso, ha despertado el
interés de diversos diputados de esta legislatura. Así, se han presentado dos
iniciativas con la finalidad de garantizar constitucionalmente la autonomía
financiera del Poder Judicial Federal,
elaboradas por los compañeros diputados Cesar Augusto Santiago Ramírez y
Luis Miguel Barbosa Huerta.
Esta iniciativa coincide en lo
esencial con lo propuesto por nuestros compañeros diputados, es decir, en el
propósito fortalecer la autonomía e independencia del Poder Judicial
Federal. Pero para quien ha vivido, como
el que habla, la experiencia en el ámbito del Poder Judicial Local, resulta de
igual o mayor importancia fortalecer también la independencia y autonomía de
los poderes judiciales de los estados. Así lo hemos propuesto ya en diversas
ocasiones, como en el Foro celebrado en la Ciudad de México el cinco de marzo
de 1996, ante la Subcomisión de Administración de Justicia de la Comisión
Plural del Senado de la República, para
la Reforma del Estado y en el Primer Encuentro de los Consejos Mexicanos de la
Judicatura, celebrado el veintiocho de junio de 1996.
Es importante destacar que en las
reuniones celebradas por la Comisión Nacional de Tribunales Superiores de
Justicia de los Estados Unidos Mexicanos, el tema que hoy nos ocupa ha sido
materia de análisis y discusiones, concluyendo en la preocupación general de
lograr este objetivo. Así, baste mencionar que en el mes de Octubre de los años 1999 y de 2001, dicha Comisión se
pronunció públicamente en las
declaraciones de Yucatán y de Chihuahua,
en el sentido de que: “los
gobiernos locales contemplen en sus respectivos presupuestos, un porcentaje
fijo no menor al 3% destinado a los Poderes Judiciales estatales” y en la
necesidad de que los tribunales locales tengan un manejo autónomo de su
presupuesto, sobre la premisa de que el mismo, debe representar un porcentaje
prioritario del presupuesto general de cada estado.
Ahora bien: ¿en qué consistiría la
autonomía financiera de los poderes judiciales en nuestro país?
Primero: En un porcentaje mínimo
fijo del presupuesto de egresos , cuya
suma resultante no podrá ser inferior a la asignada en el ejercicio inmediato
anterior, que se traduzca en la no injerencia de los otros dos poderes
(Ejecutivo y Legislativo) para determinarlo. Esto es, que haya un margen
suficiente para que el poder judicial no quede sometido a los otros dos poderes
a fin de obtener su presupuesto, con el
propósito de que aquél pueda darse una planeación adecuada en los programas de
modernización y crecimiento y , que los mismos , sean elaborados sobre una base
confiable ; es decir , nunca más sobre la incertidumbre del presupuesto que
finalmente le sería asignado.
Segundo: Que el Poder Judicial
tenga la posibilidad de determinar libremente el monto de las partidas en
función de sus necesidades de administrar justicia en forma expedita, completa
e imparcial, lo cual implica que aún en el supuesto de recortes al Presupuesto
General del Estado, tratándose del Poder Judicial, éste deberá determinar las
partidas presupuestales en las que se deberá aplicar la reducción
correspondiente, con la aprobación del Poder Legislativo y no del Ejecutivo. En
otras palabras, el Ejecutivo no podrá disminuir durante el ejercicio el monto
del presupuesto aprobado al Poder Judicial, correspondiendo a la Cámara de
Diputados o las Legislaturas Locales, según el caso, autorizar la reducción,
tomando en cuenta la determinación del Poder Judicial, ya que éste es quien
mejor conoce las necesidades más apremiantes que no pueden dejar de atenderse y
los gastos que están en condiciones de diferirse o racionalizarse.
Tercero: La autonomía no debe
traducirse en arbitrariedad en el manejo del presupuesto. Esto es, se deberá
observar la normatividad para la correcta aplicación de los gastos autorizados
conforme a los planes y programas aprobados por el legislativo, en el
respectivo presupuesto. En otras palabras, esta nueva garantía que proponemos
para el Poder Judicial , no lo releva de la obligación de rendir cuentas del
manejo de los recursos asignados y, por ende, de estar sujeto a la labor de
fiscalización de carácter externo encomendada a la entidad de fiscalización
dependiente de la Cámara de Diputados o de las Legislaturas Locales, según el
caso. Por esta razón, se propone que, en aras de la transparencia en el manejo
de los recursos asignados al Poder Judicial, el Organo Superior de
Fiscalización de la Federación o los
correspondientes de las entidades federativas, deberán comprobar que las sumas
no erogadas al término del ejercicio se enteren a la Hacienda Pública,
atendiendo al principio presupuestal de Unidad de Caja.
Una vez precisado lo anterior, la
cuestión es determinar qué porcentaje fijo del presupuesto es el que debe
establecerse para el Poder Judicial Federal y para los Poderes Judiciales de
los Estados. ¿Qué criterio debemos adoptar para determinar dicho porcentaje?
¿Se deberá tomar como referencia el presupuesto general o total del Estado, o
bien, sólo al gasto programable del mismo?
Hay quienes han aprobado en otras
legislaciones o propuesto en diversos foros, que el porcentaje mínimo deberá
estar referido al presupuesto de egresos general. Nosotros estamos de acuerdo
con el criterio adoptado en las iniciativas presentadas por nuestros compañeros
diputados César Augusto Santiago y Luis Miguel Barbosa Huerta, pues el gasto
programable, es la suma destinada a las instituciones del gobierno, para que
éstas, a su vez, puedan prestar los servicios públicos y cumplir las
responsabilidades señaladas en la ley
y en los programas aprobados; es
decir, no comprende aquéllos gastos referidos al cumplimiento de obligaciones
como: el pago de deuda pública, sus intereses, ciertos compromisos
contractuales derivados de ejercicios fiscales anteriores y, las participaciones
a entidades y municipios.
Actualmente, los recursos
asignados al Poder Judicial Federal representan, según información
proporcionada por el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de esta
Cámara, el 1.50 % del Gasto Programable y el 1.09% del Presupuesto de Egresos
de la Federación. El presupuesto
ejercido por el Poder Judicial muestra, en los últimos diez años, un incremento
gradual. En efecto, en 1992 representó el 0.30% del Presupuesto de Egresos de
la Federación y el 0.51% del Gasto Programable; en tanto que en el presente
año, como ya señalamos, representa el 1.09% del Presupuesto General y el 1.50%
del Gasto Programable, lo cual significa un incremento del 200% del Gasto
Programable y más del 235% del presupuesto general en los últimos diez años.
Por tales razones, consideramos que el porcentaje mínimo fijo que debe
establecerse en la Constitución, es del 2% del Gasto Programable, toda vez que
en estos términos su presupuesto se incrementa en un 33% a precios actuales,
adicionado con la inercia de incremento en los gastos del Estado, que
propiciará un aumento constante en el propio presupuesto del Poder
Judicial y, finalmente, en atención a la previsión constitucional
que se propone, en el sentido de que el presupuesto asignado al Poder Judicial
no podrá ser inferior al asignado en el ejercicio inmediato anterior.
En cuanto al Poder Judicial de los
estados, la propuesta de un porcentaje mínimo fijo reviste mayor dificultad,
pero la necesidad es más evidente que en el Poder Judicial Federal, ante la
situación actual que enfrentan la mayoría de ellos, como advertimos de los
diagnósticos realizados por el Instituto Tecnológico Autónomo de México y el
Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, que concluyen en la
existencia de serias deficiencias en cuanto a la suficiencia de los recursos
asignados a los poderes judiciales de las entidades federativas. Así, por
ejemplo, el porcentaje del presupuesto estatal asignado al Poder Judicial,
según información proporcionada por el Centro de Estudios de las Finanzas
Públicas de ésta Cámara, para el año
2002 fluctúa entre el 0.6% al 2.8% del Presupuesto General y
entre el 0.7% y el 3.8% del Gasto Programable, correspondiendo la mayor
asignación al Distrito Federal y la menor a los estados de Guerrero y
Tamaulipas. En tales condiciones, si la media nacional del presupuesto asignado
a los poderes judiciales de las entidades federativas corresponde a un 1.4% del
Presupuesto General y 1.7% del Gasto Programable, consideramos que un
porcentaje moderado respecto a las necesidades de modernización y
fortalecimiento de los poderes judiciales locales,debe establecerse en un 2%
del Gasto Programable.
Ahora bien, nuestra propuesta,
como ya mencionamos al principio de nuestra intervención, coincide en lo fundamental con otras ya
presentadas en esta Cámara, pero difiere en el aspecto de forma o técnica
jurídica y en la cantidad que se propone como porcentaje mínimo fijo del
presupuesto. Los compañeros César Augusto Santiago y Miguel Barbosa proponen
reformar y adicionar el párrafo décimo del artículo 100 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, y por nuestra parte, sostenemos que
tal párrafo debe derogarse, para incluirlo como un tercer párrafo del artículo
94 de la Constitución, y en consecuencia, los actuales párrafos tercero al
décimo primero del artículo citado en último término. deberán pasar, en su
orden, a ser párrafos cuarto a décimo segundo, respectivamente, toda vez que tratándose del Poder Judicial
Federal, lo correcto es integrar la garantía de autonomía en el manejo del
presupuesto en este último artículo, que incide en todos los presupuestos de la
institución, a diferencia del contenido del artículo 100, que es una norma
específica para regular al Consejo de la Judicatura Federal. Asimismo,
estimamos conveniente incluir la referencia al Organo Superior de
Fiscalización, como encargado de comprobar, anualmente, que las sumas no
erogadas al término del ejercicio, se enteren a la Hacienda Pública, como una
sana práctica de transparencia y rendición de cuentas.
Finalmente, proponemos adicionar
con un séptimo párrafo la fracción III del artículo 116 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, para lograr también la autonomía
financiera de los poderes judiciales de los estados, pues las mismas razones
que informan la necesidad de contar con un Poder Judicial Federal fortalecido,
en su autonomía e independencia desde el punto de vista financiero, subyacen
tratándose del Poder Judicial de los Estados.
Compañeros legisladores, no
podemos pasar por alto uno de los reclamos de la sociedad mexicana más
apremiantes: contar con un Poder Judicial fortalecido e independiente en todos
sus ámbitos. Independencia que debe ser defendida por los representantes
populares. Sin duda, el país atraviesa momentos difíciles, pero estoy
plenamente convencido, que dotar de autonomía financiera al Poder Judicial de
la Federación y de los estados, contribuirá a crear un entorno de estabilidad y
paz social.
La justicia debe ser garantía de
moralidad de la vida pública y de estabilidad en la convivencia entre los
hombres. México está urgido por alcanzar los más altos niveles en el desempeño
de la judicatura. Consolidemos una nación en la cual el imperio de la justicia
y la ley ampare a todos los mexicanos.
En consecuencia, con fundamento en lo
dispuesto por el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, someto a la consideración de esta Soberanía, la
siguiente:
Iniciativa
de decreto que reforma y adiciona los artículos 94 y 116, fracción III y deroga
el décimo párrafo del artículo 100 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Primero.-
Se deroga el párrafo décimo del artículo 100 y se adiciona
el artículo 94 con un párrafo tercero, ambos de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, y en consecuencia, los actuales párrafos tercero al
décimo primero del artículo citado en último término, pasarán en su orden a ser
párrafos cuarto a décimo segundo, respectivamente, para quedar como sigue:
Artículo
94.- ...
...
La administración de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación corresponde a su presidente. La Suprema Corte de
Justicia elaborará su propio presupuesto y el Consejo de la Judicatura Federal
lo hará para el resto del Poder Judicial de la Federación, sin perjuicio de lo
dispuesto en el séptimo párrafo del artículo 99 de esta Constitución. Los
presupuestos así elaborados serán remitidos al Ejecutivo Federal para su
inclusión en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación. El Poder Judicial es autónomo en el manejo
de su presupuesto y el Ejecutivo Federal no podrá modificarlo, correspondiendo
a la Cámara de Diputados aprobar, en su caso, la disminución del presupuesto, tomando
en cuenta la determinación del Poder Judicial sobre las partidas presupuestales
en las que se deberá aplicar la reducción correspondiente. En el Presupuesto de
Egresos de la Federación se asignará al Poder Judicial una cantidad equivalente
a, por lo menos, el 2 % del gasto programable del mismo y, la suma
resultante no podrá ser inferior a la asignada en el ejercicio inmediato
anterior. La Entidad de Fiscalización Superior de la Federación deberá
comprobar que las sumas no erogadas al término del ejercicio se enteren a la
Tesorería de la Federación.
...
...
...
...
...
...
...
...
...
Artículo
100. ...
....
...
....
....
....
...
...
...
... Se deroga
Segundo.- Se adiciona un séptimo
párrafo a la fracción III del artículo 116 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo
116. ....
I ..
II ..
III..
...
...
...
...
...
El Poder Judicial de los Estados será autónomo en el manejo
de su presupuesto y el Ejecutivo estatal no podrá modificarlo, correspondiendo
a la Legislatura aprobar, en su caso, la disminución del presupuesto, tomando
en cuenta la determinación del Poder Judicial sobre las partidas presupuestales
en las que se deberá aplicar la reducción correspondiente. En el Presupuesto de Egresos se asignará al
Poder Judicial una cantidad equivalente a, por lo menos, el 2% del gasto programable del mismo y, la suma
resultante no podrá ser inferior a la asignada en el ejercicio inmediato
anterior. La entidad de fiscalización estatal deberá comprobar que las sumas no
erogadas al término del ejercicio se enteren a la Hacienda Pública a través del
órgano competente.
Transitorio
Unico.-
El presente decreto entrará en vigor treinta días después de
su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, Distrito Federal
a los ocho días del mes de octubre del año 2002.
Diputados: Francisco Cárdenas Elizondo, Miguel Arizpe Jiménez, Víctor Díaz
Palacios, Marco Antonio Dávila Montesinos, Adrián Valdés Torres, Aarón Irízar
López, Fernando Díaz de la Vega, Policarpo Infante Fierro, Delfino Garcés,
Melitón Morales Sánchez, Juan Manuel Sepúlveda Fayad, Jorge Schettino Pérez,
José Luis González, Roberto Zavala Echeverría, Edilberto Buenfil Montalvo,
Efrén Leyva Acevedo, Salvador Cosío Gaona, Ildefonso Zorrilla Cuevas, Roberto
Preciado Coronado, Enrique Meléndez Pérez, Jorge Luis García, Carlos Aceves del
Olmo, José Guadalupe Villarreal Gutiérrez, María del Rosario Oroz Ibarra,
Arturo de la Garza Tijerina, Arturo León Lerma, Laura Pavón Jaramillo, Agustín
Trujillo Iñiguez, Javier García González, Jaime Martínez Veloz, Jesús Burgos
Pinto, Hermilo Monroy Pérez, César Duarte Jáquez, Silvia Romero Suárez, Tomás
Torres Mercado, Santiago Guerrero Gutiérrez, Juan José Nogueda Ruiz, Jesús Alí
de la Torre, Jaime Vázquez Castillo, Miguel Barbosa Huerta, Manuel Duarte
Ramírez, Alfonso Elías Cardona, Mario Cruz Andrade, Héctor Sánchez López,
Miguel Bortolini Castillo, Magdalena Núñez Monreal, Hortensia Aragón Castillo,
Pedro Miguel Rosaldo Salazar, Arturo Hervis Reyes, Jesús Garibay González, José
Narro Céspedes (rúbricas).
(Turnada a la Comisión
de Puntos Constitucionales. Octubre 8 de 2002.)