Que
adiciona los articulos 73, 89 y 119 de la Constitucion Politica de los Estados
Unidos Mexicanos, presentada por el diputado Alberto Amador Leal, del grupo
parlamentario del PRI, en la sesion del jueves 25 de abril de 2002
El suscrito, diputado federal,
integrante de la LVIII Legislatura del Honorable Congreso de la Unión, en
ejercicio de la facultad que me otorga el artículo 70 y la fracción II del
artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y con
fundamento en la fracción II del artículo 55 y en el artículo 62 del Reglamento
para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos,
someto a la consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa con
proyecto de decreto que adiciona los artículos 73, 76 y 129 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Exposición de Motivos
Un importante reto que enfrentan
hoy nuestras instituciones democráticas consiste en crear un sistema de
seguridad nacional que, además de salvaguardar la independencia y soberanía
nacionales, contribuya a fortalecer nuestro Estado de Derecho y a garantizar la
estabilidad política y la armonía social. Los fenómenos de crimen organizado,
que se han manifestado con fuerza creciente en los últimos años, han hecho urgente
la necesidad de rediseñar nuestro esquema normativo e institucional sobre la
materia. Las amenazas a la seguridad tienden a aparecer y a multiplicarse
cuando las agencias gubernamentales encargadas de garantizarla trabajan sin un
marco legal o, en ocasiones, con referentes jurídicos inapropiados, lo que
también propicia la afectación a las garantías individuales.
De aquí que el primer paso para
enfrentar eficazmente estas amenazas a la seguridad nacional sea realizar
algunas reformas constitucionales. Para empezar, no sólo necesitamos actualizar
la concepción implícita y en cierta forma vaga que sobre seguridad nacional
aparece en nuestra Constitución; sino que el país requiere que el Congreso
tenga la facultad de legislar en la materia y un Poder Ejecutivo con facultades
para ejecutar tal legislación y, con ello, diseñar e implementar una política
de seguridad nacional que promueva la coordinación entre los diversos
organismos y dependencias de la Administración Pública Federal responsables de
resguardar la seguridad nacional: la Secretaría de Gobernación, la Secretaría
de la Defensa Nacional, la Secretaría de Marina, la Procuraduría General de la
República, la Secretaría de Seguridad Pública, la Secretaría de Relaciones
Exteriores, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Estado Mayor
Presidencial. De esta manera, se introduciría energía, unidad, permanencia y
amplitud de visión en las decisiones del Ejecutivo en materia de seguridad
nacional.
Además, es necesario que los
gobiernos estatales sean capaces de establecer autónomamente sistemas de
seguridad interna de las entidades federativas, que les permitan enfrentar
inmediatamente y, al menos inicialmente con sus propios medios, amenazas de
carácter local que pudieran afectar o estar vinculadas a la agenda de seguridad
nacional. Estos sistemas de seguridad estatal sostendrán, si las circunstancias
lo demandan, una estrecha relación con el sistema de seguridad nacional, y,
cuando sea apropiado, los servicios de información e inteligencia federales compartirán
información de acceso restringido con las autoridades estatales para que éstas
puedan cumplir, lo mejor posible, con sus responsabilidades constitucionales.
¿Cuál es el concepto de la
seguridad nacional? El Plan Nacional de Desarrollo del Ejecutivo federal
concibe que la seguridad nacional está “destinada a prever y hacer frente a
situaciones que amenacen la paz, la vigencia del orden jurídico, el bienestar y
la integridad física de la población y que pongan en riesgo la permanencia de
las instituciones o vulneren la integridad del territorio.” Aunque
tradicionalmente nuestra doctrina de seguridad nacional se ha centrado en la
preservación de la soberanía e independencia nacionales, así como en la
protección de nuestra integridad territorial de amenazas externas, actualmente
existen también fuentes de vulnerabilidad de nuestra seguridad nacional que son
de carácter interno.
En este contexto la agenda de la
seguridad nacional necesita ser ampliada y puesta al día tanto en nuestras
leyes como en las políticas de gobierno. Por ejemplo, el Código Penal Federal
proscribe una serie de conductas que estima ponen en peligro la existencia
misma del Estado mexicano y las tipifica en el Título Primero del Libro Segundo
como “Delitos contra la seguridad de la nación”. Según el Código, estos delitos
son traición a la patria, espionaje, sedición, motín, rebelión, terrorismo,
sabotaje, conspiración e instigación, incitación o invitación a ejecutar alguno
de los anteriores. Claramente, hoy en día, esta lista es insuficiente.
De ahí que en la reciente Ley
Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental se
define la seguridad nacional, como: “Las acciones destinadas a proteger la
integridad, estabilidad y permanencia del Estado mexicano, la gobernabilidad
democrática, la defensa exterior y la seguridad interior de la Federación,
orientadas al bienestar general de la sociedad que permitan el cumplimiento de
los fines del Estado constitucional”.
De modo que en la actualidad, la
seguridad nacional está vinculada a un gran número de temas que escapan a su
concepción tradicional. Ahora debe estar atenta al fenómeno migratorio, al
deterioro de la ecología y el medio ambiente, la disponibilidad de recursos
estratégicos, la gobernabilidad democrática, entre otros. Su principal ámbito
de acción y atención está dirigido a atender riesgos; es decir, situaciones en
las que daños a la vigencia del Estado de derecho y del régimen democrático
están próximos. Típicamente, la palabra “riesgo” designa la probabilidad de que
acontezca un evento, de oscuro origen y naturaleza frecuentemente ilegal o
violenta, que acarrea daños al orden constitucional y a la estabilidad. De aquí
que la tarea esencial de la seguridad nacional sea atender una agenda nacional
de riesgos que experimenta transformaciones a lo largo del tiempo. Tal agenda
define rubros de temas o eventos que el sistema de seguridad nacional debe
atender de manera prioritaria mediante medidas preventivas o reactivas. La
labor de los servicios de inteligencia tiene un carácter esencialmente
preventivo y se desarrolló en diversas agencias civiles o militares.
Un instrumento esencial de la
seguridad nacional es la inteligencia, la cual consiste en la generación
sistemática de elementos de diverso tipo dirigidos a orientar la toma de
decisiones de las autoridades públicas. Los productos de inteligencia son el
resultado del análisis y la evaluación de la información recabada por las
agencias federales y estatales de gobierno y alertan sobre amenazas y riesgos
internos y externos a la seguridad nacional o a la seguridad interior de los
entidades federativas. La inteligencia civil no consiste en la mera generación
de información sino, principalmente, en el análisis al que esta información se
somete. Acumular información y sistematizarla con un enfoque estratégico de
riesgo para la seguridad nacional introduce en los productos de inteligencia el
valor agregado de la síntesis, la relevancia, la integralidad y la oportunidad,
lo cual permite a quien los utiliza optimizar el diseño e implementación de las
políticas públicas y la formulación de las decisiones gubernamentales.
En la actualidad, ningún sistema
de seguridad nacional puede prescindir de un servicio de información e
inteligencia. Como todo Estado democrático moderno, el nuestro necesita contar
con sistemas de inteligencia para servir a la seguridad nacional y enfrentar
con más altas probabilidades de éxito las amenazas a los derechos y libertades
de la población, a la permanencia de las instituciones del Estado, y a la paz
social. Para cumplir con su misión primordial, el sistema de seguridad nacional
necesita obtener información de primera, definir con precisión la naturaleza y
magnitud de la amenaza o riesgo, diseñar estrategias alternativas de
intervención para enfrentar la amenaza o mitigar el riesgo, fijar criterios de
evaluación para cada una de tales estrategias, proyectar escenarios probables,
y confrontar costos y beneficios. Estos son los pasos principales pasos para
producir inteligencia para apoyar la toma de decisiones de las autoridades
encargadas de la seguridad nacional.
Todo ello en el marco del Estado de derecho y de respeto a las garantías
individuales.
De ahí que, se hace indispensable
la creación de un marco normativo que regule la actuación de un sistema de
seguridad nacional y de las actividades de inteligencia que le son propias.
Nuestra nación no podrá avanzar ni rápido ni lejos en sus objetivos de
modernización política mientras el gobierno no enfrente con una estrategia
eficaz y de largo aire el crimen y la inestabilidad en sus diversas vertientes.
La consolidación democrática de México requiere de un Estado de derecho
fortalecido y de una estabilidad social perfectamente compatible con el
ejercicio pleno de las libertades y los derechos civiles de la ciudadanía.
El trabajo legislativo en la
materia ha iniciado y contamos con algunos avances significativos. Por ejemplo,
ahora contamos con una Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada promulgada
en octubre de 1996. También, pero más recientemente, el H. Congreso de la Unión
incluyó en la fracción XXIX del artículo 27 de la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal la atribución, a cargo de la Secretaría de
Gobernación, de: “establecer y operar un sistema de investigación e información
que contribuya a preservar la integridad, estabilidad y permanencia del Estado
mexicano y de sus instituciones democráticas”.
Con todo, a pesar de estos
avances, México no cuenta actualmente con los instrumentos jurídicos
suficientes para enfrentar las amenazas a su seguridad nacional. Como lo ha
dicho el actual director general del Centro de Investigación y Seguridad
Nacional, sin un marco legal adecuado y suficiente para la operación de un
sistema de seguridad nacional, el Estado mexicano continuará debatiéndose
“entre una situación de indefensión y una de ilegalidad.”
Los legisladores están conscientes
de esta delicada situación y han presentado ya iniciativas encaminadas a
atenderla. El diputado Luis Miguel Barbosa de la fracción parlamentaria del PRD
ha presentado una iniciativa de Ley de Seguridad Nacional, debidamente
documentada y con una perspectiva novedosa. Hace unos cuantos meses dos
diputados de la fracción parlamentaria del PRI presentaron un par de propuestas
de reforma al texto constitucional para adecuarlo a las exigencias de los
nuevos tiempos. Primero, el 9 de noviembre del año pasado, el diputado Omar
Fayad Meneses propuso reformas a los artículos 73 y 89 para otorgarle tanto al
Congreso de la Unión como al Ejecutivo federal facultades en materia de
seguridad nacional. Por su parte, el 30 de noviembre del año pasado también, el
diputado César Augusto Santiago Ramírez propuso adicionar dos párrafos al
artículo 129 de la Constitución federal para establecer el alcance de la noción
de seguridad nacional y sentar las bases para expedir una ley en la materia.
La presente iniciativa recoge la
propuesta del diputado Fayad Meneses para reformar el artículo 73, recoge la
propuesta del diputado César Augusto Santiago de dar contenido al concepto de
seguridad nacional. Incluye, además, una propuesta de adición a los artículos 76 y 129 constitucional en la que
se dispone el establecimiento de un sistema de seguridad nacional con la
participación de los gobiernos de las
entidades federativas y del Distrito Federal, así como el control del
Senado sobre las organizaciones de información e inteligencia. Creemos que con
estas reformas a tres artículos constitucionales se provee a la Constitución
Federal de los instrumentos necesarios para responder satisfactoriamente a los
nuevos retos que enfrenta ahora nuestra seguridad nacional.
Hay cuatro importantes grupos de
razones para que la reestructuración de la seguridad nacional inicie con
reformas de carácter constitucional.
En primer lugar, los órganos de
seguridad nacional estarán en posibilidad de cumplir con los altos objetivos
que les han sido encomendados sólo si cuentan con un marco normativo a la
altura de los retos. La magnitud de las amenazas potenciales que enfrentan
actualmente nuestras leyes y nuestras libertades exige que la seguridad
nacional se convierta en una de las preocupaciones centrales del Estado
mexicano, lo cual debe estar claramente consagrada en nuestro texto
constitucional. Con ello, el sistema de seguridad nacional gozaría de certeza jurídica
y legitimidad política. Por el contrario, la incertidumbre jurídica de los
órganos y las actividades de seguridad nacional, como la que hoy prevalece,
sólo aumenta la ineficacia y favorece la comisión de abusos a las libertades
individuales y a los derechos humanos.
Las reformas constitucionales que
proponemos podrían dar lugar, en legislación subsecuente, a la definición de
los ámbitos y límites de la actuación del Estado en la defensa de su seguridad;
es decir, un marco jurídico apropiado para la seguridad nacional no sólo provee
a las agencias de seguridad de facultades claras y específicas sino que,
simultáneamente, acota y delimita su campo de acción, lo que protege las
garantías individuales de la ciudadanía. Una vez aprobadas las reformas que proponemos,
podrían establecerse controles adecuados a las actividades de inteligencia lo
que evitaría la discrecionalidad, aseguraría su escrutinio por parte del
Congreso y, con ello, garantizaría la rendición de cuentas del sistema de
seguridad nacional.
En segundo lugar, las reformas
constitucionales son indispensables porque la legalidad y la permanencia de un
sistema de seguridad nacional no deben ser puestas en duda en ningún momento.
Tal sistema debe contar con el respaldo de la Constitución para que sea capaz
de trascender una visión de corto plazo y sus acciones no obedezcan intereses
de partido o de grupo. Sin claras directrices constitucionales las agencias de
inteligencia podrían ser proclives a atender solicitudes de información ajena a
los temas propios de su competencia, solicitudes que podrían provenir de grupos
políticos que utilizarían la inteligencia para perseguir sus intereses
particulares. De manera que una de las múltiples ventajas de normar
constitucionalmente los asuntos de seguridad nacional y las agencias de
inteligencia consiste en evitar que los servicios de inteligencia que deben
atender a los intereses del Estado terminen siendo instrumentos para alcanzar
objetivos de grupo. Para que el sistema de seguridad nacional trabaje como un
genuino aparato de Estado es necesario que sus fundamentos normativos provengan
de la Constitución.
En tercer lugar, cabe mencionar
que para que el Estado mexicano actúe eficazmente contra las amenazas a la
seguridad nacional es indispensable que el Congreso, el Ejecutivo federal y los
gobiernos de los estados y el DF posean facultades para trabajar a favor de una
nueva estrategia nacional de seguridad. Dotar de este tipo de facultades a
estos dos órganos del Estado y al nivel de gobierno estatal requiere la
aprobación de las reformas constitucionales que hoy proponemos.
Por último, debemos mencionar que
el trabajo legislativo que tendrá que realizarse en los próximos años en el
ámbito de la seguridad nacional y de la inteligencia militar y civil será arduo
y prolongado. Creemos que las reformas constitucionales que hoy proponemos
podrían constituir el basamento jurídico sobre el cual podría edificarse, con
un nuevo diseño, el sistema de seguridad nacional que México requiere. Con
estas reformas constitucionales el Gobierno mexicano daría el primer gran paso
en la dirección de construir un esquema de seguridad nacional moderno y eficaz,
que funcione en consonancia con el régimen democrático y que, al mismo tiempo,
sea capaz de cumplir con sus objetivos y metas. Además, el Congreso de la Unión
daría con estas reformas un gran impulso a las tareas que sobre el tema de
seguridad nacional les aguardan a futuras legislaturas.
En un régimen democrático, las
agencias de inteligencia requieren de una legislación moderna y especializada
que les permita manejar con prudencia y eficacia análisis que pueden
representar apoyo valioso para que las autoridades ejecutivas tomen las
decisiones acertadas a favor de los intereses del país, salvaguardando las
garantías individuales.
Si, en síntesis, como lo afirma el
Plan Nacional de Desarrollo, debe darse “coherencia, unidad y amplitud de
visión a la estrategia de seguridad nacional, elaborar definiciones
actualizadas de interés y de seguridad nacional que se identifiquen con los propósitos
del nuevo arreglo democrático del país y someter a los aparatos de inteligencia
a los controles gubernamentales y al régimen jurídico”, entonces cobra urgencia
el diseñar de un marco jurídico que respete plenamente las garantías
ciudadanas, asegure la coordinación entre las dependencias del Poder Ejecutivo
federal, permita al Congreso legislar y conocer los asuntos de seguridad
nacional y vigilar el ejercicio apropiado de los recursos destinados a esta
misma materia, faculte al Ejecutivo a proteger la seguridad nacional, y permita
a los gobiernos estatales desarrollar sus propios sistemas de seguridad e
inteligencia.
Para tal efecto y considerando los
argumentos que hemos expuesto, el suscrito somete a la consideración de esta
soberanía la siguiente iniciativa con
proyecto de decreto que reforma los artículos 73, 76 y 129 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Decreto
Artículo
Primero. Se reforma la fracción XXVIII del artículo 73 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo
73. …
XXVIII. Para legislar en materia de seguridad nacional.
Artículo
Segundo. Se adiciona una fracción al artículo 76 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo
76. Son facultades del Senado:
X. Conocer y analizar los informes del Ejecutivo federal
sobre las actividades de las dependencias públicas federales que participen en
el Sistema de Información e Inteligencia para la seguridad nacional.
XI. Las demás que la misma Constitución le atribuya.
Artículo
Tercero. Se adicionan dos párrafos al artículo 129, para
quedar como sigue:
Artículo
129. La seguridad nacional
es de interés supremo y responsabilidad exclusiva del Estado y tiene
como propósito rector proteger la integridad, estabilidad y permanencia del
Estado mexicano, la gobernabilidad democrática, la defensa exterior y la
seguridad interior de la Federación; orientadas al bienestar general de la
sociedad y al cumplimiento de los principios de esta Constitución.
La Ley establecerá un sistema de
información e inteligencia para la seguridad nacional, al que concurrirán las
diversas dependencias y organismos públicos, así como las entidades federativas
y el Distrito Federal. Los responsables de los organismos de información e
inteligencia serán nombrados por el Presidente de la República y ratificados
por el Senado de la República.
Transitorios
Primero. El
presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el
Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Se
deroga todas las disposiciones legales y reglamentarias que se opongan a lo
señalado en el presente decreto.
Palacio Legislativo, San Lázaro,
a 25 de abril de 2002.
Dip. Alberto Amador Leal (rúbrica)
(Turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales.
Abril 25 de 2002.)