Que
reforma y adiciona la Constitucion Politica de los Estados Unidos Mexicanos, en
materia de responsabilidad patrimonial del Estado, presentada por el diputado
Rogaciano Morales Reyes, del grupo parlamentario del PRD, en la sesion del
jueves 13 de diciembre de 2001
El suscrito, integrante del grupo
parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con fundamento en lo
dispuesto por la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos y en los artículos 55, fracción II, 56 y 62 del
Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General; someto a la
consideración del honorable Congreso de la Unión la presente iniciativa de
decreto por el que se reforma la denominación del título cuarto y se adiciona
un segundo párrafo al artículo 113 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos en materia de responsabilidad patrimonial objetiva y directa
del Estado, al tenor de la siguiente:
Exposición de Motivos
Nuestro país se halla inmerso en
un proceso de reforma del Estado de derecho, que ha implicado históricamente a
los derechos del ciudadano y a la división del poder del Estado, para su
ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, habiéndose originado
fundamentalmente en la lucha por la libertad, en contra de la arbitrariedad,
para lo cual nuestro pueblo ha tenido que luchar por someter al mismo Estado,
cada vez más, al principio de legalidad, como una expresión del derecho, al que
resulta el primer obligado a someterse; y, en todo caso a su fin último: la
justicia.
El Estado, como persona moral, se
asume a través de sus representantes, además como sujeto de derechos y
obligaciones, como gobierno que dirige a un país, adoptando para el caso
diversas formas, soberanamente. Al respecto nuestra Constitución establece que
la soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo, que esta
dimana del mismo y que se instituye para su beneficio, agregando que el pueblo
tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de
su gobierno; que es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República
representativa, democrática, federal, compuesta de estados libres y soberanos
en todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una federación
establecida según los principios de dicha Constitución; que el pueblo ejerce su
soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia
de estos y por los de los estados en lo que toca a sus regímenes interiores, en
los términos respectivamente establecidos por la Constitución federal y las
particulares de los estados, las que en ningún caso podrán contravenir las
estipulaciones del pacto federal.
Así, nuestro país, de acuerdo con
la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, contempla a la
administración centralizada, en la que se ubica a la Presidencia de la
República, a las secretarías de Estado, los departamentos administrativos, la
Consejería Jurídica del Ejecutivo federal; y, por otra parte, a la
administración paraestatal constituida por los organismos descentralizados, las
empresas de participación estatal, instituciones nacionales de crédito,
organizaciones auxiliares nacionales de crédito, de seguros, y fianzas y
fideicomisos.
La administración pública y sus
diversas dependencias e instituciones, incluyendo a los organismos que por
disposición constitucional tienen autonomía en sus decisiones, administración y
funcionamiento, así como el Poder Legislativo y Judicial, integran al poder
público, como expresión orgánica, al frente de la que se ubican los servidores
públicos, que la representan en su actividad o función, en términos del
artículo 108 constitucional.
El Estado, como persona moral y
los servidores públicos como obligados a salvaguardar la legalidad, honradez,
lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos,
cargos o comisiones, son responsables de las consecuencias dañinas o
perjudiciales que los ciudadanos reciben en muchos casos, tanto en sus
personas, como en sus bienes y derechos, con motivo de la actividad o función
del Estado, aun cuando esta a veces sea lícita o normal, con mayor razón cuando
dicha actividad o función es anormal o ilegal.
En nuestro país, la actividad o
función anormal o ilegal del Estado que se desarrolla, como ya se dijo, a
través de los servidores públicos, implica al concepto de la culpa, como
aquellos hechos contrarios a las leyes de orden público o a las buenas
costumbres o como la negligencia o la ignorancia inexcusables en el caso de
responsabilidades exigibles a jueces o magistrados.
Las actividades o funciones del
Estado se despliegan por conducto de los titulares de los poderes Ejecutivo,
Legislativo y Judicial, que tienen que ver con el ejecutar la ley, el hacer la
ley y el aplicar la ley; cuando con éstas se incurre en lesión de las personas,
sus bienes y derechos, por incapacidad técnica, política o administrativa, o en
la expedición de leyes autoaplicativas o en el error judicial, así como
detenciones preventivas infundadas o una lentitud injustificada en la
impartición de justicia, respectivamente, es obvio que el Estado debe responder
de sus hechos, acciones u omisiones legales o ilegales, normales o anormales,
si las personas no están obligadas a soportar las consecuencias lesivas a que
se ha hecho mérito.
No obstante que en esta época nos
parece razonable que el Estado, como persona moral y primer obligado a
someterse a derecho, tenga que responder de sus actividades, no siempre ha sido
así; y, si bien ahora lo hace en forma subsidiaria en general, lo cierto es que
la persona se encuentra con la dificultad del exceso de los trámites para
acreditar la culpa (procedimiento disciplinario previsto de acuerdo a la ley
federal de responsabilidades de los servidores públicos), una serie de trabas
para acreditar el nexo causal entre la actividad del Estado y la lesión, pues
el grado de complejidad y tecnológico de la administración propicia “lesiones
anónimas”, y por lo menos en las clases más desprotegidas, la falta de recursos
para contratar los servicios de un abogado, también constituye un obstáculo
difícil de salvar.
Al respecto, a nivel mundial, se
han reconocido cuatro etapas en la evolución histórica de la responsabilidad
patrimonial del Estado, así:
1.- Irresponsabilidad del Estado.
2.- Responsabilidad del funcionario público.
3.- Responsabilidad parcial del Estado.
4.- Responsabilidad directa y objetiva del Estado.
La primera etapa es el periodo
anterior al siglo XIX, es aquel en que la soberanía se imponía a todos sin
ninguna compensación: la expresión de “the king can do not wrong” resume el
criterio antitético de la soberanía y de la responsabilidad.
El segundo periodo discurre a
partir de la primera guerra mundial, para hacer responsables a los agentes de
la administración pública que causaran daños y perjucios con su actuación,
identificándose con la responsabilidad de los funcionarios públicos.
La tercera etapa es la de la
responsabilidad subsidiaria del Estado, consistente en que el Estado ha de
pagar los daños y perjuicios causados por los servidores públicos, cuando estos
habiendo sido declarados culpables, resultan insolventes, lo cual aunque ya es
una ventaja, en muchos casos por la imposibilidad de individualizar al servidor
público y la dificultad para acreditar la ilicitud de su conducta, además de
que en muchos casos resultan insolventes y el hecho de que se requiere primero
de un procedimiento disciplinario, la hacen tardada y en muchos casos
nugatoria.
La cuarta etapa, es en la que las
personas pueden ser indemnizadas de las lesiones que se causen por el Estado.
Esta apela a la teoría del órgano, a la titularidad de los servicios y en
última instancia a la causación de la lesión con la función o actividad del
Estado que los servidores públicos desplieguen en forma legal o ilegal, normal
o anormal.
Como en el presente caso se trata
de constitucionalizar una garantía de orden patrimonial, económica, y no de la
exposición de motivos de una iniciativa de ley federal de responsabilidad
patrimonial a cargo del Estado, como meros antecedentes de nuestro país me
permito enumerar los más importantes:
Disposiciones jurídicas anteriores
a la Revolución de 1910.
1.- Orden del 25 de octubre de 1821.
2.- Ley de pensiones para viudas y huérfanos de los soldados
insurgentes y españoles, de fecha 23 de febrero de 1822.
3.- Decreto del 28 de junio de 1824.
4.- Ley del 22 de febrero de 1832.
5.- Decreto del 23 de abril de 1834.
6.- Acuerdo del 10 de noviembre de 1836.
7.- Decreto de don Juan Alvarez, de 1855.
8.- Leyes de Juárez de 11 de febrero, 25 de marzo y 17 de
diciembre de 1860.
9.- Ley del 31 de enero de 1870.
Disposiciones jurídicas
posteriores a la Revolución de 1910.
1.- Ley de Reclamaciones del 31 de mayo de 1911.
2.- Decretos de 31 de mayo y 30 de julio de 1911.
3.- Ley de Reclamaciones de 1917, la cual sustituye la de
1911.
4.- Ley de Reclamaciones de 30 de agosto de 1919, que
reformó la Ley de Reclamaciones de 1917.
5.- Ley de Depuración de Créditos a Cargo del Gobierno
Federal, del 31 de diciembre de 1941.
Normas jurídicas actuales:
1.- Ley de Expropiación.
2.- Ley de Vías Generales de Comunicación.
3.- Ley Federal del Trabajo.
4.- Ley de Responsabilidad Civil por Daños Nucleares.
5.- Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público.
6.- Ley de Servicio Postal Mexicano.
7.- Ley Federal para Prevenir y Sancionar la Tortura.
8.- Ley Aduanera.
9.- Reglamento de Tránsito del Distrito Federal.
10.- Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.
11.- Código Financiero del Distrito Federal.
12.- Ley Federal de Responsabilidad de los Servidores
Públicos.
La Ley Federal de Responsabilidad
de los Servidores Públicos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el
31 de diciembre de 1982, instrumenta la responsabilidad administrativa de los
servidores públicos, cuando incurren en forma culposa, con motivo de sus
funciones, empleos, cargos o comisiones, en daños y perjuicios, de manera
ilegal o anormal. Este tipo de responsabilidad presupone necesariamente a la
culpa y además de que la actividad o función de los servidores públicos ha de
ser ilícita o anormal, toda vez que si no hay culpa, y si la actividad es
normal o legal no hay responsabilidad, aun cuando con dicha actividad se causen
daños o perjucios o menoscabo en los bienes, derechos o integridad física o
moral de las personas.
Cosa diferente ocurre si hablamos
de la responsabilidad patrimonial objetiva y directa del Estado, en que los
elementos fundamentales son la actividad, (que puede ser normal o anormal,
legal o ilegal), la lesión, o daño o perjuicio o menoscabo de los derechos,
ataque a la integridad física o moral de las personas; y, el nexo de
causalidad. Como se observa aquí no se habla de culpa, pues lo fundamental no
es el elemento volitivo para la imputabilidad a cargo del Estado, se atiende
fundamentalmente a la lesión y se elude en consecuencia la dificultad que representa
el daño anónimo, la necesidad de promover previamente el procedimiento
disciplinario sine quanon para
proceder en contra de los servidores públicos, así como la posible insolvencia.
Genéricamente, los actos o hechos
objeto de responsabilidad del Estado, causados por el Ejecutivo, Legislativo y
Judicial, pueden ser, entre otros…
Del Ejecutivo, muerte o lesiones
con automotores, lesiones causadas por negligencia en la custodia de sus
pertenencias, actos o hechos lícitos o ilícitos de sus agentes, sustracción o
pérdida de efectos de comercio en depósitos fiscales, informes erróneos del
registro de propiedad y errores en inscripciones, certificados e informes,
extralimitación en sus atribuciones, lesiones por el mal funcionamiento de los
servicios públicos, incumplimiento de obligaciones, por la ejecución de obras
que traigan consigo daños y perjuicios, por excesos de la policía y demás
elementos de seguridad pública, que causen lesiones en las personas, sus bienes
y derechos.
Del Legislativo, por expedir leyes
autoaplicativas.
Del Judicial, fundamentalmente el
error que condena a un inocente, cuando esa situación se prueba por los
diferentes medios que la propia ley establece.
Así, de aprobarse la
constitucionalización de esta garantía patrimonial, económica, procedería
enseguida la sanción de una ley federal reglamentaria que nos hable de los
requisitos para promover las indemnizaciones simple e integral, procedimiento,
recursos, autoridades competentes, remisión a otras leyes y se establecería un
plazo adecuado, según se propone, para que las Legislaturas de los estados
emitan las leyes locales correspondientes sobre la materia.
Considerandos:
El Plan Nacional de Desarrollo
2000-2006, señala, entre sus objetivos esenciales, garantizar y preservar el
orden e interés públicos, la justicia, la protección de la población y el
respeto a los derechos y libertades ciudadanas, en el marco de una nueva
gobernabilidad democrática, una nueva arquitectura de gobiernos federal,
estatales y municipales, que resulte en un auténtico federalismo, una
Administración Pública Federal honesta y eficaz, como fundamentos del
desarrollo con seguridad, paz y tranquilidad de México.
De igual manera señala que
“nuestro país requiere instituciones fuertes, acordes con su circunstancia histórica
y congruentes con la realidad”. En razón de ello, el Ejecutivo federal,
manifiesta la necesidad de impulsar la reforma del Estado, indicando además que
una de las vías es la promoción de un proceso de revisión integral de nuestra
Constitución, siendo necesaria una revisión exhaustiva, crítica y plural para
arribar a una reforma que brinde un nuevo diseño institucional capaz de superar
las insuficiencias legales acumuladas a lo largo de décadas.
De modo que, si actualmente
nuestra Constitución ya prevé, por una parte, la responsabilidad de los
servidores públicos, para salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad,
imparcialidad y eficiencia en sus actividades, por otra parte se requiere que
el Estado sea un Estado responsable, sujeto cada vez más a derecho, en los
términos de la exposición y propuesta que se hace, a fin de salvaguardar
estándares medios en la prestación de los servicios públicos.
Por lo anterior y fundado someto a
la consideración del honorable Congreso de la Unión, la presente
Iniciativa
de decreto
Que reforma la denominación del
título cuarto y adiciona un segundo párrafo al artículo 113 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, así:
Artículo
Primero.- Se reforma la denominación del título cuarto de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Título Cuarto
De las Responsabilidades de los
Servidores Públicos y del Estado
Artículo
Segundo.- Se adiciona un segundo párrafo al artículo 113 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo
113. ...
Serán indemnizadas las personas
que por la actividad del Estado sean lesionadas en sus bienes y derechos, de
acuerdo a las leyes que emitan los Congresos federal y estatales sobre esta
materia, de conformidad a sus facultades. En el fuero federal será competente
para conocer y decidir las cuestiones que se susciten con motivo de la ley
respectiva, el Tribunal Fiscal de la Federación.
Artículos Transitorios
Primero.- El
presente decreto entrara en vigor al día siguiente de su publicación en el
Diario Oficial de la Federación.
Segundo.- El
Congreso de la Unión y las Legislaturas de los estados, dentro de los tres años
siguientes a la entrada en vigor del presente decreto, deberán expedir las
correspondientes leyes de responsabilidad patrimonial objetiva y directa y
realizar las reformas constitucionales y legales que se requieran al efecto.
Tercero.-
Las leyes de responsabilidad patrimonial objetiva y directa que expidan los
estados, deberán indicar los tribunales competentes para conocer de las
controversias derivadas de su aplicación.
Palacio Legislativo de San Lázaro,
a 13 de diciembre del 2001.
Diputados: Martí Batres Guadarrama, Miguel Barbosa Huerta, Adela del Carmen
Graniel Campos, Raquel Cortés López, Silvano Auroles Conejo, Ricardo Moreno
Bastida, Felipe Delgado Mendoza, Rosalinda López Hernández, Elías Martínez
Rufino, Emilio Ulloa Pérez, Uuc-kib Espadas Ancona, Miroslava García Suárez,
María de los Angeles Sánchez Lira, Manuel Duarte Ramírez, Enrique Herrera
Bruquetas, Ramón León Morales, Magdalena Núñez Morales, Rafael Servín
Maldonado, Pedro Miguel Rosaldo Salazar, Cuahutémoc Montero Esquivel, Eric
Villanueva Mukul, Petra Santos Ortiz, David Sotelo Rosas, Félix Castellanos
Hernández, Luis Herrera Jiménez, Auldárico Hernández Gerónimo, Bonifacio
Castillo Cruz, Rubén Aguirre Ponce, Sergio Acosta Salazar, Alfonso Elías
Cardona, Francisco Patiño Cardona, Tomás Torres Mercado, Rosario Tapia Medina,
Mario Cruz Andrade, Miguel Bortolini Castillo, Antonio Magallanes Rodríguez,
Alfredo Hernández Raigosa, Beatriz Lorenzo Juárez, Rafael Hernández Estrada,
Rufino Domínguez, Arturo Hérvis Reyes, Jaime Cervantes Rivera, Gregorio Urías
Germán, Jesús Reyna García, César Augusto Santiago Ramírez (rúbricas).
(Turnada a la Comisión
de Puntos Constitucionales. Diciembre 13 de 2001.)