Que
reforma el parrafo tercero del articulo 93, de la Constitucion Politica de los
Estados Unidos Mexicanos, presentada por el diputado Luis Miguel Barbosa
Huerta, del grupo parlamentario del PRD, en la sesion del miercoles 24 de abril
de 2002
El que suscribe, Luis Miguel
Barbosa Huerta, integrante del grupo parlamentario del Partido de la Revolución
Democrática de la LVIII Legislatura, en ejercicio de la facultad que me otorga
la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, y con fundamento en lo dispuesto en los artículos 56, 62 y 63 del
Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estado Unidos
Mexicanos, presento ante la Honorable Cámara de Diputados del Congreso de la
Unión, iniciativa de decreto que reforma y adiciona el artículo 93, párrafo
tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor
de la siguiente:
Exposición de Motivos
Con visión de sabiduría respecto a
las reformas políticas pendientes en México, Giovanni Sartori ha establecido
que durante muchos años, el debate sobre la “transición a la democracia” ha
enfocado los mecanismos para reducir los poderes formales e informales de la
institución presidencial. Se ha olvidado, sin embargo, que se requiere fortalecer
al Congreso de manera simultánea.
Si en verdad queremos convertirlo
en la llave de nuestro sistema representativo y en el principal pilar de
nuestro sistema democrático, tenemos que consolidar la presencia del Congreso
mexicano. E indudablemente que la tarea de su fortalecimiento implica
fundamentalmente revisar los instrumentos que, constitucionalmente, han sido
diseñados para ejercer una supervisión legislativa más detallada de las
actividades del Ejecutivo. Controlar la acción gubernamental es una de las
funciones primordiales de cualquier parlamento en un Estado constitucional,
precisamente porque este tipo de Estado no sólo encuentra uno de sus
fundamentos más importantes en la división de poderes, sino también en el
equilibrio entre ellos, esto es, en la existencia de controles recíprocos, de
contrapesos y frenos que impidan el ejercicio ilimitado e irresponsable de las
actividades públicas.
Es evidente que las relaciones
entre los órganos del poder constituyen uno de los más relevantes aspectos de
un sistema democrático. Un sistema político acorde con el constitucionalismo se
basa, en buena medida, en mecanismos que permitan un adecuado balance en el
ejercicio del poder. Por esto, distinguidos juristas mexicanos coinciden en la
necesidad de revisar las relaciones entre los Poderes Supremos de la
Federación, subrayando, en general, la manera ineficaz en que actualmente
operan los controles intra e interorgánicos y, en particular, el control de
gestión sobre las actividades gubernamentales y administrativas que realiza el
Poder Ejecutivo.
Los equilibrios que provocan los
controles son una de las principales divisas de un buen gobierno. La
experiencia política demuestra que los gobiernos no funcionan por la buena
voluntad de sus actores, sino porque existen equilibrios que acotan el actuar
gubernamental. Esos equilibrios, que constituyen límites reales y efectivos a
las decisiones que pueden tomar los funcionarios, son la clave del
funcionamiento de un buen gobierno. Ahí donde existen equilibrios adecuados,
los gobernantes tienen poca posibilidad de maniobrar arbitrariamente para
desviar el poder.
No obstante, los equilibrios no
existen por sí mismos, son producto, en todos los casos, de una adecuada
instrumentación de medios de control. En particular, los mecanismos de control
de gestión se han revelado en el derecho comparado como instrumentos de gran
utilidad práctica para una buena gestión gubernamental, en virtud de que a
través de ellos se pueden mejorar y esclarecer las políticas de gobierno, los servicios
públicos y, en general, contribuir a la marcha de la administración, ejerciendo
una supervisión pertinente.
En el sistema constitucional
mexicano, el artículo 93 prevé a los informes, las preguntas, a través de las
llamadas comparecencias, y a las investigaciones, como los tres principales
medios de control de gestión.
En 1977, dentro del paquete de la
llamada reforma política, se adicionó el tercer párrafo al artículo 93 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo con el cual
las Cámaras, a solicitud de una cuarta parte si se trata de la de Diputados o
de la mitad, si se trata de la de Senadores, tienen la facultad de integrar
comisiones para investigar el funcionamiento de los organismos descentralizados
y empresas de participación estatal mayoritaria y los resultados de la
investigación se harán del conocimiento del Ejecutivo Federal.
Según la exposición de motivos,
esa reforma persigue el objetivo de que el Congreso de la Unión coadyuve de
manera efectiva en las tareas de supervisión y control que realiza el Poder
Ejecutivo sobre las corporaciones descentralizadas y empresas de participación
estatal. Empero, al realizar una labor de interpretación no es fácil precisar
claramente cuál fue el verdadero espíritu del legislador al introducir la
adición de un tercer párrafo al artículo 93, esto si se considera que el
Reglamento del Congreso General contemplaba una autorización general para la
creación de comisiones especiales a las que bien podría habérseles dado
funciones investigadoras.
Tal vez la intención del
Constituyente Permanente fue no sólo precisar claramente esta facultad de las
Cámaras, sino elevar esta figura a rango constitucional y consagrar un derecho
a favor de las minorías parlamentarias que se preveía arribarían a la Cámara de
Diputados por virtud de la que se llamó “reforma política”. Pero ni el texto
del dictamen ni los debates que se produjeran al respecto, dan luces
suficientes para esclarecer el sentido de la adición.
Esta ambigüedad y una confusa
redacción del texto definitivo del precepto han frustrado la creación de
comisiones de investigación como verdaderos órganos de control parlamentario.
De manera incongruente, se ha interpretado que el pedido para integrarlas de la
cuarta parte de sus miembros, tratándose de la Cámara de Diputados, y de la
mitad, si se trata de la de senadores, es sólo un requisito de procedencia para
que sea el pleno de la respectiva Cámara quien resuelva finalmente si se
conforman o no.
Evidentemente que para conceptuar
adecuadamente este instrumento como un auténtico mecanismo de equilibrio entre
los poderes, la intención del legislador constitucional debería ser en el
sentido de obligar a la mayoría a someterse a la resolución de una minoría
importante. Exigir para la solicitud un porcentaje específico de los miembros
de cada una de los órganos legislativos no tiene ningún objeto, si después la
mitad más uno puede desechar la propuesta.
Precisamente en este aspecto es
donde subyace el motivo esencial de la iniciativa que someto a consideración de
esta soberanía, redimensionar a las comisiones de investigación como auténticos
instrumentos de control parlamentario. Se trata de constitucionalizar la
facultad de su integración como un derecho esencialmente de las minorías.
Con el nuevo texto, la creación de
comisiones de esta índole no estará sujeta ya al acuerdo de la mayoría
parlamentaria sino que serán las minorías quienes tengan la facultad para
resolver sobre su formación. Esto es obvio, si aspiramos a que las comisiones
de investigación sean efectivos órganos de control parlamentario, es necesario
que su creación esté en manos de la oposición, quien se constituye, en un
sistema democrático alternativo, como el agente más interesado en vigilar, y en
su caso, exhibir la actuación del gobierno.
Como consecuencia, con la nueva
redacción se propone reducir a una octava parte de sus miembros, tratándose de
los diputados, y a una cuarta parte, si se trata de los senadores, la
proporción de miembros, en cada una de las dos Cámaras, que está legitimada
para decidir sobre su constitución. Esclareciéndose con precisión que como
derecho-facultad, el pedido formulado por la proporción indicada de
legisladores no será un solo requisito de procedencia para su discusión en los
plenos, sino antes bien una determinación que vincula y obliga a la mayoría a
someterse a la exigencia de una minoría importante.
Pero además, este derecho-facultad
también se actualizaría mediante la petición conjunta de dos de los grupos
parlamentarios existentes de cualquiera de los órganos legislativos,
independientemente del número de legisladores que los integraran.
Abrir así la posibilidad real de
que una minoría parlamentaria pueda conseguir en todo momento la creación de
uno de estos entes de fiscalización, tendría el efecto inmediato de exigir del
gobierno y de la mayoría parlamentaria, que le apoya o es afín, precaución,
atención y un autocontrol permanente respecto de todas sus actividades.
Asimismo, de acuerdo a la
iniciativa, el ámbito material de competencia de las comisiones de
investigación se ampliaría, en particular, a toda actividad de la
Administración Pública Federal, centralizada y paraestatal, y, en general, a
cualquier asunto de interés general. El crecimiento del sector paraestatal
durante los años setenta y la necesidad de su correlativa fiscalización fueron
las justificaciones que utilizó el poder revisor de la constitución para
reducir el ámbito de competencia de las comisiones de investigación sólo a esa
materia. Sin embargo, la importancia política y presupuestal cada día más
creciente del sector central, aunado a la significativa reducción del número de
empresas del sector paraestatal, determinan que la facultad investigadora deba
incluir toda actividad de la Administración Pública Federal; y además, a todo
asunto de interés público, como está previsto en la mayoría de las
legislaciones europeas. De este modo, cualquiera de las dos Cámaras del
Congreso de la Unión tendría facultades para establecer sus propias comisiones
de investigación, de conformidad con las competencias específicas que les
confieren los artículos 73, 74, y 76 de la Constitución General de la
República.
Finalmente, la conclusión de las
indagatorias no quedaría reducida a sólo hacer del conocimiento del Ejecutivo
federal los resultados, sino también a poner en el saber de la autoridad
competente la comisión de actos lícitos, cuando se desprendieren
responsabilidades penales o administrativas. En la exposición de motivos de la
reforma que introdujo el párrafo tercero al artículo 93, se estableció que los
resultados de las investigaciones se harían sólo del conocimiento del Ejecutivo
federal y éste sería el que determinara las medidas administrativas y el
deslinde de las responsabilidades que resultaran, según para conservar intactas
las facultades del propio Ejecutivo y no quebrantar el principio de separación
de poderes. No obstante, es claro que la preservación del Estado de derecho
exige de todos la obligación de poner en conocimiento de la autoridad
competente cualquier acto ilícito cuya comisión se desprenda en el curso de una
actividad de escrutinio.
En vista de las anteriores
consideraciones, y con fundamento en lo dispuesto en el artículo 71, fracción
II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, someto a la consideración
de esta soberanía la siguiente:
Iniciativa
de decreto que reforma y adiciona el artículo 93, párrafo tercero, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Unico:
se reforma y adiciona el artículo 93, párrafo tercero, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo
93. ...
...
A determinación de una octava
parte de sus miembros, tratándose de los diputados, de una cuarta parte, si
trata de los senadores, o de dos grupos parlamentarios, las Cámaras integrarán
comisiones para investigar el funcionamiento de la Administración Pública
Federal o sobre materias de interés público. Los resultados de las
investigaciones se harán del conocimiento del Ejecutivo federal, del pleno de
las Cámaras y, en su caso, de la autoridad competente para conocer de los
ilícitos.
Transitorios
Unico. El
presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el
Diario Oficial de la Federación.
Palacio legislativo de San Lázaro,
a los veintitrés días del mes de abril
de dos mil dos.
Dip. Luis Miguel Barbosa Huerta (rúbrica)
(Turnada a la Comisión
de Puntos Constitucionales. Abril 24 de 2002.)