De
reformas al articulo 116 de la Constitucion Politica de los Estados Unidos
Mexicanos, sobre la proporcionalidad de representacion en las Legislaturas de
los estados, presentada por el diputado Miguel Barbosa Huerta, del grupo
parlamentario del PRD, en la sesion del jueves 4 de abril de 2002
El que suscribe, Luis Miguel
Barbosa Huerta, integrante del grupo parlamentario del Partido de la Revolución
Democrática de la LVIII Legislatura, en ejercicio de la facultad que me otorga
la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, y con fundamento en lo dispuesto en los artículos 56, 62 y 63
del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estado
Unidos Mexicanos, presento ante la honorable Cámara de Diputados del Congreso
de la Unión iniciativa de decreto que reforma y adiciona el artículo 116,
fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al
tenor de la siguiente:
Exposición de Motivos
En su doble aspecto de Ley
Fundamental del Estado Federal y de Estatuto Nacional común a los estados que
lo integran, en el artículo 40, la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos establece que es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una
República, representativa, democrática, federal, compuesta de estados libres y
soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una
Federación establecida según los principios de la Ley Fundamental.
Asimismo, en el artículo 41,
primer párrafo, del ordenamiento antes invocado, se dispone que el pueblo
ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la
competencia de éstos, y por los de los estados, en lo que toca a sus regímenes
interiores, en los términos respectivamente establecidos por la Constitución
federal y las particulares de las entidades federativas, las que en ningún caso
podrán contravenir las estipulaciones del pacto federal.
El concepto de soberanía, en
relación con los estados de la Federación, se manifiesta básicamente en dos dimensiones:
una, la capacidad de elegir a sus gobernantes; otra, la de darse sus propias
leyes en las materias sobre las que no legisle la Federación.
La facultad de otorgarse sus
propias leyes, obedece a que es precisamente la Constitución federal la que así
lo manda, de ahí que por la propia naturaleza originaria de nuestra Carta
Magna, toda la legislación local tenga que ajustarse a lo expresamente ordenado
en ella.
La capacidad de legislar de las
entidades constituye, pues, una facultad para dictar sus propias leyes (la
Constitución local como norma suprema del estado en particular y las demás
leyes secundarias locales), siempre que se ajusten y no contravengan el
espíritu y las estipulaciones de la Constitución federal.
Del contenido
del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
derivan una serie de principios básicos que deben inspirar y determinar la
conformación de los poderes locales y el orden constitucional de las entidades
federativas. En particular, se desprende como principio fundamental en las
elecciones estatales, el de representación proporcional como sistema electoral,
adicional al de mayoría relativa en los términos de las propias disposiciones,
para la elección de los representantes populares.
La reforma al párrafo tercero de
la fracción II del artículo 116, que obligó a los estados para que sus
Legislaturas se integren con diputados elegidos por los principios de mayoría
relativa y de representación proporcional, responde al espíritu del
constituyente permanente de dar una representación más adecuada a todas las
corrientes políticas relevantes que se manifiestan en la sociedad, así como
para garantizar, en una forma más efectiva, el derecho de participación
política de la minoría y evitar los efectos extremos de distorsión de la
voluntad popular, que se pueden producir en un sistema de mayoría simple.
Es decir, que por cuanto hace a
las entidades federativas, con fl artículo 116, fracción II, párrafo tercero,
de la Constitución federal, se instituye la obligación para integrar sus
Legislaturas con diputados electos por ambos principios, mayoría relativa y
representación proporcional.
En este sentido, es indudable que
para efectos de desarrollar las legislaciones locales de la materia, esta
disposición debe ubicarse, por razón de su contenido, en relación directa con
el sustrato normativo de los artículos 52 y 54 también de nuestra Ley
Fundamental, que prevén en el ámbito federal los principios de mayoría relativa
y de representación proporcional para la integración de la Cámara de Diputados
del Congreso de la Unión.
Así lo ha interpretado la
honorable Suprema Corte de Justicia de la Nación, que al resolver la acción de
inconstitucionalidad 6/98 promovida por el Partido de la Revolución
Democrática, en contra del decreto número 138, emitido por la Legislatura local
de Quintana Roo, que reformó, adicionó y derogó diversas disposiciones del
Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del estado de esa entidad
federativa, llegó a la conclusión de que el artículo 54 de la Ley Fundamental
contiene bases generales que tienen también que observar las Legislaturas de
los estados para cumplir con el establecimiento del principio de
proporcionalidad electoral en la integración de los órganos legislativos
locales.
Para arribar a esa deducción,
nuestro más alto tribunal se fundó en que el principio de representación
proporcional, como garante de pluralismo político, tiene como objetivos
primordiales: la participación de todos los partidos políticos en la
integración del órgano, siempre que tengan cierta representatividad; que cada
partido alcance, en el seno del Congreso o la Legislatura correspondiente, una
representación aproximada al porcentaje de su votación total; y evitar un alto
grado de sobrerrepresentación de los partidos dominantes.
Consideró también, que la
abundancia de criterios doctrinarios y de modelos para desarrollar el principio
de proporcionalidad, ponían de manifiesto que sería difícil intentar definir la
manera precisa en que las Legislaturas locales debían desarrollarlo en sus
leyes electorales, pero que esa dificultad se allanaba si se atendía a la
finalidad esencial del pluralismo político, y a las disposiciones con que el
propio poder revisor de la Constitución ha desarrollado ese principio para su aplicación
en las elecciones federales.
Es decir, la posición de la
suprema corte consiste en que todas las legislaciones de los estados, al
desarrollar el principio de representación proporcional, deben igualmente
contemplar de manera obligatoria las bases previstas en el artículo 54 de la
Carta Magna.
No obstante esta clara y acertada
interpretación, al resolver diversos juicios de revisión constitucional
electoral, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación ha sustentado tesis contrarias a la emitida por la honorable Suprema
Corte de Justicia de la Nación. Argumenta la Sala Superior que no existe
sustentó suficiente para considerar que las bases establecidas en el artículo
54, sean el producto de la aplicación de principios generales del orden
constitucional, que resulten aplicables a las demás clases de elecciones que
son objeto de alguna regulación en la propia Carta Magna. Es decir, sostiene
nuestro máximo tribunal electoral que el hecho de que el mencionado artículo 54
constitucional establezca determinadas bases que regulan la elección y
asignación de diputados de representación proporcional en el ámbito federal, no
implica que las Legislaturas de las entidades federativas deban ceñirse a
éstas, toda vez que según la Sala Superior, con base en la facultad de los
estados concedida en el pacto federal de darse sus propias leyes, el artículo
116 reservó a las entidades federativas la facultad de precisar las normas que
rigen tal elección, disposición que tiene preeminencia sobre el contenido del
artículo 54, al ser una norma específica que contiene los lineamientos que
deben seguir los estados en la conformación del Poder Legislativo local, pues
si el constituyente hubiera pretendido que el sistema de representación proporcional
en las entidades federativas se regulara de manera idéntica a lo previsto a
nivel federal, así lo habría señalado en el texto mismo de la fracción II del
artículo 116.
El resultado práctico de esta
contradicción de tesis ha sido muy grave. En entidades federativas donde sus
normas electorales no establecen límites similares a los previstos en la base
estatuida en la fracción V del referido artículo 54, los órganos legislativos
locales se integran, sin ninguna posibilidad de remedio jurisdiccional, con altos
grados de sub y sobrerrepresentación a favor de los partidos políticos
dominantes. Reduciendo en forma irremediable la proporcionalidad natural y, con
ello, desnaturalizando el sistema mismo de representación proporcional, al
colocarlo en situación meramente simbólica y carente de importancia en la
conformación de las Legislaturas.
Entonces, es evidente que para
poder cumplir con el espíritu del poder revisor de la Constitución que
introdujo la representación proporcional como forma de garantizar el pluralismo
político, se hace necesario que todos los elementos de la proporcionalidad
electoral se consagren en forma expresa y amplia en el texto mismo de la
fracción II del artículo 116. Para que la presencia de este sistema electoral
se haga efectiva de forma clara y perceptible, como uno de los dos integrantes
de la formación de los cuerpos legislativos locales, con peso específico en los
mismos e influencia real de representación y no meramente simbólica.
Que las Legislaturas estatales
gocen sí de cierta libertad para moverse dentro del compás de formas de
representación proporcional, pero sin llegar en modo alguno al extremo de que
la forma aceptada minimice el principio y lo coloque en situación meramente
simbólica o carente de importancia en la Legislatura, como mera figura
decorativa, o lo aleje considerablemente del centro de gravedad de la
proporcionalidad natural, al permitir, por ejemplo, que con un pequeño número
de votos se alcance una cantidad considerable de escaños, o que con gran
cantidad de votos sólo se consigan unas cuantas curules.
Así, si bien al regular un sistema
electoral mixto, las Legislaturas de los estados tendrían facultad absoluta
para combinar los sistemas de elección de mayoría relativa y de representación
proporcional, para determinar los porcentajes de votación, el número de
diputados de mayoría relativa y de representación proporcional que integren los
Congresos locales, el número de distritos electorales en que se divida la
entidad federativa o la fórmula electoral a aplicarse para la asignación de
diputaciones de representación proporcional; también estarían obligadas a
contemplar en las normas electorales locales un límite a la sobre
representación, que incuestionablemente es una de las bases fundamentales
indispensables para la observancia del principio.
Como consecuencia, en la
iniciativa que ahora se somete a consideración de esta soberanía, se propone
modificar la actual estructura de la fracción II del artículo 116 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. La nueva redacción de la
fracción II estaría dividida en incisos
que contendrán las bases generales para la integración de las Legislaturas de
los estados. Conforme al texto que se propone, en los tres primeros incisos se
reproducen sin modificación alguna los párrafos que actualmente la integran,
para que en los restantes se introduzcan diversas bases que son esenciales para
cumplir con el principio de proporcionalidad electoral y dar vigencia a una
democracia verdaderamente representativa, a saber:
Primera: condicionamiento del registro de la lista de
candidatos de representación proporcional a que el partido político respectivo
participe con candidatos a diputados por mayoría en cuando menos dos terceras
partes de los distritos uninominales.
Segunda: establecimiento de un mínimo de dos por ciento de
la de la votación estatal para la asignación de diputados de representación
proporcional.
Tercera: la asignación de diputados será independiente y
adicionalmente a las constancias de mayoría relativa que hubiesen obtenido los
candidatos del partido de acuerdo con su votación.
Cuarta: precisión del orden de asignación de los candidatos
que aparezcan en la lista correspondiente.
Quinta: el tope máximo de diputados por ambos principios que
pueda alcanzar un partido debe ser igual al número de distritos electorales.
Sexta: establecimiento de un límite a la
sobrerrepresentación.
Séptima: establecimiento de las reglas para la asignación de
los diputados conforme a los resultados de la votación.
En vista de las anteriores
consideraciones, y con fundamento en lo dispuesto en el artículo 71 fracción II
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, someto a la
consideración de esta soberanía la siguiente:
Iniciativa
de decreto que reforma y adiciona el artículo 116, fracción II, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
UNICO: se
reforma y adiciona el artículo 116, fracción II, de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo
116. El poder público de los estados se dividirá, para su
ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más
de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el
Legislativo en un solo individuo.
Los poderes de los estados se
organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las
siguientes normas:
I. ...
II. Las Legislaturas de los estados se integrarán conforme a
las siguientes bases:
a) El número de representantes en las Legislaturas de los
estados será proporcional al de habitantes de cada uno; pero, en todo caso, no
podrá ser menor de siete diputados en los estados cuya población no llegue a
400 mil habitantes; de nueve, en aquéllos cuya población exceda de este número
y no llegue a 800 mil habitantes, y de 11 en los estados cuya población sea
superior a esta última cifra.
b) Los diputados a las Legislaturas de los estados no podrán
ser reelectos para el periodo inmediato. Los diputados suplentes podrán ser
electos para el periodo inmediato con el carácter de propietarios, siempre que
no hubieren estado en ejercicio, pero los diputados propietarios no podrán ser
electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes.
c) Las Legislaturas de los estados se integrarán con
diputados electos, según los principios de mayoría relativa y de representación
proporcional, en los términos que señalen sus leyes;
d) Un partido político, para obtener el registro de su lista
estatal de representación proporcional, deberá acreditar que participa con
candidatos a diputados por mayoría relativa en por lo menos dos terceras partes
de los distritos uninominales;
e) Todo partido político que alcance por lo menos el 2% del
total de la votación estatal emitida, tendrá derecho a que le sean atribuidos
diputados según el principio de representación proporcional;
f) Al partido político que cumpla con las dos bases
anteriores, independiente y adicionalmente a las constancias de mayoría
relativa que hubiesen obtenido sus candidatos, le serán asignados por el
principio de representación proporcional, de acuerdo con su votación estatal
emitida, el número de diputados de representación proporcional que le
correspondan. En la asignación se seguirá el orden que tuviesen los candidatos
en las listas correspondientes;
g) El máximo de diputados por ambos principios que pueda
alcanzar un partido debe ser igual al número de distritos electorales;
h) En ningún caso, un partido político podrá contar con un
número de diputados por ambos principios que representen un porcentaje del
total del órgano legislativo que exceda en ocho puntos a su porcentaje de
votación estatal emitida. Esta base no se aplicará al partido político que, por
sus triunfos en distritos uninominales, obtenga un porcentaje de curules del
total de la Cámara, superior a la suma del porcentaje de su votación estatal
emitida más el 8%.
IV. a VII. ...
Transitorios
Unico. El
presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el
Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro,
a los cuatro días del mes de abril de dos mil dos.
Dip. Luis Miguel Barbosa Huerta (rúbrica)
(Turnada a la Comisión
de Puntos Constitucionales. Abril 4 de 2002.)