De
ley que establece modificaciones constitucionales en materia indigena en
cumplimiento de los Acuerdos de Paz de San Andres Larrainzar, firmados entre el
Gobierno Federal y el Ejercito Zapatista de Liberacion Nacional, el 16 de
febrero de 1996, presentada por el diputado Jaime Martinez Veloz, en la sesion
del martes 9 de abril de 2002
Exposición de Motivos
México está constituido por una
diversidad de pueblos y culturas, entre los que se encuentran una serie de
colectivos culturalmente diferenciados del resto de la sociedad nacional que se
han denominado Pueblos Indígenas.
En la actualidad existen 59
pueblos distintos que en su conjunto hacen un total aproximado de 10 millones
de habitantes, es decir, aproximadamente el 10% del total de la población
nacional mexicana.
Algunos Pueblos Indígenas se
encuentran concentrados en un territorio relativamente compacto (como los
mixes), mientras otros se hallan dispersos en muy distintas regiones (como los
Nahuas). Algunos están formados por cientos de miles de personas (hasta un
millón y medio los Nahuas), mientras en otros sólo sobreviven unas cuantas
familias (8, los kiliwes).
La condición india y la pobreza
están claramente asociadas. El INEGI (Instituto Nacional de Estadística,
Geografía e Informática) clasifica como
extremadamente pobres a todos aquellos municipios en que el 90% o más de la
población son indígenas. De este modo, más de las tres cuartas partes de la
población india vive en cerca de 300 municipios clasificados en el rubro de
extrema marginación.
Casi la mitad de los indígenas son
analfabetos, cuando el promedio a nivel nacional es de poco más del 10% de la
población. Alrededor de la mitad de los municipios indígenas carecen de
electricidad y servicio de agua potable (frente al 13 y el 21% de los promedios
nacionales respectivos).
En tres quintas partes de dichos
municipios se observa migración regular de una porción significativa de sus
habitantes. Cuatro quintas partes de los niños indígenas menores de 5 años
presentan elevados índices de desnutrición.
En ese rubro de edad se observa
una cuota de mortalidad del 26%, frente al 20% nacional. La situación anterior
no es casual ni gratuita; por el contrario, tiene hondas raíces sembradas por
cientos de años. Analizarla, conocerla y combatirla es nuestra tarea.
En nuestro país, a partir de la
independencia y, sobre todo, después de restaurada la República, México se
planteó la incorporación de los indígenas para que adoptaran los rasgos de la
nación moderna y mestiza que se pensaba construir.
La Constitución de 1917,
continuando con esta tendencia, preservó la concepción unitaria bajo el
principio de la igualdad jurídica, no reconoció la pluralidad cultural del país
y, por tanto, se definió la nacionalidad mexicana a partir de una sola lengua,
un territorio, una historia y una cultura común.
En 1989 se aprobó el Convenio 169
de la Organización Internacional del Trabajo.
Dentro de las posibilidades que
ofrece este Convenio encontramos que su ratificación produce efectos jurídicos
inmediatos para el orden interno en casi todo el sistema constitucional
latinoamericano.
Esta implicación en términos del
proceso de juridicidad significa un avance porque en este instrumento se asumen
conceptos básicos relativos al ámbito de los derechos colectivos frente a la
hegemonía de los derechos individuales, de esta naturaleza es el sujeto de
derecho, el pueblo indígena se define en atención a su origen histórico y a la
persistencia de todas o parte de sus instituciones sociales, económicas,
culturales y políticas, destacando en este concepto el principio básico de la
auto identificación. Asimismo, establece que el concepto de tierras debe
comprender al de territorio entendido como el hábitat. Sus limitaciones están
dadas por la naturaleza misma de un convenio que siendo internacional debe
perfilar criterios tan generales que permitan su adaptación a las diversas
situaciones de los países integrantes de la OIT.
México fue el primero de América
Latina que lo ratificó cuando aún no se reformaba su constitución para incluir
la pluriculturalidad. Así, el Senado de la República dictaminó que “el presente
convenio no contiene disposición alguna que contravenga nuestro orden
constitucional ni vulnere la soberanía nacional”.
La ratificación constituye una
obligación para que el Estado cumpla con todas las disposiciones y asegure que
en el orden jurídico interno no haya leyes en contra y esto incluye la misma
constitución.
Perfil
de la iniciativa
En primer lugar habría que anotar
que la propuesta de iniciativa de modificaciones constitucionales, pactada en
los Acuerdos de San Andrés, consiste en reconocer la libre determinación y como
expresión de esta la autonomía como garantía constitucional para los pueblos
indígenas, a fin de dotarles de derechos específicos en torno a los aspectos sustantivos
que constituyen su razón de ser como pueblos, por ejemplo, formas propias de
organización social y política, promoción y desarrollo de sus culturas,
aplicación de sus sistemas normativos internos, definición de estrategias para
su desarrollo, acceso al uso y disfrute de recursos naturales.
Vista así la autonomía sería un
derecho constitucional de los pueblos indígenas, de carácter colectivo ya que
ninguno o ninguna de sus integrantes se puede apropiar de él a título
individual.
Estos derechos colectivos tendrían
el mismo rango, coexistirían con los derechos individuales que ya tenemos todos
y todas.
En síntesis, la autonomía de los
pueblos indígenas no implica segregación ni reservación o separatismo, pues se
dará en el marco del estado nacional.
Permite una nueva relación de los
Pueblos Indígenas con la Sociedad y con el Estado. Este es el sentido de la
propuesta de reformas al artículo cuarto.
Las relativas al artículo 115
constitucional buscan propiciar el ejercicio del poder político en todos los
niveles y ámbitos de gobierno, desde la base, la comunidad, establecer la
integración de los ayuntamientos para
que los que tengan población mayoritariamente indígena, si así lo deciden, se
remunicipalicen para buscar coincidencia con los territorios actualmente
ocupados por los pueblos indígenas y así se establezca la posibilidad de
coordinación entre dos o más municipios o varias comunidades entre sí. Todo
ello no implica la creación de un cuarto nivel de gobierno.
Así, tenemos a un sujeto de
derecho, los pueblos indígenas, con una definición general y abstracta como
corresponde a este tipo de normas.
Este sujeto de derechos que existe
históricamente sería reconocido con los atributos de libre determinación y
autonomía acotadas al ejercicio de derechos específicos en sentido material,
esto es en cuanto a su contenido. Por lo que se refiere a su ámbito espacial,
esto es el ámbito de aplicación, se respetan los niveles del pacto federal.
La posterior reglamentación de
estos derechos constitucionales precisaría el tipo de competencias y
regulaciones necesarias para garantizarlos en un marco de paulatina
modificación del orden jurídico nacional a fin de que refleje todo él la
pluriculturalidad que es característica de la Nación mexicana.
Así pues, la inserción del derecho
indígena no implicaría la creación de diversos órdenes jurídicos como se ha
señalado ni tampoco se trataría de normas destinadas al 10% de la población
nacional considerada indígena.
Criterios
constitucionales para abordar la presente iniciativa
La reforma indígena debe
analizarse a partir de los principios básicos de supremacía constitucional, de
igualdad de las normas constitucionales.
Asimismo se deben tener presente
las distinciones entre conceptos propios del derecho internacional público respecto
de los del derecho público interno: es el caso de los conceptos de soberanía,
territorio y libre determinación.
El constitucionalismo es un
sistema que, si merece el nombre, si no se reduce a mera cobertura de poderes,
toma como punto de partida el reconocimiento de derechos.
Lo hace para el mismo
establecimiento de poderes, de unos poderes sociales. Los unos se deben a los
otros, los poderes a los derechos. Han de garantizarlos y promoverlos. Para eso
sirven constitucionalmente. Lo primero, el derecho, es lo primario o
precedente; lo segundo, el poder, lo secundario o derivado.
La definición de reformas
constitucionales es momento del derecho sustantivo más que del adjetivo. La
armonización y la precisión de procedimientos se verán en la etapa reglamentaria.
Hay conciencia sobre la
complejidad jurídica de las reformas propuestas; no están en la lógica que ha
imperado en el orden jurídico. Por lo tanto, habría que encontrar los
equilibrios necesarios entre unidad y diversidad, entre derechos individuales y
derechos colectivos, entre normas legales generales y otras particulares, entre
los principios de competencia y jerarquía de las normas, entre Constitución
General y legislaciones locales y secundarias.
Los constitucionalistas han
analizado que, como tendencia, en nuestros países muchas veces se busca crear
normas constitucionales programáticas para el futuro, para cuando seamos
grandes, para cuando seamos democráticos; otra tendencia es crear normas para
mañana, para lo que necesitamos mañana, y pasado hay que reformar otra vez la
Constitución; pero una tercera tendencia, que es la más grave y que es el
peligro que pueden tener las nuevas normas constitucionales de derecho
indígena, es la de no reflejar siquiera la realidad que está sustentando las demandas
de los pueblos indígenas, y provocar distorsiones en la naturaleza de las
demandas.
Es necesario aclarar que es un
falso dilema preguntarnos si sólo con el contenido de nuevas normas
constitucionales se resolverá la grave situación de los pueblos indígenas,
conociendo de antemano la respuesta. Esta lógica nos podría llevar a la
peligrosa conclusión de que da lo mismo tener el derecho que no tenerlo.
Otro argumento que suele
interponerse resulta menos constitucional, aunque parezca más democrático. Se
refiere al de las mayorías y las minorías allí donde ocurre o se presume que
los pueblos indígenas se comprenden entre estas últimas, entre unas minorías.
Mas una cuestión constitucional
tan primaria como la de unos derechos colectivos de alcance constituyente no es
cuantitativa, sino cualitativa.
No es de demografía, sino
precisamente de derecho constitucional. No depende de mayorías y minorías, de
cuántos sean los unos y los otros, los de unas o los de otras culturas, sino de
que la pluralidad cultural se dé.
Una vez que dichas normas se
integren a la Constitución, serán parte del interés general que dicha Carta
Fundamental representa.
Son normas para todos los
mexicanos, si bien para los pueblos indígenas tienen implicaciones directas en
su ejercicio, para el resto las tiene en la obligación de respetarlas y para el
Estado el garantizar su ejercicio.
La
definición de los pueblos indígenas como nuevos sujetos de derecho
A la definición contenida en la
iniciativa debe relacionársele con el elemento adicional que establece el
Convenio 169 de la OIT, esto es el de la conciencia de su identidad indígena
como criterio fundamental.
El texto de la iniciativa reconoce
derechos, no asigna competencias, no crea nuevos niveles de gobierno; consigna
el reconocimiento de derechos colectivos a un nuevo sujeto jurídico constituido
por cada pueblo indígena, derechos de naturaleza diferente a los individuales
(derechos fundamentales que no se cuestionan y a los que no renuncian los
integrantes de los pueblos indígenas).
Cuando se reconoce en la primera
frase del párrafo primero del artículo 2º, hoy vigente, que “la Nación Mexicana
tiene un carácter pluricultural sustentado originalmente en sus pueblos
indígenas”, se refiere a que existe un sujeto preconstitucional y constituyente
de la nación mexicana.
La gran mayoría de los mexicanos
somos descendientes de los pueblos originales y de los españoles; sin embargo,
algunos mexicanos pertenecen a los pueblos indígenas y conservan todas o parte
de sus culturas propias. Por lo tanto, no todos los mexicanos tenemos
existencia distintiva en tanto pueblos indígenas, ni funcionamiento colectivo a
partir de culturas diferentes.
Debe considerarse la naturaleza colectiva de los derechos de
los pueblos indígenas, dimensión que no puede incluirse en los derechos
individuales.
Como sabemos, la concepción
clásica de los derechos humanos define como destinatario o destinataria a la
persona. Así lo podemos constatar en la Declaración Universal de los Derechos
Humanos, en los Pactos Internacionales de Derechos Civiles y Políticos y en el
de los Derechos Económicos y Sociales.
Situación que se refleja de manera
similar en la Declaración Americana y en el Pacto de San José. Hay, así,
derechos humanos básicos para toda persona independientemente de su género,
raza, lengua, religión. Son derechos universales, derechos iguales.
Esta concepción ha sido ampliada
del plano de los derechos civiles y políticos a los económicos y sociales, es
decir, al del contexto necesario para que se respeten y ejerzan los derechos
inherentes a todo ser humano.
Según la doctrina clásica a cada
derecho individual corresponde una acción individual y el titular del derecho
es el titular de la acción.
En este caso se trata de derechos
cuya titularidad es difusa, porque no puede ser individualizada. Por ejemplo,
todos los integrantes de un pueblo son sujetos del mismo derecho; todos tienen
su disponibilidad y, al mismo tiempo, no pueden contrariarlo porque violarían
los derechos de todos los otros miembros del pueblo. Por ello, su violación o
desconocimiento acaba por condicionar el ejercicio de los derechos individuales
tradicionales.
Se trata del reconocimiento
constitucional a una realidad social que permanece a contrapelo de la
pretensión de homogeneidad y de igualdad. Los pueblos indígenas persisten, han
practicado y practican formas de organización social y política, y cuentan con
culturas diferentes que por lo demás están en nuestras raíces como nación.
Ninguna de las llamadas garantías individuales permite la adaptación a estos
derechos colectivos, a estos derechos de pueblo, a este nuevo sujeto jurídico.
Los pueblos indígenas están
asentados en comunidades que a su vez lo están en uno o varios municipios de
una o varias entidades federativas (por ejemplo, en Chiapas, el pueblo tzotzil
se encuentra en Zinacantán y San Juan Chamula, o el tojolabal en Las
Margaritas, Comitán y Altamirano; en los estados de Jalisco, Nayarit, Durango y
Zacatecas están los huicholes).
Por lo tanto, la garantía
constitucional de autonomía cuya titularidad correspondería a los pueblos
indígenas se ejercería a partir del espacio comunitario, que sería su unidad
primaria de representación. Pero no sólo en él, no se encerraría el ámbito de
la autonomía en los límites territoriales de la comunidad, por ello se plantea
la asociación de comunidades de uno o más pueblos.
La comunidad encierra el ejercicio
de derechos hacia adentro y en el marco del horizonte actual de cada una de
ellas acostumbradas a la sobrevivencia, muy ligada al autoconsumo.
En contraste, el concepto de
pueblos proyecta hacia afuera los derechos de la comunidad.
El concepto de pueblo indígena
constituye una apuesta a su paulatina reconstitución que no obliga a sus
comunidades de manera mecánica a romper su unidad interna o transformarse y
abrirse si no lo deciden, pero permite un horizonte de futuro para aquellas que
así lo definan.
Asumir la pluriculturalidad desde
el punto de vista jurídico significa reconocer que el país tiene divisiones
culturales y políticas a lo largo y ancho del país e independientemente de la
división territorial en entidades y municipios, pueblos que no obstante la
pulverización en comunidades continúan reconociendo su pertenencia a ese
concepto más amplio.
Reconocer a los pueblos indígenas
como la matriz de esas culturas plantea la necesidad de que la nación se
organice y su orden constitucional exprese esa característica.
La
libre determinación y la autonomía
Los Pactos Internacionales de
Derechos Civiles y Políticos y de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
ratificados por México y que por ello constituyen también parte de la ley
suprema conforme el artículo 133 constitucional.
En su artículo primero (numeral
1.1) señalan: “Todos los pueblos tienen el derecho de libre determinación. En
virtud de este derecho establecen libremente su condición política y proveen
asimismo a su desarrollo económico, social y cultural.”
El Convenio 169 de la OIT, si bien
no menciona de manera explícita el derecho a la libre determinación, sí lo
presupone al señalar desde su inicio, en el preámbulo, la necesidad de que los
pueblos controlen sus instituciones propias dentro del marco del Estado en que
viven; también dispone los principios de participación y consulta en la toma de
decisiones y el control sobre su desarrollo social y cultural. Esta
normatividad internacional ha sido asumida por nuestro país al ratificar dichos
instrumentos jurídicos.
El ejercicio de este derecho
fundamental en el marco del Estado nacional es la garantía de existencia y
desarrollo de los pueblos indígenas.
Derivada de ello, la autonomía y
autogobierno son condiciones básicas. La autonomía y el autogobierno no son
otra cosa que la capacidad de decidir los asuntos fundamentales de acuerdo con
su cultura y bajo unas reglas pactadas con el Estado.
La propuesta, incluida en los
Acuerdos de San Andrés, es reconocer la autonomía como garantía constitucional
para los pueblos indígenas, con el fin de dotarlos de derechos específicos en
torno a los aspectos sustantivos que constituyen su razón de ser como pueblos,
por ejemplo, formas propias de organización social y política, promoción y
desarrollo de sus culturas, sistemas normativos, definición de estrategias para
su desarrollo, acceso al uso y disfrute de recursos.
Para valorar esta iniciativa es
indispensable advertir sobre la confusión que se ha planteado entre soberanía y
autonomía. De ella derivó el razonamiento sobre la supuesta balcanización. La
autonomía no implica separatismo. No se cuestiona el dominio eminente del
Estado sobre el territorio nacional.
Por otra parte, el artículo cuarto
constitucional se ubica en la parte dogmática de la Constitución, la que
refleja los derechos fundamentales y, por ende, los valores que serán
garantizados, entre los que ha estado ausente el de la pluriculturalidad. No contiene,
por lo tanto, expresión alguna que vulnere el pacto federal contenido en su
parte orgánica.
La iniciativa que presentamos el
día de hoy, precisa la libre determinación y la autonomía relativa a un
conjunto de derechos limitados, acotados, no está colocando a los pueblos
indígenas por encima de la nación mexicana.
Acerca
de la protección de sus territorios: las tierras y los recursos naturales
El territorio es un concepto clave
en la delimitación y reconocimiento a los derechos de los pueblos indígenas. Se
refiere al espacio geográfico que se encuentra bajo la influencia
histórico-cultural y el control político de un pueblo, lo que permite tomar
decisiones sobre los recursos naturales para definir cómo se usan y cómo se
dispone de ellos.
Recordemos que estos pueblos
cuentan con conocimientos ancestrales y que el territorio está asociado a su
vida ritual, creencias, lugares sagrados; incluso su organización social se
relaciona con la ocupación y distribución adecuada de los recursos naturales.
Es importante aclarar que el
ejercicio de este derecho, como todos los demás, está sujeto a la delimitación
de competencias frente al Estado; no se trata de ejercer soberanía.
Este concepto está definido en el
parágrafo 2 del artículo 13 del Convenio 169, al señalar que la utilización del
término “tierras” deberá incluir el concepto de territorios, “lo que cubre la
totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o
utilizan de alguna manera”.
La propiedad y posesión se
refiere, por lo tanto, a las tierras y no al territorio; ocupación y
utilización es sinónimo de uso y disfrute. Siendo éste el significado del
territorio para la preservación y desarrollo de los pueblos indígenas, resulta
clara su distinción con la mera tenencia de la tierra, cuya regulación jurídica
y tipos de propiedad establecidos se mantienen.
Sistemas
normativos
Hoy en día los pueblos indígenas
aplican sus normas y las modifican y en efecto administran justicia. Se trata de que adquieran el derecho
constitucional sobre esas prácticas históricas.
El
reconocimiento de los sistemas normativos es otro de los derechos referidos a
situaciones que históricamente se han ejercido por los pueblos indígenas como
un importante elemento para mantener su cultura.
Son formas de justicia que les han
permitido regularse internamente, enfrentar el conflicto y mantener la cohesión
colectiva. Se habla de “sistemas” porque cuentan con órganos específicos de
tipo colegiado, procesos orales con garantía de audiencia para los implicados,
sistema de sanciones y de verificación de su cumplimiento y, sobre todo, normas
de cohesión y control social.
Con base en lo señalado, parece
conveniente el reconocimiento constitucional a los sistemas normativos. Ello no
implicaría violación a la división de poderes.
Se establece la coexistencia con
otras normas como las que se refieren en el artículo 21 constitucional, el cual
señala: “la imposición de las penas es propia y exclusiva de la autoridad
judicial”, y la del artículo 17 constitucional que establece que: “ninguna
persona puede hacerse justicia por sí misma ni ejercer violencia para reclamar
su derecho”.
El reconocimiento constitucional
otorgaría validez jurídica a las decisiones de estos pueblos y estatus de
derecho público. Quedaría así claro que la justicia indígena es justicia
propiamente dicha y no forma de resolución de conflictos entre particulares,
como se ha pretendido equiparar.
Con este reconocimiento, no se
crearían “fueros indígenas especiales”.
En primer lugar, el centro de la
norma constitucional es el reconocimiento a los sistemas normativos.
La convalidación sería parte de
los mecanismos de articulación de dicho reconocimiento con el conjunto del
orden jurídico y esta característica no la tienen los fueros o tribunales
especiales.
Es decir, la materia de la
convalidación serían las resoluciones específicas de los pueblos indígenas y de
ninguna manera el derecho autonómico de “aplicar sus sistemas normativos”.
La precisión en cuanto a la
materia del orden jurídico, civil, penal, fiscal, mercantil, administrativo y
laboral, se regularán en la legislación secundaria.
Este sistema de administración de
justicia indígena, en un proceso reglamentario podría válidamente considerarse
como base de instancia final en casos menores y de primera instancia jurisdiccional
en casos graves, dejando a las autoridades externas la posibilidad de resolver
en apelación, siempre y cuando se introduzcan reformas que permitan la
consideración de los elementos culturales que incidieron en los hechos materia
del litigio, tales como uso del traductor en lengua indígena, peritajes de
autoridades tradicionales, testimoniales de la comunidad, entre otros.
De ser el caso, la siguiente etapa
consistiría en precisar los ámbitos materiales y espaciales de la jurisdicción
reconocida a los pueblos indígenas: sin duda requiere reglamentación,
delimitación de funciones, de competencias, habrá asuntos que deben quedar a
cargo del Estado, incluso muchos de ellos demandados por los propios pueblos,
como por ejemplo, el combate al narcotráfico.
Se precisaría si la capacidad
jurisdiccional de los pueblos se refiere a todas aquellas situaciones que se
presenten en el territorio ocupado por ellos, independientemente de que en
ellas participen indígenas y/o no indígenas, o bien si en algunas situaciones
se requiere establecer la “opción de jurisdicción” para que se defina quién
atiende tal o cual situación o conflicto.
La
comunidad como entidad de derecho público
Otro de los elementos de la
iniciativa se refiere al reconocimiento de la comunidad indígena como entidad
de derecho público en atención a su origen histórico y a que no tiene como
finalidad la satisfacción de intereses particulares: operaría
independientemente del tipo de tenencia de la tierra. Con ello permitiría el
manejo de recursos públicos, le dotaría de personalidad jurídica para ser
sujetos de derechos en los asuntos que les atañen, como realizar la planeación
comunitaria de sus proyectos de desarrollo, asociarse libremente con otras
comunidades o municipios para promover proyectos comunes que fortalezcan a los
pueblos indígenas, otorgar presunción de legalidad y legitimidad a sus actos,
definir representantes para la integración de los ayuntamientos y, entre otras
funciones, establecer y aplicar las disposiciones relativas a su gobierno
interno.
Así pues, el reconocimiento al
pueblo indígena y el específico a las comunidades que lo integran no es
excluyente, sino complementario o derivado. No implica modificación al pacto
federal, no es un cuarto nivel de gobierno.
Por lo anteriormente expuesto y
Considerando
Primero.
Que el dictamen aprobado la Cámara de Senadores y la Cámara de Diputados a
partir de la iniciativa elaborada por la Cocopa y presentada por el Ejecutivo
Federal que reforma los artículos constitucionales en materia indígena, lejos
de conseguir los objetivos que le dieron fundamento, provocó la suspensión
inmediata del diálogo y la negociación con el EZLN.
Segundo.
Que consecuencia de ello es la vigencia de la declaración de guerra que hizo el
EZLN al gobierno federal en 1994 y la imposibilidad de firmar un acuerdo de paz
con justicia y dignidad.
Tercero.
Que la publicación del decreto, más que significar un avance
en la distensión nacional, provocó el malestar de las comunidades indígenas que
han presentado ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación más de 300
controversias a cinco puntos constitucionales expresados en dicha reforma: los
ámbitos de la autonomía, la libre determinación, tierra y territorio, recursos
naturales, el reagrupamiento de nuevos municipios y los pueblos indígenas como
entidades de derecho público.
Cuarto.
Que el procesamiento legislativo al cumplir sus fases jurídicas no satisface
las demandas y exigencias de un vasto sector de la sociedad mexicana,
precisamente el principal destinatario de la ley y que han sido apoyados por
millones de mexicanos físicamente, con su presencia en calles y plazas en las
movilizaciones, y con su opinión, en las consultas públicas realizadas por el
EZLN y el Congreso Nacional Indígena.
Quinto.
Que los legisladores debemos reconocer que la incitativa de ley de
modificaciones constitucionales en materia indígena, elaborada por la Cocopa,
que hoy presento nuevamente al pleno de esta honorable Legislatura, a nombre de
un grupo de diputados, tiene una dimensión mayor que otras iniciativas
elaboradas por los partidos políticos o el Poder Ejecutivo, pues es el
resultado de una negociación bilateral entre el gobierno y el EZLN.
Sexto.
Que la iniciativa de ley que hoy se presenta, formaliza los acuerdos entre el
EZLN y el gobierno, conocidos como de San Andrés Larráinzar, que especifican
cuales son las aspiraciones de las poblaciones originarias de México, por lo
que se debe aceptar esta iniciativa de ley como el documento que finca y
antecede la firma de un acuerdo de paz.
Séptimo.
Que el procesamiento legislativo no puede perder de vista que las reformas a la
Constitución aquí propuestas son una condición ineludible para despejar los
riesgos de inestabilidad y avanzar en la pacificación, la concordia y el
desarrollo equilibrado y democrático de amplias regiones del país donde se
asientan las comunidades indígenas.
Octavo.
Que el Congreso de la Unión no es una oficialía de partes
que recibe y daca, con rúbricas indelebles, acuerdos que no reflejan la
esperanza de los mexicanos, sus demandas sociales, políticas, económicas,
culturales e históricas. Por el contrario, el Congreso de la Unión es un
espacio creado por la ciudadanía en complejos y frecuentemente penosos procesos
históricos. Su fin es producir los argumentos que vinculen la buena fe con la
lucidez, la responsabilidad con la oportunidad de lograr que prevalezcan los
intereses colectivos por sobre los intereses de facciones, grupos o minorías
ilustradas que pretenden negar la existencia de individuos y comunidades que
reclaman, el respeto a su cultura sus derechos de posesión y acceso a los
recursos naturales de los territorios donde ancestralmente han vivido.
Noveno.
Que corresponde a los legisladores propiciar, con su
participación decidida, a que la iniciativa de modificaciones constitucionales
en materia indígena, elaborada por la Cocopa, tenga un procesamiento donde
participen, en cumplimiento del Convenio 169 de la OIT y a favor de la paz,
todos los pueblos indígenas de México y la sociedad en general en una consulta pública
convocada por el Congreso de la Unión, y que el dictamen final que se presente,
sea el resultado de esta consulta, tal como lo dispone el actual marco jurídico
nacional.
Con fundamento en los artículos
71, fracción II, 72 y 73, fracción XXIX-D, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, así como por los artículos 55, fracción II, 56, 60,
63, 135, 138, 139, 140, 141, 165 y 168 del Reglamento para el Gobierno Interior
del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, nos permitimos someter a su
consideración, la siguiente
Iniciativa
de ley que establece modificaciones constitucionales en materia indígena.
Artículo
Unico.- Se reforman y adicionan los artículos 2, 4, 26, 53, 73, 115
y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos para quedar como sigue:
Artículo
2.- Está prohibida la esclavitud en los Estados Unidos
Mexicanos. Los esclavos del extranjero que entren al territorio nacional
alcanzarán, por ese sólo hecho, su libertad y la protección de las leyes.
Artículo
4.- La Nación mexicana tiene una composición pluricultural
sustentada originalmente en sus pueblos indígenas, que son aquellos que
descienden de poblaciones que habitaban en el país al iniciarse la colonización
y antes de que se establecieran las fronteras de los Estados Unidos Mexicanos,
y que cualquiera que sea su situación jurídica, conservan sus propias
instituciones sociales, económicos, culturales y políticas, o parte de ellas.
Los pueblos indígenas tienen el
derecho a la libre determinación y, como expresión de ésta, a la autonomía como
parte del Estado mexicano, para:
I.- Decidir sus formas internas de convivencia y de
organización social, económica, política, y cultural;
II.- Aplicar sus sistemas normativos en la regulación y
solución de conflictos internos, respetando las garantías individuales, los
derechos humanos y, en particular, la dignidad e integridad de las mujeres; sus
procedimientos, juicios y decisiones serán convalidados por las autoridades
jurisdiccionales del Estado;
III.- Elegir a sus autoridades y ejercer sus formas de
gobierno interno de acuerdo a sus normas en los ámbitos de su autonomía,
garantizando la participación de las mujeres en condiciones de equidad;
IV.- Fortalecer su participación y representación política
de acuerdo con sus especificidades culturales;
V.- Acceder de manera colectiva al uso y disfrute de los
recursos naturales de sus tierras y territorios, entendidos éstos como la
totalidad del hábitat que los pueblos indígenas usan u ocupan, salvo aquellos
cuyo dominio directo corresponde a la Nación;
VI.- Preservar y enriquecer sus lenguas, conocimientos y
todos los elementos que configuren su cultura e identidad, y
VII.- Adquirir, operar y administrar sus propios medios de
la comunicación.
La Federación, los estados y los
municipios deberán, en el ámbito de sus respectivas competencias, y con el
concurso de los pueblos indígenas, promover su desarrollo equitativo y
sustentable y la educación bilingüe e intercultural. Asimismo, deberán impulsar
el respeto y conocimiento de las diversas culturas existentes en la Nación y
combatir toda forma de discriminación.
Las autoridades educativas
federales, estatales y municipales, en consulta con los pueblos indígenas,
definirán y desarrollarán programas educativos de contenido regional, en los
que reconocerán su herencia cultural.
El Estado impulsará también
programas específicos de protección de los derechos de los indígenas migrantes,
tanto en el territorio nacional como en el extranjero.
Para garantizar el acceso pleno de
los pueblos indígenas a la jurisdicción del Estado, en todos los juicios y
procedimientos que involucren individual y colectivamente a indígenas, se
tomarán en cuenta sus prácticas jurídicas y especificidades culturales,
respetando los preceptos de esta Constitución. Los indígenas tendrán en todo
tiempo el derecho a ser asistidos por intérpretes y defensores, particulares o
de oficio, que tengan conocimiento de sus lenguas y cultura.
El Estado establecerá las
instituciones y políticas necesarias para garantizar la vigencia de los
derechos de los pueblos indígenas y su desarrollo integral, las cuales deberán
ser diseñadas y operadas conjuntamente con dichos pueblos.
Las Constituciones y las leyes de
los estados de la República, conforme a sus particulares características,
establecerán las modalidades pertinentes para la aplicación de los principios
señalados, garantizando los derechos que esta Constitución reconoce a los
pueblos indígenas.
…
…
…
…
…
…
…
…
Artículo
26.- …
…
…
La legislación correspondiente
establecerá los mecanismos necesarios para que en los planes y programas de
desarrollo se tomen en cuenta a las comunidades y pueblos indígenas en sus
necesidades y sus especificidades culturales. El Estado les garantizará su
acceso equitativo a la distribución de la riqueza nacional.
…
Artículo
53.- …
Para establecer la demarcación
territorial de los distritos uninominales y las circunscripciones electorales
plurinominales, deberá tomarse en cuenta la ubicación de los pueblos indígenas,
a fin de asegurar su participación y representación políticas en el ámbito
nacional….
…
Artículo
73.- El Congreso tiene facultad:
I a XXVII.- …
XXVIII.- Para expedir las leyes que establezcan la
concurrencia del gobierno federal de los estados y de los municipios en el
ámbito de sus respectivas competencias, respecto de los pueblos y comunidades
indígenas, con el objeto de cumplir los fines previstos en el artículo 4 y 115
de esta Constitución;
Artículo
115.- …
I a II.-…
III.- Los municipios tendrán a su cargo las funciones y
servicios públicos siguientes:
a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y
disposición de sus aguas residuales;
b) Alumbrado público;
c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición
final de residuos;
d) Mercados y centrales de abasto;
e) Panteones;
f) Rastro;
g) Calles, parques y jardines y su equipamiento;
h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de
ésta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; e
i) Los demás que las legislaturas locales determinen según
las condiciones territoriales y socio-económicas de los municipios, así como su
capacidad administrativa y financiera.
Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el
desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los
municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales.
Los municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos,
podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios
públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este
caso y tratándose de la asociación de municipios de dos o más estados, deberán
contar con la aprobación de las legislaturas de los estados respectivas.
Asimismo cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea
necesario, podrán celebrar convenios con el estado para que este, de manera
directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma
temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por
el estado y el propio Municipio;
Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal,
podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga
la Ley.
IV a V.- …
a) a j) …
…
En los planes de desarrollo municipal y en los programas que
de ellos se deriven, los ayuntamientos le darán participación en los núcleos de
población ubicados dentro de la circunscripción municipal, en los términos que
establezca la legislación local. En cada municipio se establecerán mecanismos
de participación ciudadana para coadyuvar con los ayuntamientos en la
programación, ejercicio, evaluación y control de los recursos, incluidos los
federales, que se destinen al desarrollo social.
VI a VIII.- …
IX. Se respetará el ejercicio de la libre determinación de
los pueblos indígenas en cada uno de los ámbitos y niveles en que hagan valer
su autonomía, pudiendo abarcar uno o más pueblos indígenas, de acuerdo a las
circunstancias particulares y específicas de cada entidad federativa.
Las comunidades indígenas como entidades de derecho público
y los municipios que reconozcan su pertenencia a un pueblo indígena, tendrán la
facultad de asociarse libremente a fin de coordinar sus acciones. Las
autoridades competentes realizarán la transferencia ordenada y paulatina de
recursos, para que ellos mismos administren los fondos públicos que se les
asignen. Corresponderá a las Legislaturas Estatales determinar, en su caso, las
funciones y facultades que pudieran transferírseles, y
X. En los municipios, comunidades, organismos auxiliares del
ayuntamiento e instancias afines que asuman su pertenencia a un pueblo
indígena, se reconocerá a sus habitantes el derecho para que definan, de
acuerdo con las prácticas políticas propias de la tradición de cada uno de
ellos, los procedimientos para la
elección de sus autoridades o representantes y para el ejercicio de sus formas
propias de gobierno interno, en un marco que asegure la unidad del Estado
nacional. La Legislación local establecerá las bases y modalidades para
asegurar el ejercicio pleno de este
derecho.
Las Legislaturas de los Estados
podrán proceder a la remunicipalización de los territorios en que estén
asentados los pueblos indígenas, la cual deberá realizarse en consulta con las
poblaciones involucradas.
Artículo
116.- …
…
I.- …
II.- …
…
…
Para garantizar la representación de los pueblos indígenas
en las legislaturas de los estados por el principio de mayoría relativa, los
distritos electorales deberán ajustarse conforme a la distribución geográfica
de dichos pueblos.
Artículos Transitorios
Primero.- El
presente decreto entrará en vigor el día siguiente de su publicación en el
Diario Oficial de la Federación.
Segundo.- Se
derogan los artículos transitorios del decreto de reformas constitucionales de
fecha 15 de agosto de 2001.
Palacio Legislativo de San Lázaro,
a 9 de abril de 2002.
Diputados: Jaime Martínez Veloz, José Narro Céspedes, José Manuel del Río Virgen,
Humberto Mayans Canabal, Raquel Cortés López, Juan Carlos Regis Adame, Víctor
Roberto Infante González, Félix Castellanos Hernández, Rosa Delia Cota Montaño,
Luis Priego Ortiz, Ildefonso Zorrilla Cuevas, Josefina Hinojosa Herrera, César Augusto Santiago, Jorge Esteban
Sandoval Ochoa, Samuel Aguilar Solís, Librado Treviño Gutiérrez, Norma
Enriqueta Basilio Sotelo, Hermilo Monroy Pérez, Angel Meixueiro González, Efrén
Leyva Acevedo, Abel Trejo González, Miguel Angel Moreno Tello, Lilia Arcelia
Mendoza Cruz, Bulmaro Rito Salinas, Cándido Coheto Martínez, Irma Piñeyro
Arias, Rodolfo González Guzmán, Beatriz Lorenzo Juárez, José Antonio Calderón
Cardoso, Benjamín Ayala Velázquez, Rosalía Peredo Aguilar, Jaime Larrazábal
Bretón, José Soto Martínez, José María Guillén Torres, José Gerardo de la Riva
Pinal, Salvador Castañeda Salcedo, Oscar del Real Muñoz, Sergio Acosta Salazar,
Lorena Beaurregard de los Santos, Patricia Aguilar García, Jesús de la Rosa Godoy,
Flor Añorve Ocampo, Nabor Ojeda Delgado, Sergio Maldonado Aguilar, Félix
Salgado Macedonio, Héctor Pineda Velázquez, Andrés Carrillo Bustamante,
Eréndira Cova Brindis, Maricruz Cruz Morales, Lilia Mendoza Cruz, Santiago
López Hernández, Claudio Bres Garza, María del Rosario Oroz Ibarra, Beatriz
Cervantes Mandujano, Santiago Guerrero Gutiérrez, Silvia Romero Suárez, Nicolás
Alvarez Martínez, Laura Pavón Jaramillo, Araceli Domínguez Ramírez, Maricela
Sánchez Cortés, Olga Margarita Uriarte Rico, Adela Cerezo Bautista, Víctor
García Dávila, Alberto Anaya Gutiérrez, Lorena Martínez Rodríguez, Ernesto
Rodríguez Escalona, Jaime Alcántara Silva, Jaime Vázquez Castillo, Roberto
Fuentes Domínguez, Gustavo Lugo Espinoza, José Luis González Aguilera, Ranulfo
Márquez Hernández, Ramón León Morales, Magdalena Núñez Monreal, Arturo Hervis
Reyes, Rosario Tapia Medina, Emilio Ulloa Pérez, Cuauhtémoc Montero Esquivel,
Héctor Sánchez López, Rafael Servín Maldonado, Miroslava García Suárez, Silvano
Aureoles Conejo, Víctor Hugo Círigo Vázquez, Rafael Hernández Estrada, Esteban
Daniel Martínez Enríquez, Rufino Rodríguez Cabrera, David Sotelo Rosas, Eric
Villanueva Mukul, Auldárico Hernández Gerónimo, Elías Martínez Rufino, Petra
Santos Ortiz, Bonifacio Castillo Cruz, Martí Batres Guadarrama, Enrique Herrera
y Bruquetas, Alfredo Hernández Raigosa, Hortensia Aragón Castillo, María de los
Angeles Sánchez Lira, Jesús Garibay García, Gregorio Urías Germán, Pedro Miguel
Rosaldo Salazar, Genoveva Domínguez Rodríguez, Miguel Bortolini Castillo,
Antonio Magallanes Rodríguez, Tomás Torres Mercado, Mario Cruz Andrade,
Rogaciano Morales Reyes, Luis Herrera Jiménez, Alfonso Oliverio Elías Cardona,
Manuel Duarte Ramírez, Rubén Aguirre Ponce, Rafael Servín Maldonado, Rosalinda
López Hernández, Uuc-kib Espadas Ancona, Alejandro González Olvera, Adela
Graniel Campos, Rodrigo Carrillo Pérez, Ricardo Moreno Bastida, Martha Angélica
Bernardino Rojas, Alejandra Barrales Magdaleno, Delfino Garcés Martínez
(rúbricas).
(Turnada a la Comisión
de Puntos Constitucionales. Abril 9 de 2002.)