Con proyecto de decreto que reforma el articulo 74 de la
Constitucion Politica de los Estados Unidos Mexicanos, sobre la aprobacion de
modificaciones al decreto del Presupuesto de Egresos de la Federacion,
presentada por el diputado Jose Manuel del Rio Virgen, de CDPPN, en la sesion
de la Comision Permanente del miercoles 3 de julio de 2002
El que suscribe, diputado José
Manuel del Río Virgen, de Convergencia por la Democracia, en ejercicio de la
facultad que me otorga la fracción II del artículo 71 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, y con fundamento en lo dispuesto en
los artículos 56, 62 y 63 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso
General de los Estados Unidos Mexicanos, presento ante la Comisión Permanente
del Honorable Congreso de la Unión, la iniciativa de decreto para reformar el
artículo 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
adicionando dos párrafos a la fracción IV, de ese precepto, al tenor de la
siguiente:
Exposición de Motivos
La parte orgánica de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que el Supremo
Poder de la Federación, se ejercerá por los Poderes Legislativo, Ejecutivo y
Judicial, así como la organización de dichos poderes y las facultades que a cada
uno de ellos le corresponde.
En materia de hacienda pública,
los poderes federales ejercen las facultades y obligaciones que les confiere la
Constitución, reguladas en la Ley de Ingresos y en el Presupuesto de Egresos de
la Federación, entre otros ordenamientos.
El Presupuesto de Egresos de la
Federación, es un cálculo previo y aproximado de gastos por realizar en un
ejercicio fiscal determinado, y constituye uno de los instrumentos más
importantes de equilibrio constitucional, cuya utilización asegura la conservación
del sistema democrático. El Presupuesto de Egresos es la expresión de un
programa político y una forma de distribuir, a través de la economía del gasto,
los recursos públicos.
No obstante su importancia, ha
tenido un precario desarrollo constitucional y prueba de ello es que a la fecha
se mantiene la separación formal entre la Ley de Ingresos y el Presupuesto de
Egresos.
En efecto, si bien el Presupuesto
de Egresos no tiene formalmente el carácter de ley, sus modificaciones,
cualesquiera que sean, por ser una función de una de las Cámaras del Congreso,
son de naturaleza legislativa y tienen, por ende, el calificativo de ley,
conforme lo dispone el artículo 126 constitucional.
Ahora bien, la Ley de Presupuesto,
Contabilidad y Gasto Público, en su artículo 15, señala que “El Presupuesto de
Egresos de la Federación será el que contenga el decreto que apruebe la Cámara
de Diputados, a iniciativa del Ejecutivo, para expensar, durante el periodo de
un año a partir del 1º de enero, las actividades, las obras y los servicios
públicos previstos en los programas a cargo de las entidades que en el propio
presupuesto se señalen.”
Entre las facultades exclusivas de
la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, se encuentra la de examinar,
discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación,
discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deban decretarse para
cubrirlo (facultad esta última concurrente con la Cámara de Senadores a través
de la Ley de Ingresos de la Federación), ya que conforme al principio de
equilibrio presupuestal, no podrá erogarse más de lo que se autorice captar por
concepto de ingresos federales. Asimismo, tiene como facultad revisar la Cuenta
Pública del año inmediato anterior, para conocer los resultados de la gestión
financiera, así como comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por
el Presupuesto y si se cumplieron los objetivos contenidos en los programas
respectivos.
La facultad exclusiva de la Cámara
de Diputados para aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación, no puede
entenderse limitada sólo a esa función, dado que el ejercicio de dicha facultad
comprende todas las acciones necesarias para lograr que se cumplan las metas y
programas señalados en el presupuesto para la debida aplicación del gasto
público, porque precisamente ese gasto está dirigido a satisfacer las
necesidades sociales en materia de educación, salud, seguridad pública,
infraestructura para recursos hidráulicos, comunicaciones y transportes,
energía eléctrica y ecología, entre otras.
Así, la mencionada facultad
exclusiva no se constriñe a la sola aprobación del Presupuesto de Egresos de la
Federación, sino que comprende a todos los actos necesarios para cumplir con
los propósitos sociales contenidos en dicho presupuesto, pues tales facultades
no están constitucionalmente reguladas a favor del Ejecutivo Federal, no
obstante que a éste le corresponde dar seguimiento a los objetivos y metas
consignados en la normatividad presupuestaria, es decir, en la legislación
secundaria.
Para hacer más eficiente esa
facultad exclusiva de la Cámara de Diputados y con el objeto de erigir un nuevo
marco institucional que asegure un mayor equilibrio entre los Poderes
Legislativo y Ejecutivo, así como para lograr un clima de estabilidad y certidumbre,
es necesario que expresamente se establezca en la Carta Fundamental, como una
facultad exclusiva de dicha Cámara, la aprobación de las propuestas de
modificación al Presupuesto de Egresos de la Federación.
Es indispensable sentar bases
jurídicas sólidas para reestructurar el diálogo entre el Ejecutivo Federal y la
Cámara de Diputados, de acuerdo con las facultades constitucionales con que
respectivamente cuentan en la formulación, presentación, revisión, aprobación
y, en su caso, la modificación del Presupuesto de Egresos de la Federación, por
lo que para acotar esas posibles diferencias sobre a quién corresponde tal
modificación, es necesario reformar el texto de la fracción IV del artículo 74
constitucional, para que expresamente se determine que la autorización de
modificación del Presupuesto de Egresos de la Federación, corresponde de manera
exclusiva a la Cámara de Diputados; es decir, resulta impostergable, en aras de
fortalecer el federalismo y la división de poderes, que en materia presupuestal,
la Cámara de Diputados sea también el órgano que tenga que analizar, discutir
y, en su caso, aprobar cualquier modificación o recorte al Presupuesto de
Egresos, a partir de los elementos de convicción que el titular del Poder
Ejecutivo, por conducto del secretario de Hacienda y Crédito Público, presente.
Es cierto que pueden existir
muchas razones económicas que hagan variables las condiciones previstas en el
Presupuesto de Egresos, y que obliguen a un replanteamiento de las previsiones
de gasto.
Pero dichos replanteamientos no
sólo se vinculan con el Presupuesto de Egresos sino que abarcan también a la
Ley de Ingresos, pues no debe olvidarse, como a menudo sucede, que forman un
binomio indisoluble: si no hay ingresos no podrá haber gasto; y si no hay
presupuesto los ingresos decretados carecerán de sustento y, en nuestro
sistema, de constitucionalidad.
Hasta hoy, mediante el propio
Decreto de Presupuesto de Egresos (artículo 21) se ha facultado al Ejecutivo
Federal para realizar los ajustes necesarios para hacer frente a la disminución
de los ingresos derivada de la caída de los ingresos por exportación del
petróleo o por la no recaudación, previéndose los procedimientos necesarios
para realizar los ajustes.
Sin embargo, dentro del marco de
respeto institucional, debe quedar en claro que los ajustes que sean necesarios
al Presupuesto de Egresos, deben pasar por la aprobación de la Cámara de
Diputados y que, en todo caso, deben justificarse plenamente las causas que
motiven esos cambios y las decisiones adoptadas, porque entrañan una
inobservancia de lo dispuesto por el órgano constitucionalmente facultado para
definir el destino de los recursos que se obtienen de los contribuyentes; de
tal suerte que, por ejemplo, no basta aducir una simple caída o baja en la
recaudación para fundar en ella un ajuste al Presupuesto de Egresos, porque
ello también podría ser el reflejo de una ineficiencia del aparato recaudador
y, consecuentemente, de una responsabilidad directa de su titular.
Si partimos de que constitucionalmente
la Ley de Ingresos de la Federación es un acto legislativo, a través del cual
se señalan los ingresos de la Federación provenientes de contribuciones,
productos, aprovechamientos, así como de aquellos ingresos no tributarios, es
de estimar que el órgano que tenga a su cargo la responsabilidad de recaudar
dichos recursos, debe acreditar fehacientemente si se están cumpliendo los
objetivos de la Ley de Ingresos de la Federación, e informar al Congreso de la
Unión para el efecto de que éste proceda, en su caso, a modificar dicha ley, a
fin de que en el ámbito de sus atribuciones, la Cámara de Diputados, también
proceda a modificar el Presupuesto de Egresos, debiendo, en todo caso, citar a
los responsables de las unidades de gasto, para que propongan los programas que
deberán modificarse o ajustarse.
Todo lo anterior, nos permitirá
seguir avanzando hacia un renovado federalismo y fortalecer el principio de
división de poderes.
El Presidente de la República no
debe ejercer atribuciones que no le corresponden, ni invadir esferas de
competencia del Congreso de la Unión, en cuanto a la Ley de Ingresos de la
Federación y, de la Cámara de Diputados, respecto del Presupuesto de Egresos de
la Federación, por lo que, con independencia de que existan medios legales a
través de los cuales pueda remediarse esa injerencia, la vía para evitarla, en
lo sucesivo, es la que señala el artículo 135 constitucional, mediante la cual
se establezca en la Constitución que los recortes al Presupuesto de Egresos de
la Federación, son atribuciones de la Cámara de Diputados y tratándose de
modificaciones a la Ley de Ingresos de la Federación, corresponde al Congreso
de la Unión.
Lo anterior tiene como propósito
dejar en claro que el presupuesto aprobado por el Congreso, no puede ser
modificado por el Ejecutivo Federal, por ser una atribución exclusiva de la
Cámara de Diputados.
Además, tiende a lograr que exista
certidumbre presupuestal, de modo que los recursos asignados a las
dependencias, poderes y órganos, no se vean afectados con disminuciones o
recortes al gasto público, si estos no han sido debidamente justificados y
autorizados por la Cámara de Diputados.
Al existir certeza en cuanto a la
asignación de los recursos presupuestales, existirá una mejor planeación y
aplicación del gasto, ya que no se incurrirá en subejercicios.
Para dar
claridad y transparencia a los recursos asignados y para el caso de que el
órgano legislativo competente determine la reducción del presupuesto por causas
graves o extraordinarias, se propone establecer, a nivel constitucional, la
obligación de que los poderes y órganos, justifiquen la petición que formulen
para modificarlo y, en su caso, sea la Cámara de Diputados, quien deba realizar
las modificaciones o ajustes al presupuesto.
Por estas razones, me permito
proponer ante esta Soberanía la iniciativa
de decreto que adiciona los párrafos octavo y noveno a la fracción IV, del
artículo 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
para quedar como sigue:
Artículo
74. ...
I. ...
II. ...
III. (derogada)
IV. ...
...
...
Siempre que a juicio del Ejecutivo Federal, existan causas
graves o extraordinarias que ameriten la modificación o reducción del
Presupuesto de Egresos aprobado por la Cámara de Diputados, corresponderá a
ésta, en forma exclusiva, determinar si procede la modificación y, en su caso,
el monto en que habrá de operar tal reducción, siempre que se justifiquen
fehacientemente las causas que la originen. Cuando se invoque la no
recaudación, deberán comprobarse plenamente los motivos de ella; en caso
contrario, será causa de responsabilidad.
Las leyes ordinarias determinarán los casos y circunstancias
en que se autorice la reducción del Presupuesto de Egresos de la Federación,
así como los mecanismos para llevar a cabo esas modificaciones. En casos
urgentes o durante los recesos de la Cámara de Diputados, el Ejecutivo Federal
podrá aplicar la reducción o modificación, sin perjuicio de que, tan pronto
tenga oportunidad, lo someta a dicha Cámara, para los efectos del párrafo
anterior. Desaparecida la causa que motivó la reducción o modificación del
Presupuesto de Egresos, la Cámara de Diputados, de oficio o a instancia del
Ejecutivo Federal, tomará inmediatamente las medidas pertinentes para
restablecer su ejercicio en los términos de su aprobación.
Transitorio
Unico.- El
presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el
Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo a 3 de julio de 2002.
Diputados: José Manuel del Río Virgen, Bernardo de la Garza Herrera, Miguel Barbosa
Huerta, Carlos Aceves del Olmo, Carlos Ramírez Marín; Senadores: Natividad González Parás, Jesús Ortega Martínez
(rúbricas).
(Turnada a la Comisión
de Puntos Constitucionales. 3 de julio de 2002.)