De
reformas a diversos articulos de la Constitucion Politica de los Estados Unidos
Mexicanos, en materia electoral, presentada por el diputado Rufino Rodriguez
Cabrera, del grupo parlamentario del PRD, en la sesion del martes 27 de
noviembre de 2001
El suscrito, diputado federal de
la LVIII Legislatura del Congreso de la Unión integrante del grupo
parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con fundamento en lo
dispuesto por el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, así como por lo establecido en los artículos 55
fracción II, 56 y 62 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso
General de los Estados Unidos Mexicanos, someto a la consideración de esta
Cámara de Diputados la presente iniciativa de decreto que reforma diferentes
artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor
de la siguiente
Exposición de Motivos
La representación política, es un
fundamento de la democracia representativa propia del Estado y de las
sociedades modernas, la representación electiva en los regímenes republicanos y
federalistas nace como un modelo alternativo y complementario a los sistemas
sustentados en mecanismos de democracia directa, difíciles de cumplirse a
cabalidad en las sociedades masificadas.
Una de las características de los
sistemas políticos modernos, es la creación de sistemas de representación
política –de mayoría, de representación
proporcional o mixto– que reflejen de la mejor manera, la voluntad popular
y el interés nacional.
En ese contexto, es necesario
recordar que por lo que se refiere a los sistemas de representación
proporcional, éstos sólo pueden ser implementados en los procesos de
integración de cuerpos colegiados, entre ellos, las Cámaras Legislativas.
El sistema de representación,
tiene como objeto fundamental, atribuir a cada partido político el número de
cargos de elección popular que resulte proporcional y simétrico a los votos
obtenidos en la contienda electoral; en este sistema, los escaños se reparten entre
las listas de candidatos que participan en el proceso electoral, en proporción
al número de votos obtenidos por cada uno de los partidos.
La aplicación de este sistema, se
desarrolla por lo general en dos fases: en un primer momento, se asigna a la lista
de cada partido tantas curules como votos haya obtenido según un cociente
electoral previamente establecido, determinable por múltiples maneras, mismas
que pueden reducirse a las siguientes:
1. Que en cada circunscripción electoral, los escaños se distribuyan
dividiendo el número total de votos emitidos, entre el total de curules
disponibles.
2. Se determina de manera previa, cuál es el número de votos
que se requiere para que un partido político tenga derecho a acreditarse uno o
varios cargos de representación popular.
3. Una combinación de las dos fórmulas anteriores.
Por lo general la primera
repartición arroja saldos, es decir, votos obtenidos por los partidos políticos
que no alcanzan la cifra originalmente requerida por la ley para obtener un
cargo de representación popular; para recuperar dichos votos se han ideado
diversos sistemas, los que de manera general responden a dos modelos
fundamentales:
El primero de ellos implica,
totalizar los saldos obtenidos por cada agrupación política a nivel nacional,
es decir, sumar los votos obtenidos y no utilizados por cada partido en todas
las circunscripciones y en función de las sumas resultantes, distribuir las
curules que aún existan, entre los partidos que alcancen o se encuentren más
próximos al cociente electoral requerido, hecho lo cual, se deberá proceder en forma descendente hasta
que ya no existan escaños a repartir.
El segundo modelo hace necesario
atribuir las curules disponibles de la misma forma que en el caso anterior,
pero en el ámbito de cada una de las circunscripciones.
En el año de 1977 se abandona
dentro del orden jurídico mexicano, el sistema de diputados de partidos
instituido en 1963 y se adopta un sistema electoral mixto, en el que el
principio de mayoría se complementa con el de representación proporcional. El
primero de ellos, se funda en que el candidato se convierte en diputado por
haber obtenido las simple mayoría de sufragios emitidos un determinado distrito
por los ciudadanos que hubiesen votado en las elecciones respectivas; en el
segundo, tienen acceso a la cámara no sólo los candidatos que hayan logrado la
votación mayoritaria, sino también los que hayan alcanzado cierto número de
votos provenientes de importantes minorías de electores.
La instauración del principio de
representación proporcional, representó entonces un canal apropiado para la
participación política de las minorías; en México el antecedente más antiguo
que en la materia se tiene, a saber, se debe al pensamiento del ilustre jurista
Mariano Otero, quien pronunció en diciembre de 1842 un discurso sobre el
artículo 24 de un nuevo proyecto de Constitución, en donde expuso la teoría de
la representación proporcional y la defensa de las minorías. Otero afirmó
entonces que: “...las minorías no deben
ser siempre sacrificadas a las mayorías,...se ha creído que la voluntad de la
mayoría era soberana y que no tenía respecto de la minoría ningunos
deberes. Hoy se sabe como un principio
inconcluso de legislación que se repite con frecuencia, que es necesario
respetar a las minorías... que el Congreso Constituyente de 1843 resuelva el
problema de que la representación nacional se componga de los diversos
elementos políticos y en la misma proporción que se encuentra la República...la
necesidad de llamar todos los intereses
a ser representados, es hoy una verdad tan universalmente reconocida, que sólo
ignorando el Estado actual de la ciencia puede proclamarse el duro y absoluto
imperio de la mayoría sin el equilibrio de la representación de las minorías”.
Desde entonces se buscaba que la
voz y la presencia de las corrientes ideológicas minoritarias, se hicieran
presentes para la formación de la representación nacional.
Así, la introducción del principio
de la proporcionalidad, obedece a la necesidad de dar una representación más adecuada
a todas las corrientes políticas relevantes que se manifiestan en la sociedad,
así como para garantizar, en una forma más efectiva, el derecho de
participación política de las minorías y, finalmente, para evitar los efectos
extremos de distorsión de la voluntad popular, que se pueden producir en un
sistema de mayoría simple.
Atento a todo lo anterior, dentro
del sistema político mexicano, se introdujo el principio de representación
proporcional, como un instrumento para hacer vigente el pluralismo político, a
fin de que todas aquéllas corrientes identificadas con un partido determinado,
—aún minoritarias en su integración pero con una representatividad importante—,
pudieran ser representadas en el seno legislativo y participar con ello en la
toma de decisiones y, consecuentemente, en la democratización del país.
Así, se desprende que el principio
de representación proporcional dentro del sistema electoral mixto se traduce,
en un instrumento del pluralismo político que llevó a su inserción en la Constitución
Federal desde el año de 1977 y que a la fecha se mantiene vigente.
El principio de representación
proporcional como garante del pluralismo político, ha tenido en nuestro sistema
los siguientes objetivos primordiales:
1. La participación de todos los partidos políticos en la
integración del órgano legislativo en función de su representatividad.
2. Que cada partido alcance en el seno del Congreso o
Legislatura correspondientes, una representación aproximada al porcentaje de su
votación total.
3. Evitar un alto grado de sobre representación de los
partidos dominantes.
Más de 5 lustros después de la
institución en México del principio de la representación proporcional, hacen
necesaria su evaluación y su examen.
El proceso de evolución del
principio de la representación proporcional en México, innegablemente ha
trascendido a un contexto diferente del que le diera origen.
Es indudable que el escenario que
diera pauta a instituir la representación proporcional en nuestro sistema
legal, ha ido transformándose al mismo paso que la realidad nacional. Ahora
tenemos a una gama de partidos políticos insertos en un sistema altamente
competido, una legislación y unas instituciones electorales, factibles de
perfeccionarse, pero confiables para grandes franjas de la población y para las
instituciones políticas, una alta participación social en las agrupaciones
políticas nacionales, mismas que cada día son mas dinámicas y trascienden a
casi todos los sectores representativos de nuestro país.
Todo ello era impensable en el
México de finales de los setenta, época en la que se implementan gradualmente
diferentes avances en materia político-electoral, mismos que en nuestros días
se antojan escuetos, pero que bajo el reformismo lopezportillista, convencieron
a la clase política nacional de entonces.
Es evidente que el contexto
prevaleciente en nuestros días, difiere en su casi totalidad con aquellos años
de la reforma concebida por Jesús Reyes Heroles, y es en atención a esas
notorias divergencias, que se considera
oportuno plantear diferentes adecuaciones al mecanismo de asignación de cargos
legislativos bajo el principio de representación proporcional.
En numerosos foros y encuentros de
intelectuales y analistas de la realidad política nacional, se ha abordado la
necesidad de la refundación del Poder Legislativo, y de los mecanismos que
permiten su integración.
Creo que no debemos ser renuentes
a analizar en principio y a reconocer posteriormente, que el sistema de
asignación de diputaciones y senadurías por el principio de representación
proporcional a través del mecanismo de listas regionales y listas nacionales,
debe ser replanteado del todo.
La estructura interna de los
partidos políticos y la correlación de fuerzas que se genera en estos, permiten
afirmar que los procesos y los mecanismos vigentes de asignación de cargos
legislativos han quedado rebasados.
La figura de las listas regionales
para diputados y la lista nacional para senadores, como formas de asignación de
cargos legislativos por la vía de representación proporcional, debe ser objeto
de un honesto replanteamiento.
La forma en la que fueron
concebidas las listas regionales por circunscripción y sus modalidades vigentes
de funcionamiento, no responden ya a los objetivos para que fueron diseñadas.
La correcta y loable intención
inicial que concibió a las listas regionales plurinominales como mecanismo para
asegurar la participación de expresiones políticas no mayoritarias, ha sufrido
una involución y se han tergiversado sus objetivos iniciales.
En atención a dicha problemática y
como respuesta a un fenómeno político-electoral que se generaliza y se ahonda,
es que presento a consideración de esta Soberanía la presente, misma que
persigue la modificación de los mecanismos constitucionales de asignación de
cargos legislativos por la vía de la representación proporcional.
Esta propuesta gira en torno a la
conveniencia de instituir la figura de las candidaturas de prelación en nuestro
marco constitucional; situación que modificaría una de las formas de acceso a
los cargos legislativos a que tengan derecho los diferentes partidos políticos
para acceder al Congreso de la Unión, bajo el principio de representación
proporcional.
Creo que en la actualidad, es
pertinente el establecimiento del sistema de la prelación de candidaturas, como
una de las vías de acceso a la función legislativa por la vía de representación
proporcional. Dicho sistema como es conocido, establece que los candidatos
registrados por los partidos políticos como integrantes de una fórmula de
mayoría relativa, deban ser los mismos que sean considerados como candidatos de
representación proporcional en las diferentes circunscripciones.
Así las cosas, los contendientes
que por cada partido hayan obtenido un mayor porcentaje de votos en sus
correspondientes demarcaciones circunscripcionales, serán quienes tengan la
posibilidad de ocupar un escaño legislativo a través de la vía de
representación proporcional.
Es de estimarse que la
implementación de la figura de las candidaturas de prelación, estimularía la
competitividad de quienes sean registrados bajo tal figura, situación que
llevaría implícito un mejoramiento al sistema de partidos, porque al asignarse
tales legisladores en función a los mejores resultados porcentuales obtenidos
en las diferentes circunscripciones por los distintos partidos, se estaría
incentivando la participación de los candidatos que hayan diseñado una campaña
electoral eficaz y altamente competitiva.
Es conveniente subrayar que los
alcances de la iniciativa que se presenta, no afectarán el principio de la
representación proporcional como fundamento de la democracia representativa
propia de los sistema electorales modernos, el suponerlo así, entraña una
interpretación equivoca e inadecuada respecto a los alcances reales de esta
propuesta, la cual lleva implícita una modificación a cinco artículos
constitucionales tendientes a eliminar las llamadas listas regionales y
nacional para acceder a los cargos legislativos por la vía de la representación
proporcional y en su lugar como ya quedó expresado, instituir la figura de las
llamadas candidaturas de prelación.
Uno de los factores que permitirán
un correcto análisis de la presente, tendrá que ser la adecuada evaluación de
los diversos antecedentes de la figura legislativa que se propone, misma que a
la fecha esta ya inserta, por ejemplo en la legislación de Oaxaca. Otro de los
elementos a considerar en el proceso de dictamen de la presente iniciativa,
tendrá que ser necesariamente, el examen de la evolución histórica del texto
constitucional en los apartados que son objeto de esta intervención.
Así, habrá que tener presente el
sentido de la séptima reforma al artículo 52 Constitucional de diciembre de
1977, inserto en el marco de la reforma política de esos años, la cual
instituyó la representación proporcional mediante listas regionales, así como
el resto de las adecuaciones alusivas a la representación proporcional y a las
listas regionales contenidas en los artículos 53 al 56.
Es innegable que una iniciativa de
esta naturaleza, puede provocar renuencia en los diferentes grupos de presión
insertos en los distintos partidos políticos, lo anterior en la medida que
vulneraría sus mecanismos internos de negociación al seno de sus respectivas
agrupaciones, pero no obstante es posible afirmar que una adecuación
legislativa con estas características, en la medida que fomenta una mayor
competitividad entre candidatos y erige formas de participación mas equitativas
para estos, propiciaría un escenario que fortalecerá el sistema de partidos en
nuestro país.
Creo necesario destacar que una
propuesta en los términos señalados, permitiría inhibir la práctica de algunos
candidatos, de tratar denodadamente de ubicarse en un lugar de las listas
regionales que les garanticen acceder a una curul y una vez inscritos en un
lugar conveniente omitir toda actividad proselitista. De tal suerte que un
instrumento concebido para fortalecer nuestro sistema de partidos y la
participación política de las expresiones no mayoritarias, termina
convirtiéndose en una espada de Damocles para los propios partidos que quedan
cautivos de sus integrantes y se ven sujetos a distribuir cuotas de poder que
lesionan gravemente su propio crecimiento electoral.
Ahora bien, es oportuno recordar
que el principio de prelación de candidaturas, ha generado una fuerte polémica
suscitando agrios debates en varias ocasiones, la mas reciente de ellas, la que
se presentara con motivo de la aprobación del Código Electoral del Distrito
Federal en 1999 y que fuera objeto de la interposición de una Acción de Inconstitucionalidad
ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, encaminada esta a eliminar la
prelación de candidaturas en la legislación electoral del Distrito Federal,
precisamente por no estar contemplado en la norma constitucional. De ahí que
nuestra propuesta haya sido cuidadosa y atenta a los resolutivos y argumentos
jurídico-técnicos del máximo tribunal del País, a fin de que el texto la
presente iniciativa no transgreda los criterios que en la materia, han trazado
los Ministros de nuestra Suprema Corte de Justicia.
Por los razonamientos
anteriormente esgrimidos y con fundamento en las disposiciones mencionadas al
inicio de mi intervención, es que someto a la consideración del Pleno de esta
H. Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, la presente
Iniciativa
Con proyecto de decreto por la que
se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos a fin de que el contenido de dichos
numerales sea modificado en atención a lo siguiente:
Artículo
Unico.- Se reforman y adicionan diversas disposiciones de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que comprenden el
artículo 52, el segundo párrafo del artículo 53, el artículo 54 en su párrafo
primero y en sus fracciones I, II y III, y el segundo párrafo del artículo 56, y se deroga el segundo párrafo de la
fracción III del artículo 55 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, a fin de que los artículos mencionados queden como sigue:
Artículo
52.- La Cámara de Diputados estará integrada por 300 diputados
electos según el principio de votación mayoritaria relativa, mediante el
sistema de distritos electorales uninominales, y 200 diputados que serán
electos según el principio de representación proporcional, mediante un sistema de prelación en donde las
diputaciones que le correspondan a cada partido por el principio de
representación proporcional, estarán determinadas por los mayores porcentajes
de votación que cada candidato haya obtenido en sus respectivas demarcaciones.
Artículo
53.-
...
Para la elección de los 200
diputados según el principio de representación proporcional que lleguen a asignarse por el sistema de
prelación, se constituirán cinco circunscripciones electorales
plurinominales en el país. La ley determinara la forma de establecer la
demarcación territorial de estas circunscripciones
Artículo
54.- La elección de los 200 diputados según el principio de
representación proporcional, que se
asignen bajo el sistema de prelación, se sujetará a las siguientes bases y
a lo que disponga la ley:
I.- Un partido político, para acceder a diputaciones asignadas por el sistema de prelación,
deberá acreditar que participa con candidatos a diputados por mayoría relativa
en por lo menos doscientos distritos uninominales;
II. Todo partido político que alcance por lo menos el dos
por ciento del total de la votación emitida
en la circunscripción que
corresponda, tendrá derecho a que le sean atribuidos diputados de
representación proporcional asignados por el sistema de prelación;
III. Al partido político que cumpla con las dos bases
anteriores, independiente y adicionalmente a las constancias de mayoría
relativa que hubiesen obtenido sus candidatos, le serán asignados por el
principio de representación proporcional, de acuerdo con su votación nacional
emitida, el número de diputados que le corresponda en cada circunscripción
plurinominal. En la asignación se seguirá un
orden descendente a partir del mayor porcentaje de votación que cada candidato
haya obtenido.
IV al VI ...
Artículo
55.- Para ser diputado se requieren los siguientes requisitos:
I al II ...
III.- Ser originario del estado en que se haga la elección o
vecino de el con residencia efectiva de más de seis meses anteriores a la fecha
de ella.
La vecindad no se pierde por ausencia en el desempeño de
cargos públicos de elección popular.
IV al VII ...
Artículo
56.-
...
Los treinta y dos senadores
restantes serán elegidos según el principio de representación proporcional,
mediante el sistema de prelación a asignarse en una sola
circunscripción plurinominal nacional. La ley establecerá las reglas y formulas
para estos efectos.
...
Transitorios
Primero.- El presente
decreto, entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo.- Se derogan
todas las disposiciones que contravengan las reformas establecidas en el
presente decreto.
Tercero.-
Las disposiciones comprendidas en el segundo párrafo del artículo 56 contenido
en el texto del presente decreto, deberán ser reglamentadas en un término que
no excederá de seis meses contado a partir de la entrada en vigor del presente.
Dado en el Palacio
Legislativo de San Lázaro el 27 de noviembre de 2001, suscribe por el grupo
parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, el diputado Rufino
Rodíguez Cabrera (rúbrica); diputada Magdalena Núñez Monreal (rúbrica), Alfonso
Elías Cardona (rúbrica).
(Turnada a las
Comisiones de Puntos Constitucionales, y de Gobernación y Seguridad Pública.
Noviembre 27 de 2001.)