Con proyecto de decreto por el que se reforma y adiciona el articulo 59 de la
Constitucion Politica de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de reeleccion
inmediata limitada, de los senadores y diputados federales, presentada por el
diputado Jose Francisco Yunes Zorrilla, del grupo parlamentario del PRI, en las
sesion del miercoles 21 de noviembre de 2001
Exposición de Motivos
La presente iniciativa pretende
contribuir al fortalecimiento del Poder Legislativo Federal.
El México contemporáneo demanda un
Congreso de la Unión a la altura de las responsabilidades públicas que le
confiere la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Acotar el
ejercicio del poder a través del equilibrio institucional, garantizar la
vigencia de un sistema de rendición de cuentas en el uso de los recursos
públicos y en el proceso de instrumentación de las políticas gubernamentales,
deliberar sobre el impacto social de las decisiones públicas son tareas que
exigen la participación de un Poder Legislativo Federal especializado,
profesional y altamente vinculado con los núcleos poblacionales en él
representados.
En este sentido, existen elementos
de análisis suficientes para sostener que la prohibición constitucional sobre
la reelección inmediata de los legisladores federales, ha inhibido la
profesionalización de los congresistas, ha impedido la especialización en las
funciones parlamentarias, ha debilitado la posición del Poder Legislativo
frente a los demás poderes y ha obstruido la conexión política de los senadores
y diputados con los distritos que conforman el mapa electoral de México.
Por estas razones, presentamos a
la consideración de esta soberanía, una propuesta de reforma constitucional, la
cual busca fortalecer el Poder Legislativo Federal, a través de la reelección
inmediata, pero a la vez limitada en tiempo, de Diputados Federales y de
Senadores.
Una de las reflexiones adversas a
la posibilidad de la reelección de los legisladores federales, sin duda emana
de la interpretación errónea del principio revolucionario de “no reelección”.
Al respecto, surgen varias consideraciones que deben ser atendidas. En primer
lugar, nunca hubo restricción alguna para la reelección consecutiva de las
Cámaras, desde la Constitución de 1824, pasando por la Constitución de 1857 y hasta
la última reforma al artículo 59, de la Constitución de 1917, llevada a cabo en
marzo de 1933. Esto significa que, a lo largo de esos años y mientras las
elecciones no fueron interrumpidas, la renovación del Poder Legislativo Federal
consideró siempre la reelección continua de sus miembros.
En segundo lugar, durante los
debates constituyentes en el Congreso de Querétaro, jamás hubo ninguna posición
relacionada con la prohibición de la reelección consecutiva de Senadores y
Diputados Federales. El principio de “no reelección” contemplaba exclusivamente
el caso del Poder Ejecutivo Federal. Evidentemente, sobraban razones por las
cuales se buscaba impedir la reelección presidencial después de la dictadura
porfirista. Sin embargo, el Constituyente de 1917, no consideró indispensable
para la construcción democrática nacional, limitar la reelección de los
integrantes del Poder Legislativo, toda vez que ésta no imponía, bajo ninguna
circunstancia, el peligro de la concentración del poder.
Sólo hasta las reformas
constitucionales de marzo de 1933 se proscribió la reelección legislativa
inmediata. Hay indicios que permiten suponer que la cancelación de la
reelección legislativa consecutiva fue, más un asunto de coyuntura, que de
lógica democrática. En este sentido, ante la inestabilidad política de la
época, la fuerte presencia de cacicazgos regionales y la existencia de un
partido con presencia nacional, estas medidas provocaron un doble efecto:
consolidar la preeminencia del Poder Ejecutivo Federal sobre los demás y
consolidar el poder del centro sobre el de las regiones.
Por tanto, las modificaciones de
1933, al artículo 59 constitucional, respondieron a las exigencias de la etapa
histórica en mención. Las condiciones reclamaban medidas institucionales para
superar las graves dificultades del momento. Estas se asumieron y están
plenamente justificadas a la luz de los hechos. Sin embargo, esas condiciones
ya no son las mismas y, las actuales, sin duda que requieren de un Congreso de
la Unión presto a desempeñar un papel fundamental dentro de la vida democrática
nacional. Para ello resulta indispensable reconsiderar las bondades de la
reelección legislativa inmediata y enriquecerla con algunas de las reflexiones
vertidas en 1933.
Sin lugar a dudas, el argumento
dominante durante los debates de esa Legislatura es altamente rescatable por su
vigencia. Consistió en sostener que la no reelección evitaba el anquilosamiento
de los miembros de las Cámaras, propiciaba la rotación de las nuevas clases
políticas, imprimiéndole frescura a los órganos de representación nacional y
minimizaba las probabilidades de corrupción por medio de la circulación de las
nuevas generaciones de representantes populares.
Como consecuencia, la reforma
constitucional que estamos presentando, retoma las condiciones positivas de la
reelección legislativa inmediata, pero considera también, la conveniencia de
limitarla a no más de 18 años. Así se busca compatibilizar la especialización,
profesionalización y nexos electorales que consigo trae la reelección
inmediata, con el respiro que provoca la rotación de nuevos cuadros al interior
del Congreso de la Unión después del plazo considerado.
Existen sólidos argumentos a favor
de la reelección inmediata de los legisladores federales. Por una parte,
estimula una relación de responsabilidad y rendición de cuentas entre los
representantes populares y su base. Por la otra, provoca la acumulación de
experiencia y la profesionalización de los congresistas. Sin continuidad no hay
forma de construir una carrera parlamentaria. Asimismo, la reelección inmediata
genera situaciones de autonomía y fortaleza en el Poder Legislativo,
posibilitándolo como un contrapeso efectivo del Poder Ejecutivo.
A manera de contraparte, la no
reelección consecutiva evita la profesionalización legislativa, primero, porque
después de tres o seis años existen cambios que hay que actualizar. Segundo,
porque existe incertidumbre en el futuro laboral de los legisladores, hecho que
propicia el descuido de sus tareas legislativas como consecuencia de la
búsqueda de promoción individual.
Investigaciones académicas arrojan
datos muy interesantes acerca de la escasa experiencia legislativa y la falta
de especialización de los congresistas mexicanos1. Por ejemplo, durante el periodo de 1934 a 1997, la Cámara
de Diputados se integró con 5,424 miembros. De éstos, sólo 631 se reeligieron
alguna vez, número equivalente al 13.7%. Según estos datos, en el total de
legislaturas de este lapso, en promedio, sólo el 14% de sus miembros ha contado
con experiencia previa como Diputado Federal y alrededor del 1% se ha reelecto
en tres o más ocasiones. El Senado, de 1934 a 1997, tuvo 733 integrantes, con
una tasa mínima de reelección, cercana al 4.1%, pues sólo 30 fueron reelectos.
Una variable digna de ser
considerada consiste en el tiempo que tarda la reelección. Así, el 38.9% de los
Diputados registrados entre 1934 y 1997 se reeligieron en un intervalo de entre
9 y 27 años. Por tanto, los conocimientos adquiridos, después de tanto tiempo,
se vuelven obsoletos e inservibles.
Además, el sistema de reelección
no consecutiva ha motivado una inconsistente carrera legislativa bicamaral.
Esto implica que los incentivos políticos para un Diputado Local se orientan
hacia la Diputación Federal y de la Federal hacia el Senado. Siguiendo los
datos de la investigación referida, obtenemos que de los 5,314 legisladores en
el periodo de estudio, solamente 339 han transitado por ambas Cámaras. Lo
anterior significa apenas el 6% del total de legisladores federales. Estos
resultados nos permiten aceptar que la reelección mixta es menos frecuente que
la reelección en una sola Cámara.
En este sentido, desde la primera
legislatura posterior a la reforma constitucional de 1933 hasta la última de
1997, existen elementos para soportar el argumento de que el Congreso de la
Unión ha carecido de cuadros especializados en materia legislativa.
Al respecto,
es incuestionable la necesidad de contar con un Poder Legislativo altamente
profesionalizado. Solamente así podrá enfrentar eficientemente sus responsabilidades
frente a la sociedad. Sobre todo, ahora que la función legislativa exige, cada
vez más, la especialización de sus miembros. La aprobación de los instrumentos
de las finanzas públicas federales; la fiscalización, control y vigilancia del
patrimonio nacional; el nombramiento de servidores públicos; la supervisión del
ejercicio presupuestal; el control de la responsabilidad política; la
salvaguarda de las relaciones internacionales; la creación de buenas leyes; la
revisión de las iniciativas presidenciales; todas las anteriores son funciones
vitales para el correcto desempeño nacional. Esta complejidad reclama la
profesionalización de la dinámica legislativa y la especialización
institucional en dichas materias.
Además de la especialización
legislativa y de la profesionalización de los legisladores federales, la
reelección inmediata de Diputados Federales y Senadores, forjaría una estrecha
relación entre representantes y representados. Un modelo en el cual la
delegación política se entienda a partir de un nexo electoral, genera
incentivos dirigidos hacia la población. Por tanto, la permanencia política del
representante depende necesariamente del apoyo de su partido, pero,
especialmente, de la base política asentada sobre el distrito electoral. Es entonces
cuando se instrumenta una estructura de resultados y cuentas claras.
En la medida en la cual el
legislador responda a las expectativas de su electorado, su carrera política
estará garantizada. En consecuencia, tendrá que regresar con frecuencia a su
distrito, deberá realizar gestiones para la instrumentación de inversión
pública a favor de las localidades de su circunscripción y legislará acorde a
los intereses de sus electores.
Sin embargo, la no reelección
inmediata ha distorsionado la relación antes mencionada. Cifras del estudio
analizado, demuestran que la mitad de los Diputados que se reeligen, lo hacen
por distritos electorales distintos a los de su elección anterior. Este hecho
altera la lógica inherente a los incentivos electorales, porque rompe la
relación política entre representante y representado de rendición de cuentas.
Por último, un análisis
comparativo arroja información relevante sobre la reelección en el Poder
Legislativo. Este análisis nos permite saber que, con excepción de México y
Costa Rica, el resto de los países que califican dentro de regímenes
democráticos, contemplan en su marco constitucional el principio de reelección
inmediata para sus congresistas. De esta manera, con la existencia de
instituciones electorales imparciales, sistemas de partido fuertes y sistemas
de elecciones competitivas, la democracia se consolida por medio de la
reelección legislativa.
La reforma propuesta propiciaría
una mayor independencia de los miembros del Poder Legislativo; favorecería la
mejor estructuración y organización de las Cámaras; reforzaría la
especialización parlamentaria; promovería que el legislador fortaleciera su
sentido de responsabilidad con sus representados.
Aunque se considera conveniente la
reelección de legisladores, es necesario acotarla de tal forma que se concilien
los beneficios de la reelección con la renovación responsable, conveniente y
gradual de los cuerpos colegiados.
En el caso de los Senadores, la
propuesta prevé que la reelección se limite a dos ocasiones, por otros dos
periodos de seis años, según lo dispone para los miembros de la Cámara Alta el
artículo 56 constitucional. En cuanto a la Cámara de Diputados, se sugiere que
la reelección solamente pueda presentarse en cinco ocasiones, por periodos de
tres años, según lo establece para los integrantes de dicha Cámara el artículo
51 de la Constitución, con lo cual ambos tipos de legisladores podrían durar en
el ejercicio de la función, si resultasen reelectos, un máximo de dieciocho
años. Para volver a estar en posibilidad de contender por el mismo cargo, sería
preciso que el legislador dejara pasar cuando menos un periodo intermedio.
Por supuesto, se conserva la
disposición actual relativa a los Senadores y Diputados suplentes que no
lleguen a ejercer el cargo, a fin de que éstos no se encuentren impedidos para
ser postulados libremente en el periodo inmediato aún como propietarios, ya que
técnicamente no ejercieron función legislativa alguna y por tanto no tienen
impedimento para su libre postulación.
También se aclara, en cuanto a los
Senadores y Diputados propietarios que lleguen a ejercer el máximo permitido de
periodos por medio de la reelección, no podrán ser postulados en el siguiente
periodo ni siquiera como suplentes, ya que
se considera que tendrían potencialmente la posibilidad de ser llamados
a ejercer el cargo, lo cual contravendría el espíritu de la limitación
constitucional. Por lo anterior, se precisa que deberán dejar pasar al menos un
periodo intermedio, incluso para ser postulados como suplentes.
Como se puede apreciar, la
reelección de legisladores, además de restituir el espíritu originario del
Constituyente de 1917, se traducirá en el nacimiento de un sistema que impulse
y consolide la carrera legislativa, obligando a los partidos políticos a tomar en
cuenta cada vez más al electorado.
Por lo anteriormente expuesto y
con base en la facultad que me concede el artículo 71, fracción I, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y el 55, fracción I, del
Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos
Mexicanos, me permito someter por su conducto, a la consideración de esta
Soberanía, para su estudio, discusión y, en su caso, aprobación, la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el
que se reforma y adiciona el artículo 59 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos
ARTICULO
ÚNICO.‑ Se reforma y adiciona el artículo 59 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
“Artículo
59.- Los senadores y diputados al Congreso de la Unión, podrán
ser reelectos para periodos consecutivos, con las siguientes limitaciones:
I. Los senadores solamente podrán ser reelectos por dos
ocasiones, atendiendo al periodo establecido en el artículo 56 de esta
Constitución.
II. Los diputados podrán ser reelectos hasta por cinco
ocasiones, conforme al periodo señalado en el artículo 51 del presente
ordenamiento.
III. Una vez que concluya la gestión máxima posible de los
senadores y diputados, conforme a las fracciones anteriores, deberán dejar
transcurrir al menos un periodo intermedio para poder contender al mismo cargo.
IV. Los senadores y diputados suplentes que no hubieren
entrado en funciones, podrán ser postulados para el mismo cargo con el carácter
de propietarios en el periodo inmediato, pero en caso de haber ejercido el
cargo, se sujetarán a las limitaciones establecidas en este precepto para los
propietarios.
V. Los senadores y diputados propietarios que hayan
desempeñado el cargo por los periodos máximos señalados en las fracciones I y
II de este artículo, no podrán ser postulados para el mismo cargo con carácter
de suplentes, sin que haya mediado al menos un periodo intermedio”.
Transitorio
Unico. El
presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
México, DF, a los 21 días
de noviembre del año 2001.
Nota:
1 Ver Emma Campos. Un Congreso sin congresistas. Tesis de
licenciatura. Además revisar: Jeffrey Weldon, Alonso Lujambio, Luis Carlos
Ugalde y Fernando Dworak.
Diputados: José Francisco Yunes Zorrilla, José María Guillén Torres, Nemesio
Domínguez Domínguez, Jorge Schettino Pérez, Eduardo A. Leines Barrera,
Francisco Ríos Alarcón (rúbricas).
(Turnada a la Comisión
de Puntos Constitucionales. Noviembre 21 de 2001.)