Que
reforma las fracciones I, II y VII del articulo 115 de la Constitucion Politica
de los Estados Unidos Mexicanos, a fin de regular la forma de eleccion de
sindicos y regidores municipales, presentada por la diputada Gabriela Cuevas
Barron, del grupo parlamentario del PAN, en la sesion del martes 19 de marzo de
2002
Los suscritos, diputados a la
LVIII Legislatura del H. Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto
en la fracción II del artículo 71 y 135, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, así como de la fracción II del artículo 55 del
Reglamento Interior del Congreso General, sometemos a la consideración del
Constituyente Permanente, el decreto que reforma a través de la modificación de
la fracción I y adecua la fracción VIII del artículo 115 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, a fin de regular la forma de elección
de presidentes, síndicos y regidores municipales, acorde a la siguiente:
Exposición de Motivos
“...Todo
régimen democrático debe respetar,
promover y garantizar, mediante procedimientos electorales imparciales y
objetivos, la expresión
y representación de las minorías, los derechos del ciudadano para intervenir en
el proceso de
integración del gobierno al que vive sujeto y a
formar parte del propio gobierno, y debe
asegurar a los ciudadanos la libertad de
información
y su libertad de criticar a quienes ejercen el poder”.
Manuel
Gómez Morín
El origen de la representación se
encuentra en la ideología de la democracia; en la necesidad que el gobierno
tiene de ser legitimado por la sociedad, y en la necesidad que a su vez tiene
la sociedad de encontrar mejores formas
de organización política delegando algunas de sus funciones a la autoridad.
Anteriormente los gobiernos
lograban legitimar su autoridad en varias fuentes, sin embargo muy pocas veces
tomaban en cuenta a los gobernados.
Esta visión fue evolucionando
hacia el derecho de gobernar sólo cuando la población otorga su consentimiento;
cuando la posibilidad de mantener o no esa autoridad dependería en gran parte
de la capacidad de responder a las necesidades de la comunidad.
Así surge la representación como
la autorización que una comunidad otorga a algunas personas para actuar,
escoger y hablar por todo el grupo.
La representación consiste en
basar las preferencias e ideas del
debate político en los problemas y deseos de sus constituyentes. La
representación debe actuar como espejo de la nación. La democracia
representativa como forma de gobierno pierde todo significado si no responde a
los intereses de las personas.
Para que una nación sea plenamente
democrática debe manifestarse en todas las esferas de la vida política, es
decir, en los ámbitos nacional, estatal y municipal. No se puede pensar en ser
ciudadano en solo un espacio, pues en cada nivel donde se crea algún aparato
público, existe una demanda de participación ciudadana, de intervención y, en
definitiva, de representación.
El municipio concebido como un
orden de gobierno, se entiende como el nivel primario de la organización estatal
e incluso nacional. Debe ser una expresión concreta de la realización de la
democracia. En él está el espacio político inmediato en el que los ciudadanos
ven protegidos sus intereses de manera directa y se encuentran reflejados en su
inclusión política.
Por ello es indispensable que
exista una representación real de los ciudadanos en los municipios y que se
realicen las atribuciones ciudadanas. Sólo con ayuntamientos representativos y
claramente democráticos, podremos pensar que los estados lleguen a ser también
representativos y democráticos.
El municipio se formula a partir
de la idea de la descentralización política y administrativa, cuya finalidad es
el manejo de los intereses colectivos que corresponden a la población radicada
en una circunscripción territorial para posibilitar una gestión más eficaz de
los servicios públicos.
Sin embargo, el actual mecanismo
de elección de los regidores por planilla hace que el cabildo no responda a los
intereses de toda la población sino que se concentra normalmente en
determinadas zonas como la cabecera municipal mientras que otras regiones
carecen de representación.
Es necesario generar un contenido
democrático en todas nuestras instituciones empezando por la regulación de los
procesos electorales municipales a fin de generar desde este ámbito una
verdadera representación de las demandas ciudadanas, mucho más allá de la
representación proporcional que se otorga a los partidos políticos.
Las prácticas electorales de los
municipios son objeto de una fuerte demanda democrática pues aún existen muchas
estructuras que incentivan claramente prácticas autoritarias. Entre estas
prácticas se encuentra la manera en que se construyen las planillas; la
ausencia de autonomía política de algunos regidores; y el poco pluralismo
existente en varios municipios y en la toma de decisiones al interior de los
cabildos.
Aun con la introducción del
principio de representación proporcional en 1983, no ha sido suficiente para
crear una verdadera democracia dentro de éstos.
El diseño institucional que rige
actualmente las elecciones municipales obliga a una votación por fórmula, y en
muchos casos la fórmula o planilla no está constituida de forma que represente
de forma clara a todo el territorio y población municipal, lo que puede derivar
en políticas públicas incompletas o sesgadas a los intereses de ciertas áreas
del municipio.
Es en la creación de la planilla
donde se puede inducir una hegemonía del presidente municipal al interior de
ésta y, al mismo tiempo, la ausencia de autonomía política de los regidores que
lo acompañan. La afinidad y la coincidencia son algunos valores predominantes
en la planilla por encima de la representación política.
Este presidencialismo existente en
muchos de los cabildos de México, devalúa el papel político del regidor, que en
muchos casos sigue la inercia del presidente municipal y parece perder su
oficio y olvidar su papel como representante de los ciudadanos.
Por otro lado, los regidores
difícilmente tienen la posibilidad de acercarse a un determinado distrito, es
decir, a una base social de representación que le posibilite un margen de
autonomía política frente al presidente.
Aún cuando en teoría, al votar por
una planilla se elige al presidente municipal, al síndico y a los regidores que
la integran, en la práctica muchas veces se vota por el candidato para
presidente municipal, con lo que se obstruye la capacidad del regidor para
formar su propia base social.
El perfil predominante de la
integración de los ayuntamientos en México, con excepción de los que su sistema
electoral es por usos y costumbres, es de sistema mixto. Lo que cambia en la
legislación electoral entre los diferentes estados es el tamaño de los
ayuntamientos, el peso de los puestos de mayoría relativa y de representación
proporcional en el cabildo y el procedimiento matemático utilizado para
distribuir las regidurías de representación proporcional, lo que ha generado
numerosas fórmulas a lo largo del territorio nacional. No todas estas fórmulas
se encuentran basadas en la idea de justicia, de proporcionalidad o de
representación ideológica.
Además de esta integración, en
algunas elecciones municipales los partidos políticos pueden obtener triunfos
únicamente en los puestos de mayoría relativa o en los de representación
proporcional, siendo esto insuficiente para una efectiva representación de las
muy diversas comunidades que conviven en el territorio de un municipio.
En 26 estados de la República, las
fórmulas previstas en la legislación electoral aseguran la mayoría de los
puestos que integran el ayuntamiento al partido político que gana la elección,
generando una injusta distorsión de la representatividad de la sociedad y una
desproporcionalidad con respecto a los resultados de la elección. Con esto se
segrega a las minorías, pues son las principales relegadas de los procesos de
toma de decisión.
Bajo el esquema actual, el
presidente municipal y sus regidores pueden ignorar a los regidores de las
minorías pues apenas existen decisiones de gobierno sujetas a principios de
mayoría absoluta o de mayoría calificada en la reglamentación municipal.
Las decisiones se toman por
mayoría simple o, en su caso, por la mitad más uno de los miembros del cabildo,
votos que normalmente tiene asegurados el partido mayoritario
independientemente de lo competida que se haya presentado la elección.
Los únicos casos donde se
contempla la mayoría calificada desde la reforma al texto del artículo 115 son:
i) para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario o ii) para
celebrar actos o convenios que comprometan al municipio por un plazo mayor al
periodo del ayuntamiento.
Por lo anteriormente expuesto,
queda claro que los regidores en su
mayoría no suponen una representación de los ciudadanos hacia el ayuntamiento
pues no traen bajo su cargo la representación de zonas geográficas o núcleos de
población específicos, y por lo tanto, no están vinculados con los problemas de
la localidad.
En México los centros de población
ubicados fuera de la cabecera municipal han sido tradicionalmente comunidades
abandonadas, no contempladas en el diseño de las políticas públicas y por tanto
en el presupuesto municipal, son localidades que han carecido de adecuados
mecanismos de representación ante las autoridades municipales.
Este sistema de elección por
planillas no sólo debilita la representación ciudadana en el cabildo, sino que
además genera autoridades que no tienen una clara rendición de cuentas frente a
la población que los eligió, ya que la responsabilidad se comparte con el resto
de los regidores.
La propuesta que hoy se presenta
busca una forma distinta de elegir a los cabildos excepto en aquellos
municipios que se rigen por usos y costumbres. Es nuestro deber forjar
instituciones democráticas, representativas y responsables frente a la
población, por ello esta propuesta pretende que en el artículo 115
constitucional se contemple la elección de regidores por mayoría relativa en
distritos uninominales, conservando la representación proporcional en la
integración del cabildo mediante listas establecidas por un solo distrito
municipal.
Con la incorporación de la
elección por distritos uninominales se busca fortalecer la figura de los
regidores garantizándoles un mayor respaldo social, una mayor autonomía del
presidente municipal y así crear un vínculo más estrecho con la ciudadanía a
quien deberán representar y rendir cuentas permanentemente.
El principio de elección por
distritos electorales submunicipales, es decir, por un cierto territorio,
facilita la suma de voluntades y de expresiones concretas como de hecho sucede
en los demás órganos de representación política de nuestro país: Los Congresos
locales y el Honorable Congreso de la Unión.
Bajo este esquema, los cabildos
podrán contar con una función ya no sólo administrativa sino también
legislativa, mientras que el control último de la administración municipal,
recaerá nuevamente en el ciudadano, que en cada elección será quien evalúe el
desempeño del funcionario.
Por otro lado, con esta reforma,
finalmente los municipios encontrarían la forma de dar cumplimiento a lo
establecido en la fracción VII del artículo 2 de la Constitución federal, que
obliga a elegir, en los municipios con población indígena, representantes de
los ayuntamientos para fortalecer la representación y participación política de
los indígenas.
La elección de los regidores por
distritos uninominales también busca que todos los partidos políticos puedan
competir tanto por los puestos de mayoría relativa como por los de
representación proporcional en todos las entidades federativas. Con esto se
espera que los diversos actores políticos se encuentren representados con la
debida y justa proporcionalidad, evitando así la sobrerrepresentación del
partido mayoritario.
De esta manera la oposición tendrá
más presencia al interior del ayuntamiento y las decisiones que se tomen en
éste tendrán que contar con la anuencia de la oposición política, es decir, el
consenso será la base necesaria para el desarrollo municipal, lo que servirá
como un importante contrapeso para los intereses parciales o de facciones.
No se trata de imaginar diseños
institucionales de los que no se conozcan sus consecuencias ya que en los años
posteriores a 1917 existió esta división al interior de los municipios para
elegir a los regidores. Tal fue el caso del Distrito Federal, y de algunos estados
como Guanajuato, Hidalgo y Michoacán, donde en sus constituciones se hizo
referencia a la elección de los regidores por secciones electorales, es decir,
la elección sí se realizaba por planillas, pero a la vez las municipalidades se
dividían en distritos electorales no forzosamente uninominales donde se
llevaban a cabo los comicios por renovación de mitades.
También es materia de esta
iniciativa el dotar a cada uno de los miembros del cabildo de un peso
específico tal, que no suponga más valor en el voto de uno de sus miembros que
pudiese sesgar la votación.
Es decir, el síndico sólo contará
con voz al interior del cabildo, lo que lo llevará a poder actuar con menor
presión política en el desempeño de sus funciones administrativas y para el
caso del presidente municipal, éste contará con derecho a voz y podrá votar
solamente en caso de empate, ya que el derecho que se contempla en varias
legislaciones estatales sobre el voto de calidad, hace que el voto del
presidente pueda tener el peso de dos votos (en lugar de uno, que es el que
le corresponde) lo que genera una
distorsión en las votaciones.
Como sucede en otros ayuntamientos
del mundo, con la elección de regidores por distritos y con la debida
ponderación del voto de cada uno de los miembros del cabildo se puede reforzar
el papel de los regidores como gestores de los intereses comunitarios de la
zona que les corresponde, y así cumplir con la idea original que da origen a la
formación del municipio.
Por todo lo anteriormente expuesto
y con los fundamentos jurídicos expresados en el proemio, me permito poner a la
consideración del Constituyente Permanente, la siguiente iniciativa de:
Decreto
que reforma las fracciones I, II y VIII, del artículo 115 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo
Unico. Se reforma a
través de modificación los párrafos
primeros de las fracciones I y II, se
adiciona a ésta última un párrafo tercero, y se adecua la fracción VIII, todos
del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
para quedar como sigue:
Artículo 115.…
I. Cada municipio será gobernado por un ayuntamiento
integrado por un presidente municipal, regidores y síndicos. Las leyes de los
estados preverán lo referente a la elección municipal, a través del principio
de mayoría relativa, para el cargo de presidente municipal y síndicos. Respecto
del número total de regidores, una mitad será electa por el principio de
mayoría relativa mediante el sistema de distritos electorales municipales; y la
otra por el principio de representación proporcional mediante el sistema de
listas votadas en una circunscripción plurinominal municipal, según corresponda
y determinen las Legislaturas de los estados. Los regidores integrantes de los
ayuntamientos, con independencia del principio de votación por el que fueron electos tendrán los mismos
derechos y obligaciones. La competencia que esta Constitución otorga al
gobierno municipal se ejercerá por el ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá
autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del estado.
…
…
II. …
Los ayuntamientos tendrán facultades para discutir y
aprobar, de acuerdos con las leyes en materia municipal que deberán expedir las
legislaturas de los estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos,
circulares y disposiciones
administrativas de observancia general dentro de sus respectivas
jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las
materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y
aseguren la participación ciudadana y vecinal.
Las decisiones de los ayuntamientos serán tomadas por
votación de los regidores, en los términos que dispone esta Constitución y las
de los estados, mientras que el presidente municipal y los síndicos, tendrán
derecho de voz, pero no de voto, sólo en casos de empate el presidente
municipal tendrá derecho de voto.
III. a VII. ...
VIII. Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus
trabajadores se regirán por las leyes que expidan las legislaturas de los
estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de esta Constitución, y sus
disposiciones reglamentarias.
Transitorio
Primero.
Las legislaturas de los estados contarán con un año a partir de la entrada en
vigor del presente decreto para actualizar sus ordenamientos.
Segundo.
El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su
publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo,
a los 19 días del mes de marzo de 2002.
Diputados: Gabriela Cuevas Barrón, Armando Salinas Torre, Cuauhtémoc Cardona
Benavides, Guillermo Anaya Llamas, Beatriz Grande López, Omar Fayad Meneses,
Miguel Gutiérrez Machado, Armando Enríquez Flores, Rodolfo Dorador Pérez
Gavilán, Francisco García Cabeza de Vaca, Miguel Barbosa Huerta, Francisco
Javier Cantú Torres, Fanny Arellanes Cervantes, Carlos Flores Gutiérrez,
Mercedes Hernández Rojas (rúbricas).
(Turnada a las
Comisiones de Puntos Constitucionales, y de Fortalecimiento del Federalismo.
Marzo 19 de 2002.)