Que
adiciona una fraccion VI al articulo 73, y reforma los articulos 76, 89 y 133
de la Constitucion Politica de los Estados Unidos Mexicanos, presentada por el
diputado Miguel Barbosa Huerta, del grupo parlamentario del PRD, en la sesion
del jueves 4 de abril de 2002
El que suscribe, Luis Miguel
Barbosa Huerta, integrante del grupo parlamentario del Partido de la Revolución
Democrática de la LVIII legislatura, en ejercicio de la facultad que me otorga
la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, y con fundamento en lo dispuesto en los artículos 56, 62 y 63
del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados
Unidos Mexicanos, presento ante la Honorable Cámara de Diputados del Congreso de
la Unión iniciativa de decreto que agrega una fracción VI al artículo 73,
reforma y adiciona los artículos 76, fracción I, 89, fracción X, y 133 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la
siguiente:
Exposición de Motivos
México ha celebrado tratados
internacionales desde el inicio de su vida como nación independiente y éstos
han desempeñado siempre un papel importante en las relaciones del país con el
exterior. Sin embargo, su aplicación como derecho interno, durante décadas, fue
muy limitada, a pesar de que conforme al texto del artículo 133 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, siempre han sido “Ley
Suprema de la Unión”.
La de nuestro país era una
economía mucho más cerrada, su sistema legal también era cerrado y las
relaciones jurídicas se establecían fundamentalmente entre los agentes
internos. Es decir, los intercambios con el exterior eran limitados y la
necesidad de aplicar normas internacionales relativamente pequeña.
Nuevas condiciones, tanto internas,
como internacionales, han modificado radicalmente esta situación. Los tratados,
que en principio se concebían como cartas de buenas intenciones, han
evolucionado de forma sorprendente, en algunas materias, incluso, con
contenidos más amplios que las legislaciones nacionales, verbigracia, la
materia de los derechos humanos.
Los tratados internacionales
regulan ya varias materias que tienen un impacto directo en el derecho
nacional. Todos somos partícipes de la infinita red de relaciones que se tejen
en el ámbito internacional, de los inusitados problemas de aplicación que
generan los tratados multilaterales, de la injerencia que estos problemas
tienen en el derecho patrio. Además, ciertos agentes externos tienen interés
directo en el cumplimiento de las obligaciones internacionales de nuestro país,
generándose así un mayor escrutinio, incluso presión, para lograr tal fin.
Ejemplo paradigmático de esta situación ha sido la discusión alrededor de la
negociación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte y sus acuerdos
complementarios en materia de medio ambiente y trabajo.
Como resultado natural de la
proliferación de convenios internacionales, el derecho de los tratados es una
de las disciplinas que más se han desarrollado en los último años en la ciencia
del derecho; el internacional ha pasado de ser mero derecho consuetudinario a
ser derecho codificado a partir de la celebración de las Convenciones de Viena
de 1969 sobre Derecho de los Tratados y la de 1986 sobre Tratados Celebrados
entre Organismos Internacionales o entre Organismos Internacionales y Estados.
Tanto la Convención de Viena como
nuestra Ley Sobre la Celebración de Tratados, establecen que éstos son un
acuerdo celebrado por escrito, regido por el derecho internacional, cualquiera
que sea su denominación particular. Terminando de esta manera las viejas
discusiones doctrinales referentes a si existe diferencia entre tratado,
convenio, convención, pacto, etcétera.
Empero, en este proceso de
evolución subsisten tres cuestiones esenciales en la materia que es necesario
definir para dar certidumbre a nuestro sistema jurídico: uno, qué grado de
armonía y congruencia deben guardar los tratados internacionales frente a las
leyes expedidas por el Congreso y emanadas del pacto federal; dos, la amplitud
de la facultad negociadora que la Constitución concede al titular del Poder
Ejecutivo, y tres, si el Presidente y el Senado tienen competencia ilimitada
para celebrar tratados.
Indudablemente que como lo
sostiene el distinguido jurista Ruperto Patiño Mánffer, la duda para la
solución de esas interrogantes surge a partir del momento en que se reforma la
Constitución para modificar la redacción del artículo 133 y sustituir el
término Congreso por el término Senado, encomendando a este último órgano legislativo
la facultad de aprobar los tratados internacionales celebrados por el
Presidente de la República, para convertirse en la Ley Suprema de toda la
Unión.
El texto original del artículo 133
tiene su antecedente inmediato en el artículo 126 de la Constitución de 1857
que a su vez se inspiró en el artículo 6°, inciso dos, de la Constitución de
los Estados Unidos de América. El proyecto que Carranza envió al Constituyente
de Querétaro omitió este precepto, pero la Segunda Comisión de Constitución lo
presentó al Congreso Constituyente en la 54ª sesión ordinaria, celebrada el 25
de enero de 1917, fue aprobado por unanimidad el texto del artículo 132 que en
el cuerpo final de la Constitución Mexicana quedó incorporado como artículo
133.
En 1934 fue reformado el artículo
133, sin modificar en esencia su sentido ni su alcance originales, se hicieron
en su texto tres precisiones con relación a los tratados internacionales: se
cambió la terminología “hechos y que se hicieren” por los vocablos “celebrados
y que se celebren”; se adicionó el mandato “que estén de acuerdo con la misma”;
y por último, se sustituyó al Congreso de la Unión por el Senado, en la
importante responsabilidad de aprobarlos.
Al sustituir Congreso de la Unión
por el Senado, los iniciadores de la reforma consideraron corregir una errata
que según ellos el Constituyente del 17 había arrastrado desde la Constitución
de 1857 que mencionaba al Congreso y no al Senado, sin que dicha mención se
hubiera modificado al restablecerse el Senado de la República en 1874.
La decisión del Constituyente del
17 no fue ni error ni omisión. Fue, según lo observa con acuciosidad Ruperto
Patiño Mánffer, el conocimiento preciso de que la única forma de asegurar que
los tratados internacionales resultaran congruentes y armónicos no sólo con el
texto constitucional sino incluso con las leyes emanadas de la propia
Constitución y quedaran elevados a la categoría de Ley Suprema de toda la
Unión, sin que se violentara el principio de división de poderes consagrado en
el artículo 49, consistía en encomendarle al Congreso la Aprobación de dichos
compromisos internacionales. Cumplido este requisito, el Presidente de la
República podría ejercer su facultad negociadora en el ámbito internacional con
absoluta amplitud, inclusive en aquellas materias cuya regulación jurídica la
propia Constitución encomienda al Congreso de la Unión o a cada una de las
Cámaras que lo integran en lo particular.
Como consecuencia, al sustituir
Congreso de la Unión por Senado en el texto del artículo 133, se introduce una
incongruencia que formalmente se ha convertido en una importante limitación al
Presidente de la República en su facultad de adquirir compromisos con otras
potencias extranjeras, ya que en todo caso, para respetar el texto
constitucional, deberá evitar contraer compromisos internacionales en materias
cuya regulación jurídica esté encomendada por la Constitución al Congreso de la
Unión. Es decir, el mandato “que estén de acuerdo con la misma” aunado a la
aprobación del Senado y no del Congreso, obliga al titular del Ejecutivo
federal a no asumir ningún compromiso internacional que pudiera reñir con la
legislación ordinaria expedida por el Congreso de la Unión en ejercicio de
facultades exclusivas previstas en el artículo 73 del pacto federal y en todas
las otras materias que expresamente la Constitución encomienda a dicho cuerpo
legislativo
Los tratados no son únicamente
pactos de carácter internacional entre México y las demás naciones, sino que,
conforme al artículo 133 de la Constitución, son al mismo tiempo leyes
federales. Este precepto categóricamente dispone que la Constitución, las leyes
del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados hechos y que
se hicieren por el Presidente de la República con aprobación del Senado serán
la Ley Suprema del país; ordenando además que los jueces de cada estado se
arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones
en contrario que puede haber en las Constituciones o leyes de los estados. Por
tanto, tratándose de una ley nacional, es obvio que la aprobación de los
tratados debe emanar del Congreso de la Unión.
En estas condiciones, reformar en
este punto nuevamente la Constitución para otorgar al Congreso de la Unión la
facultad de aprobar los tratados internacionales, reservando para el Senado
sólo el análisis de la política exterior desarrollado por el Ejecutivo federal,
constituye la única solución viable para asegurar la congruencia y armonía de
aquellos frente a las leyes ordinarias expedidas por el propio órgano
legislativo, que es a quien nuestra Carta Magna encomienda la elaboración de
las leyes. Además de que esta sería la única manera de que la aprobación de un
tratado internacional, aún en el caso de que contuviera disposiciones
inconsistentes con las leyes del Congreso expedidas con anterioridad, sí
tendría efectos derogatorios o modificatorios de la misma por haber intervenido
en su formación el mismo cuerpo legislativo que expidió la ley que resultara
inconsistente.
En vista de las anteriores consideraciones,
y con fundamento en lo dispuesto en el artículo 71, fracción II de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, someto a la
consideración de esta soberanía la siguiente:
Iniciativa
de decreto que agrega una fracción VI al artículo 73, reforma y adiciona los
artículos 76, fracción I, 89, fracción X, y 133 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos.
UNICO: Se
agrega una fracción VI al artículo 73, se reforman y adicionan los artículos
76, fracción I, 89, fracción X, y 133 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo
73. El Congreso tiene facultad:
I. a V. ...
VI. Aprobar los tratados internacionales y convenciones
diplomáticas que celebre el Ejecutivo de la Unión;
VII. a XXX. ...
Artículo
76. Son facultades exclusivas del Senado:
I. Analizar la política exterior desarrollada por el
Ejecutivo federal con base en los informes anuales que el Presidente de la
República y el secretario del despacho correspondiente rindan al Congreso;
II. a X. ...
Artículo
89. Las facultades y obligaciones del Presidente son las
siguientes:
I. a IX. ...
X. Dirigir la política exterior y celebrar tratados
internacionales, sometiéndolos a la aprobación del Congreso. En la conducción
de tal política, el titular del Poder Ejecutivo observará los siguientes
principios normativos: la autodeterminación de los pueblos; la no intervención;
la solución pacífica de controversias; la proscripción de la amenaza o el uso
de la fuerza en las relaciones internacionales; la igualdad jurídica de los
estados; la cooperación internacional para el desarrollo y la lucha por la paz
y la seguridad internacionales;
XI. a XX. ...
Artículo
133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que
emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma,
celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación
del Congreso, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada estado
se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las
disposiciones en contrario que pueda haber en las constituciones o leyes de los
estados.
Transitorios
Unico. El
presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el
Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro,
a los cuatro días del mes de abril de dos mil dos.
Dip. Luis Miguel Barbosa Huerta (rúbrica)
(Turnada a la Comisión
de Puntos Constitucionales. Abril 4 de 2002.)