Que
reforma el articulo 73, fraccion XXI, de la Constitucion Politica de los
Estados Unidos Mexicanos, para establecer las bases de competencia entre la
Federacion y los estados en los casos de conexidad de delitos del fuero federal
y comun, presentada por el diputado Juvenal Vidrio Rodriguez, del grupo
parlamentario del PAN, en la sesion del jueves 26 de septiembre de 2002
El suscrito diputado, integrante
del grupo parlamentado del Partido Acción Nacional en la LVIII Legislatura del
H. Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto por la fracción II del
artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y en
los artículos 55, fracción II, 56 y 62 del Reglamento para el Gobierno Interior
del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, me permito someter a la
consideración de esta Cámara de Diputados, la presente iniciativa de decreto
que reforma el artículo 73, fracción XXI, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, a fin de que en la ley se establezcan las bases de
competencia entre la Federación y las entidades federativas, en los casos de
conexidad; es decir de delitos del fuero federal y común, con lo que se
fortalecería la debida colaboración de los órdenes de gobierno en la
investigación y persecución de los delitos, propuesta que se justifica bajo la
siguiente
Exposición de Motivos
La Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos consagra al federalismo como la forma de organización
política, jurídica y social del Estado mexicano.
Así, nuestro sistema
constitucional instaura en nuestro país la coexistencia de tres órdenes de
gobierno: la Federación, las entidades federativas, y los municipios, con
competencias y límites debidamente definidos, sin que exista subordinación
entre ellos.
De esta forma, en los artículos 73
y 124 de la Constitución Federal, se establece que las autoridades federales
tendrán atribuciones en todo aquello que expresamente disponga la Constitución,
como principio para la distribución de competencias. Sin embargo, también se
contempla lo que la doctrina ha denominado comúnmente como las facultades
coincidentes restringidas, en donde la atribución se otorga tanto a la
Federación como a las entidades federativas, pero se concede a la primera la
facultad de fijar las bases o los criterios para la división o ejercicio de esa
función.
En los últimos tiempos, la
evolución de la sociedad mexicana y las nuevas circunstancias imperantes en la
nación, han impulsado la exigencia social de la coordinación eficiente entre
los órdenes de gobierno, por lo que en nuestra Constitución se ha adoptado cada
vez con mayor frecuencia, el sistema de facultades coincidentes.
Es así como a las facultades
coincidentes en materia de educación, salubridad y ecología, entre otras, se
han sumado las relativas a la seguridad pública, consagradas recientemente en
los artículos 21 y 73, fracción XXIII, de la Constitución federal.
El nuevo escenario en esta
materia, impuesto por los preceptos citados, precisó la promulgación por parte
del Congreso de la Unión, de la Ley General que establece las Bases de
Coordinación del Sistema de Seguridad Pública; y por parte de las entidades
federativas, la expedición de un ordenamiento similar, creándose en nuestro
estado la Ley de Seguridad Pública y Bases de Coordinación para el Estado de
Baja California.
En el ordenamiento citado en
primer término, se establecen las bases de coordinación entre la Federación y
las entidades federativas, tendientes a garantizar la coadyuvancia y
cooperación permanente entre ambos órdenes en la solución de los problemas
existentes en esta materia, desarrollando sus atribuciones en diversos ámbitos
de competencia, pero en forma ordenada y uniforme.
Sin embargo, la actuación
coordinada de las autoridades competentes de los órdenes de gobierno en materia
de seguridad pública, no obstante el avance obtenido, no se ha reflejado en la
prontitud y eficacia deseada en la vida diaria de la sociedad, pues sus
facultades no han impactado en el índice delictivo del país y, en consecuencia,
en proporcionar la seguridad pública que exige la ciudadanía.
La reflexión de esta solución ha
indicado que la íntima relación de la materia de seguridad pública con la de la
procuración de justicia, impone la necesidad de unificar el criterio de la
coordinación de acciones y de la distribución de competencias en estas áreas
para la obtención de mejores resultados.
En efecto, los esfuerzos
realizados en materia de seguridad pública no han sido suficientes, ya que una
de las causas que originan la inseguridad es el hecho de que haya delitos de
competencia exclusiva federal, pero que ocasionan una grave inestabilidad en la
paz pública de las entidades federativas, cuyas consecuencias se traducen
incluso en sus finanzas.
Como se ha sostenido en otras
ocasiones la denominada delincuencia organizada, produce también delincuencia
común. En ese sentido, resulta conveniente y justificado que cuando se cometen
conductas donde convergen delitos federales con delitos comunes, que se dé una
participación conjunta de ambos niveles, y no mediante la exclusión del uno
respecto del otro. Luego entonces, es pertinente que se dé una investigación y
persecución de estos delitos de manera activa tanto del gobierno local como
federal, pero con una sintonía de atribuciones claramente delimitadas.
Como es sabido, los gobiernos de
los estados o del Distrito Federal se han visto mermados en su actuación, por
virtud del principio de conexidad aparejado a la comisión de delitos del fuero
federal. El principio de conexidad lo establece el párrafo segundo de la
fracción XXI del artículo 73 de la Constitución que dispone que las autoridades
federales podrán conocer también de los delitos del fuero común, cuando éstos
tengan conexidad con los delitos federales.
Ahora bien, cabe recordar que el
antecedente inmediato de la facultad de atracción a que alude el precepto
constitucional, lo encontramos en el texto del artículo 10 del Código Federal
de Procedimientos Penales, disposición que nació en 1993, y que causó gran
polémica, ya que se atribuyó al Ministerio Público facultades para seleccionar
al juez competente, atendiendo a consideraciones de seguridad. Junto a esta
discutible solución asimismo se determinó en su segundo párrafo que “en caso de
concurso de delitos, el Ministerio Público Federal será competente para conocer
de los delitos del fuero común que tengan conexidad con delitos federales, y
los jueces federales tendrán, asimismo, competencia para juzgarlos”.
Fue así que a través de este
precepto, se quiso, por decirlo de algún modo, federalizar los delitos comunes
conexos con los federales, a través de esta fórmula en la ley, que fue muy
discutible desde la perspectiva del sistema federal que nos constituye como
República.
Tal precepto implica que aunque el
delito federal quede a la postre desvirtuado, los jueces federales siguen
conociendo de los delitos del fuero común considerados conexos, de conformidad
con el criterio de tesis jurisprudencial de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación a este respecto.
Efectivamente la Suprema Corte de
Justicia reconoció la fuerza atractiva de la jurisdicción federal en los casos
de concurso ideal; es decir, de la comisión de varios delitos, entre ilícitos
federales y del fuero local. En tal sentido la Corte arguyó: “el fuero federal
es atractivo, por lo que en caso de que el juez federal sea competente para
conocer uno de los delitos cometidos en un solo hecho... tiene que ser
competente para conocer de los demás delitos, pues de lo contrario se dividiría
la continencia de la causa, ya que esos delitos fueron cometidos en un solo
acto”.
Asimismo admitió que cada
jurisdicción conocería del delito que naturalmente le correspondiese juzgar
cuando viniera al caso un concurso real; o sea pluralidad de conductas y de
delitos.
Sin embargo, al cobijo y la
interpretación sesgada del precepto legal invocado, las autoridades federales
absorbieron o concentraron el conocimiento en cualquier caso, siempre y cuando
hubiera conexidad de delitos.
Por otra parte, cabe destacar que
en 1996, se dio una reforma constitucional, cuyo espíritu era sentar bases para
el combate a la delincuencia organizada. En dicha reforma, planteó entre otras
cosas, una modificación al artículo 73, dando origen al segundo párrafo que se
ha aludido, con lo que se constitucionalizó la facultad de atracción, esto es,
la exclusión de la potestad local de conocer sobre ciertos delitos del orden
jurídico local, cuando lo disponga la autoridad federal.
Esta constitucionalización, hasta
donde se sabe, obedeció a la necesidad de despejar las dudas, críticas y conflictos
suscitados por el artículo 10 del Código Federal de Procedimientos Penales,
mismo que como ya se dijo, se cuestionó en cuanto a que afectaba la soberanía
de los estados por parte de los órganos federales que atraen asuntos locales,
por lo que con la reforma a la ley fundamental obviamente se eliminaba tal
cuestionamiento.
De tal suerte, podemos afirmar que
en su origen la facultad de atracción en efecto, es una fórmula que disminuye o
destierra a las entidades federativas de una potestad que les corresponde por
su propia naturaleza, y que se modificó la frontera entre lo federal y lo
local, en detrimento de las autoridades locales.
El resultado de esto es que la
concentración de facultades en materia de delitos por conexidad, no sólo
excluye a las entidades federativas de la lucha contra determinadas conductas
delictivas, sino que en estos casos las relega de los delitos del fuero común
conexos a la delincuencia del orden federal, como la narcocriminalidad, aunque
al final se demuestre que se trata de delincuentes comunes.
Por otro lado, debe considerarse
que de conformidad con el artículo 73 y el propio artículo 10 señalados, su
interpretación y aplicación ha implicado que el Ministerio Público Federal,
ejercite la facultad de atracción de manera discrecional, ya que en tal sentido
resuelve en qué supuestos asumirá el conocimiento de delitos conexos de fueros
diferentes y en cuáles otros se abstendrá de hacerlo. Ante tal criterio,
resulta evidente la necesidad de que en la legislación secundaria se dispongan
los elementos en que debe fundarse el ejercicio de la atracción por parte del
Ministerio Público Federal; así como el de precisar las competencias que han de
corresponder a uno y otro orden en este sentido, con el fin de no desterrar a
las autoridades locales del conocimiento de estos delitos donde obviamente
convergen competencias que les son propias. De no hacer esta precisión en la
ley, el legislador seguiría tolerando el inaceptable poder arbitrario o
caprichoso del Ministerio Publico Federal y por otra parte el de despojar a las
autoridades locales de su responsabilidad y colaboración.
La concentración de facultades de
la Federación en delitos de suma gravedad, no sólo afecta a las entidades
federativas como tales, sino que se traduce en una afectación también a los
gobernados, en cuanto al derecho a su seguridad por parte de las autoridades
más inmediatas, en este caso de las autoridades locales.
Esta exclusión total de las
autoridades estatales en la investigación de los delitos de competencia federal
y conexos, provoca la inoperancia de la coordinación en la procuración de
justicia, afectando negativamente los esfuerzos realizados en materia de
seguridad pública. Esto es lo que sucede cuando las autoridades de los estados
inician una investigación en torno a un delito del fuero común relacionado con
acciones del ámbito federal, ya que estas autoridades se ven obligadas a
abandonar la investigación sin concluirla, para poner en manos de la Federación
la persecución de tales ilícitos, circunstancia que evidentemente retrasa la
buena marcha de la procuración de justicia, en perjuicio de las víctimas y de
la sociedad y en beneficio de los delincuentes.
Datos estadísticos de la
Procuraduría de Justicia y de la Dirección de Seguridad Pública del municipio
de Mexicali y Tijuana —ambas instituciones de Baja California, cuya ciudadanía
me corresponde ante este Congreso—, documentan el incremento del índice
delictivo en nuestra entidad y su relación con conductas ilícitas de
competencia federal.
Los datos estadísticos relativos a
los delitos contra la seguridad física patrimonial y contra la seguridad
colectiva, nos muestran el incremento de delitos que se tipifican como ilícitos
de orden federal, en especial, los delitos contra la salud. En este sentido,
queda de manifiesto el aumento en el aseguramiento de drogas y detención de
individuos en relación con las conductas citadas.
Ante esta situación se torna
imprescindible, para salvaguardar la paz y la tranquilidad de la vida social,
abatir la impunidad y la delincuencia mediante la actuación coordinada y eficaz
de las autoridades encargadas de la procuración de justicia y de la seguridad
pública, razón por la cual resulta necesario que las entidades federativas
coadyuven con el personal humano y los recursos materiales en el esfuerzo por
combatir los delitos contra la salud y las demás conductas típicas que éstos
generan, como el robo, portación de armas prohibidas, homicidios, asociación
delictuosa, por citar algunas.
En aquellos casos en los que
individuos que con una sola conducta delictiva tipifican delitos del orden
común y del orden federal, tanto en los estados de la República, como el
Distrito Federal, las autoridades se ven imposibilitadas para realizar la
investigación y consignación correspondiente, pues en virtud de la facultad de
atracción a favor de las autoridades federales, las autoridades locales deben
poner en conocimiento de aquéllas los hechos sucedidos para que se hagan cargo
de la integración de la averiguación, generando, en múltiples ocasiones la
impunidad de los delitos del orden común e inclusive de aquellos de índole
federal, todo ello en demérito de la seguridad pública y, por supuesto de la
sociedad.
Más aún, se hace necesario
perfeccionar el marco jurídico a este respecto, con el fin de que en un
auténtico federalismo, se pueda potenciar la capacidad humana y material de las
autoridades federales y locales mediante la colaboración o amalgamiento
pertinente y armónico de acciones, que a cada uno corresponda en el ámbito de
sus competencias, lo que permitirá combatir de manera más eficaz y frontal el
crimen. Se trata de no pulverizar o ahogar las acciones contra al crimen, bajo
un ideario jurídico de competencias excluyentes, sino de competencias conjuntas
y debidamente distribuidas. Esta ha de ser la premisa del Estado para cumplir
con su fin esencial: proporcionar seguridad a los gobernados.
Con base en la exposición y en las
demandas de la población en relación con el mejoramiento de la seguridad
pública y de la procuración de justicia, presentamos ante esta soberanía, esta
iniciativa de decreto que reforma el artículo 73, fracción XXI, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con la finalidad de
facultar a las entidades federativas y al Distrito Federal para conocer e investigar
los delitos de actual competencia federal, cuando éstos tengan conexidad con
los del fuero común, de conformidad con las bases que al efecto se establezcan
en la ley.
Por lo hasta aquí expuesto, y con
fundamento en los artículos citados, me permito poner al consideración de este
Pleno, la siguiente:
Iniciativa
de decreto que reforma el artículo 73, fracción XXI, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo
Unico.‑ Se reforma el párrafo segundo de la fracción XXI del
artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para
quedar como sigue:
Artículo
73.‑ El Congreso tiene la facultad:
I. a la XX. ...
XXI. Para establecer los delitos y faltas contra la
Federación y fijar los castigos que por ellos deban imponerse.
Las autoridades federales podrán conocer también de los
delitos del fuero común, cuando éstos tengan conexidad con los delitos
federales. En la ley se establecerán las
bases de competencia entre la Federación y las entidades federativas, en los casos
de conexidad a que alude este párrafo.
XXII. a la XXX. ...
Transitorios
Artículo
Unico.‑ El presente decreto entrará en vigor al día
siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro,
a 26 de septiembre de 2002.
Dip. Juvenal Vidrio Rodríguez (rúbrica)
(Turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales. Septiembre 26 de 2002.)