Que reforma el articulo 73, fraccion XXI, de la Constitucion Politica de los Estados Unidos Mexicanos, para establecer las bases de competencia entre la Federacion y los estados en los casos de conexidad de delitos del fuero federal y comun, presentada por el diputado Juvenal Vidrio Rodriguez, del grupo parlamentario del PAN, en la sesion del jueves 26 de septiembre de 2002     Versión para Imprimir

El suscrito diputado, integrante del grupo parlamentado del Partido Acción Nacional en la LVIII Legislatura del H. Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto por la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y en los artículos 55, fracción II, 56 y 62 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, me permito someter a la consideración de esta Cámara de Diputados, la presente iniciativa de decreto que reforma el artículo 73, fracción XXI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a fin de que en la ley se establezcan las bases de competencia entre la Federación y las entidades federativas, en los casos de conexidad; es decir de delitos del fuero federal y común, con lo que se fortalecería la debida colaboración de los órdenes de gobierno en la investigación y persecución de los delitos, propuesta que se justifica bajo la siguiente

Exposición de Motivos

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos consagra al federalismo como la forma de organización política, jurídica y social del Estado mexicano.

Así, nuestro sistema constitucional instaura en nuestro país la coexistencia de tres órdenes de gobierno: la Federación, las entidades federativas, y los municipios, con competencias y límites debidamente definidos, sin que exista subordinación entre ellos.

De esta forma, en los artículos 73 y 124 de la Constitución Federal, se establece que las autoridades federales tendrán atribuciones en todo aquello que expresamente disponga la Constitución, como principio para la distribución de competencias. Sin embargo, también se contempla lo que la doctrina ha denominado comúnmente como las facultades coincidentes restringidas, en donde la atribución se otorga tanto a la Federación como a las entidades federativas, pero se concede a la primera la facultad de fijar las bases o los criterios para la división o ejercicio de esa función.

En los últimos tiempos, la evolución de la sociedad mexicana y las nuevas circunstancias imperantes en la nación, han impulsado la exigencia social de la coordinación eficiente entre los órdenes de gobierno, por lo que en nuestra Constitución se ha adoptado cada vez con mayor frecuencia, el sistema de facultades coincidentes.

Es así como a las facultades coincidentes en materia de educación, salubridad y ecología, entre otras, se han sumado las relativas a la seguridad pública, consagradas recientemente en los artículos 21 y 73, fracción XXIII, de la Constitución federal.

El nuevo escenario en esta materia, impuesto por los preceptos citados, precisó la promulgación por parte del Congreso de la Unión, de la Ley General que establece las Bases de Coordinación del Sistema de Seguridad Pública; y por parte de las entidades federativas, la expedición de un ordenamiento similar, creándose en nuestro estado la Ley de Seguridad Pública y Bases de Coordinación para el Estado de Baja California.

En el ordenamiento citado en primer término, se establecen las bases de coordinación entre la Federación y las entidades federativas, tendientes a garantizar la coadyuvancia y cooperación permanente entre ambos órdenes en la solución de los problemas existentes en esta materia, desarrollando sus atribuciones en diversos ámbitos de competencia, pero en forma ordenada y uniforme.

Sin embargo, la actuación coordinada de las autoridades competentes de los órdenes de gobierno en materia de seguridad pública, no obstante el avance obtenido, no se ha reflejado en la prontitud y eficacia deseada en la vida diaria de la sociedad, pues sus facultades no han impactado en el índice delictivo del país y, en consecuencia, en proporcionar la seguridad pública que exige la ciudadanía.

La reflexión de esta solución ha indicado que la íntima relación de la materia de seguridad pública con la de la procuración de justicia, impone la necesidad de unificar el criterio de la coordinación de acciones y de la distribución de competencias en estas áreas para la obtención de mejores resultados.

En efecto, los esfuerzos realizados en materia de seguridad pública no han sido suficientes, ya que una de las causas que originan la inseguridad es el hecho de que haya delitos de competencia exclusiva federal, pero que ocasionan una grave inestabilidad en la paz pública de las entidades federativas, cuyas consecuencias se traducen incluso en sus finanzas.

Como se ha sostenido en otras ocasiones la denominada delincuencia organizada, produce también delincuencia común. En ese sentido, resulta conveniente y justificado que cuando se cometen conductas donde convergen delitos federales con delitos comunes, que se dé una participación conjunta de ambos niveles, y no mediante la exclusión del uno respecto del otro. Luego entonces, es pertinente que se dé una investigación y persecución de estos delitos de manera activa tanto del gobierno local como federal, pero con una sintonía de atribuciones claramente delimitadas.

Como es sabido, los gobiernos de los estados o del Distrito Federal se han visto mermados en su actuación, por virtud del principio de conexidad aparejado a la comisión de delitos del fuero federal. El principio de conexidad lo establece el párrafo segundo de la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución que dispone que las autoridades federales podrán conocer también de los delitos del fuero común, cuando éstos tengan conexidad con los delitos federales.

Ahora bien, cabe recordar que el antecedente inmediato de la facultad de atracción a que alude el precepto constitucional, lo encontramos en el texto del artículo 10 del Código Federal de Procedimientos Penales, disposición que nació en 1993, y que causó gran polémica, ya que se atribuyó al Ministerio Público facultades para seleccionar al juez competente, atendiendo a consideraciones de seguridad. Junto a esta discutible solución asimismo se determinó en su segundo párrafo que “en caso de concurso de delitos, el Ministerio Público Federal será competente para conocer de los delitos del fuero común que tengan conexidad con delitos federales, y los jueces federales tendrán, asimismo, competencia para juzgarlos”.

Fue así que a través de este precepto, se quiso, por decirlo de algún modo, federalizar los delitos comunes conexos con los federales, a través de esta fórmula en la ley, que fue muy discutible desde la perspectiva del sistema federal que nos constituye como República.

Tal precepto implica que aunque el delito federal quede a la postre desvirtuado, los jueces federales siguen conociendo de los delitos del fuero común considerados conexos, de conformidad con el criterio de tesis jurisprudencial de la Suprema Corte de Justicia de la Nación a este respecto.

Efectivamente la Suprema Corte de Justicia reconoció la fuerza atractiva de la jurisdicción federal en los casos de concurso ideal; es decir, de la comisión de varios delitos, entre ilícitos federales y del fuero local. En tal sentido la Corte arguyó: “el fuero federal es atractivo, por lo que en caso de que el juez federal sea competente para conocer uno de los delitos cometidos en un solo hecho... tiene que ser competente para conocer de los demás delitos, pues de lo contrario se dividiría la continencia de la causa, ya que esos delitos fueron cometidos en un solo acto”.

Asimismo admitió que cada jurisdicción conocería del delito que naturalmente le correspondiese juzgar cuando viniera al caso un concurso real; o sea pluralidad de conductas y de delitos.

Sin embargo, al cobijo y la interpretación sesgada del precepto legal invocado, las autoridades federales absorbieron o concentraron el conocimiento en cualquier caso, siempre y cuando hubiera conexidad de delitos.

Por otra parte, cabe destacar que en 1996, se dio una reforma constitucional, cuyo espíritu era sentar bases para el combate a la delincuencia organizada. En dicha reforma, planteó entre otras cosas, una modificación al artículo 73, dando origen al segundo párrafo que se ha aludido, con lo que se constitucionalizó la facultad de atracción, esto es, la exclusión de la potestad local de conocer sobre ciertos delitos del orden jurídico local, cuando lo disponga la autoridad federal.

Esta constitucionalización, hasta donde se sabe, obedeció a la necesidad de despejar las dudas, críticas y conflictos suscitados por el artículo 10 del Código Federal de Procedimientos Penales, mismo que como ya se dijo, se cuestionó en cuanto a que afectaba la soberanía de los estados por parte de los órganos federales que atraen asuntos locales, por lo que con la reforma a la ley fundamental obviamente se eliminaba tal cuestionamiento.

De tal suerte, podemos afirmar que en su origen la facultad de atracción en efecto, es una fórmula que disminuye o destierra a las entidades federativas de una potestad que les corresponde por su propia naturaleza, y que se modificó la frontera entre lo federal y lo local, en detrimento de las autoridades locales.

El resultado de esto es que la concentración de facultades en materia de delitos por conexidad, no sólo excluye a las entidades federativas de la lucha contra determinadas conductas delictivas, sino que en estos casos las relega de los delitos del fuero común conexos a la delincuencia del orden federal, como la narcocriminalidad, aunque al final se demuestre que se trata de delincuentes comunes.

Por otro lado, debe considerarse que de conformidad con el artículo 73 y el propio artículo 10 señalados, su interpretación y aplicación ha implicado que el Ministerio Público Federal, ejercite la facultad de atracción de manera discrecional, ya que en tal sentido resuelve en qué supuestos asumirá el conocimiento de delitos conexos de fueros diferentes y en cuáles otros se abstendrá de hacerlo. Ante tal criterio, resulta evidente la necesidad de que en la legislación secundaria se dispongan los elementos en que debe fundarse el ejercicio de la atracción por parte del Ministerio Público Federal; así como el de precisar las competencias que han de corresponder a uno y otro orden en este sentido, con el fin de no desterrar a las autoridades locales del conocimiento de estos delitos donde obviamente convergen competencias que les son propias. De no hacer esta precisión en la ley, el legislador seguiría tolerando el inaceptable poder arbitrario o caprichoso del Ministerio Publico Federal y por otra parte el de despojar a las autoridades locales de su responsabilidad y colaboración.

La concentración de facultades de la Federación en delitos de suma gravedad, no sólo afecta a las entidades federativas como tales, sino que se traduce en una afectación también a los gobernados, en cuanto al derecho a su seguridad por parte de las autoridades más inmediatas, en este caso de las autoridades locales.

Esta exclusión total de las autoridades estatales en la investigación de los delitos de competencia federal y conexos, provoca la inoperancia de la coordinación en la procuración de justicia, afectando negativamente los esfuerzos realizados en materia de seguridad pública. Esto es lo que sucede cuando las autoridades de los estados inician una investigación en torno a un delito del fuero común relacionado con acciones del ámbito federal, ya que estas autoridades se ven obligadas a abandonar la investigación sin concluirla, para poner en manos de la Federación la persecución de tales ilícitos, circunstancia que evidentemente retrasa la buena marcha de la procuración de justicia, en perjuicio de las víctimas y de la sociedad y en beneficio de los delincuentes.

Datos estadísticos de la Procuraduría de Justicia y de la Dirección de Seguridad Pública del municipio de Mexicali y Tijuana —ambas instituciones de Baja California, cuya ciudadanía me corresponde ante este Congreso—, documentan el incremento del índice delictivo en nuestra entidad y su relación con conductas ilícitas de competencia federal.

Los datos estadísticos relativos a los delitos contra la seguridad física patrimonial y contra la seguridad colectiva, nos muestran el incremento de delitos que se tipifican como ilícitos de orden federal, en especial, los delitos contra la salud. En este sentido, queda de manifiesto el aumento en el aseguramiento de drogas y detención de individuos en relación con las conductas citadas.

Ante esta situación se torna imprescindible, para salvaguardar la paz y la tranquilidad de la vida social, abatir la impunidad y la delincuencia mediante la actuación coordinada y eficaz de las autoridades encargadas de la procuración de justicia y de la seguridad pública, razón por la cual resulta necesario que las entidades federativas coadyuven con el personal humano y los recursos materiales en el esfuerzo por combatir los delitos contra la salud y las demás conductas típicas que éstos generan, como el robo, portación de armas prohibidas, homicidios, asociación delictuosa, por citar algunas.

En aquellos casos en los que individuos que con una sola conducta delictiva tipifican delitos del orden común y del orden federal, tanto en los estados de la República, como el Distrito Federal, las autoridades se ven imposibilitadas para realizar la investigación y consignación correspondiente, pues en virtud de la facultad de atracción a favor de las autoridades federales, las autoridades locales deben poner en conocimiento de aquéllas los hechos sucedidos para que se hagan cargo de la integración de la averiguación, generando, en múltiples ocasiones la impunidad de los delitos del orden común e inclusive de aquellos de índole federal, todo ello en demérito de la seguridad pública y, por supuesto de la sociedad.

Más aún, se hace necesario perfeccionar el marco jurídico a este respecto, con el fin de que en un auténtico federalismo, se pueda potenciar la capacidad humana y material de las autoridades federales y locales mediante la colaboración o amalgamiento pertinente y armónico de acciones, que a cada uno corresponda en el ámbito de sus competencias, lo que permitirá combatir de manera más eficaz y frontal el crimen. Se trata de no pulverizar o ahogar las acciones contra al crimen, bajo un ideario jurídico de competencias excluyentes, sino de competencias conjuntas y debidamente distribuidas. Esta ha de ser la premisa del Estado para cumplir con su fin esencial: proporcionar seguridad a los gobernados.

Con base en la exposición y en las demandas de la población en relación con el mejoramiento de la seguridad pública y de la procuración de justicia, presentamos ante esta soberanía, esta iniciativa de decreto que reforma el artículo 73, fracción XXI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con la finalidad de facultar a las entidades federativas y al Distrito Federal para conocer e investigar los delitos de actual competencia federal, cuando éstos tengan conexidad con los del fuero común, de conformidad con las bases que al efecto se establezcan en la ley.

Por lo hasta aquí expuesto, y con fundamento en los artículos citados, me permito poner al consideración de este Pleno, la siguiente:

Iniciativa de decreto que reforma el artículo 73, fracción XXI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Artículo Unico.‑ Se reforma el párrafo segundo de la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 73.‑ El Congreso tiene la facultad:

I. a la XX. ...

XXI. Para establecer los delitos y faltas contra la Federación y fijar los castigos que por ellos deban imponerse.

Las autoridades federales podrán conocer también de los delitos del fuero común, cuando éstos tengan conexidad con los delitos federales. En la ley se establecerán las bases de competencia entre la Federación y las entidades federativas, en los casos de conexidad a que alude este párrafo.

XXII. a la XXX. ...

Transitorios

Artículo Unico.‑ El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Palacio Legislativo de San Lázaro,
a 26 de septiembre de 2002.

Dip. Juvenal Vidrio Rodríguez (rúbrica)


(Turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales. Septiembre 26 de 2002.)