Con proyecto de decreto por el que se reforma y adiciona el articulo 59 de la Constitucion Politica de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de reeleccion inmediata limitada, de los senadores y diputados federales, presentada por el diputado Jose Francisco Yunes Zorrilla, del grupo parlamentario del PRI, en las sesion del miercoles 21 de noviembre de 2001     Versión para Imprimir

Exposición de Motivos

La presente iniciativa pretende contribuir al fortalecimiento del Poder Legislativo Federal.

El México contemporáneo demanda un Congreso de la Unión a la altura de las responsabilidades públicas que le confiere la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Acotar el ejercicio del poder a través del equilibrio institucional, garantizar la vigencia de un sistema de rendición de cuentas en el uso de los recursos públicos y en el proceso de instrumentación de las políticas gubernamentales, deliberar sobre el impacto social de las decisiones públicas son tareas que exigen la participación de un Poder Legislativo Federal especializado, profesional y altamente vinculado con los núcleos poblacionales en él representados.

En este sentido, existen elementos de análisis suficientes para sostener que la prohibición constitucional sobre la reelección inmediata de los legisladores federales, ha inhibido la profesionalización de los congresistas, ha impedido la especialización en las funciones parlamentarias, ha debilitado la posición del Poder Legislativo frente a los demás poderes y ha obstruido la conexión política de los senadores y diputados con los distritos que conforman el mapa electoral de México.

Por estas razones, presentamos a la consideración de esta soberanía, una propuesta de reforma constitucional, la cual busca fortalecer el Poder Legislativo Federal, a través de la reelección inmediata, pero a la vez limitada en tiempo, de Diputados Federales y de Senadores.

Una de las reflexiones adversas a la posibilidad de la reelección de los legisladores federales, sin duda emana de la interpretación errónea del principio revolucionario de “no reelección”. Al respecto, surgen varias consideraciones que deben ser atendidas. En primer lugar, nunca hubo restricción alguna para la reelección consecutiva de las Cámaras, desde la Constitución de 1824, pasando por la Constitución de 1857 y hasta la última reforma al artículo 59, de la Constitución de 1917, llevada a cabo en marzo de 1933. Esto significa que, a lo largo de esos años y mientras las elecciones no fueron interrumpidas, la renovación del Poder Legislativo Federal consideró siempre la reelección continua de sus miembros.

En segundo lugar, durante los debates constituyentes en el Congreso de Querétaro, jamás hubo ninguna posición relacionada con la prohibición de la reelección consecutiva de Senadores y Diputados Federales. El principio de “no reelección” contemplaba exclusivamente el caso del Poder Ejecutivo Federal. Evidentemente, sobraban razones por las cuales se buscaba impedir la reelección presidencial después de la dictadura porfirista. Sin embargo, el Constituyente de 1917, no consideró indispensable para la construcción democrática nacional, limitar la reelección de los integrantes del Poder Legislativo, toda vez que ésta no imponía, bajo ninguna circunstancia, el peligro de la concentración del poder.

Sólo hasta las reformas constitucionales de marzo de 1933 se proscribió la reelección legislativa inmediata. Hay indicios que permiten suponer que la cancelación de la reelección legislativa consecutiva fue, más un asunto de coyuntura, que de lógica democrática. En este sentido, ante la inestabilidad política de la época, la fuerte presencia de cacicazgos regionales y la existencia de un partido con presencia nacional, estas medidas provocaron un doble efecto: consolidar la preeminencia del Poder Ejecutivo Federal sobre los demás y consolidar el poder del centro sobre el de las regiones.

Por tanto, las modificaciones de 1933, al artículo 59 constitucional, respondieron a las exigencias de la etapa histórica en mención. Las condiciones reclamaban medidas institucionales para superar las graves dificultades del momento. Estas se asumieron y están plenamente justificadas a la luz de los hechos. Sin embargo, esas condiciones ya no son las mismas y, las actuales, sin duda que requieren de un Congreso de la Unión presto a desempeñar un papel fundamental dentro de la vida democrática nacional. Para ello resulta indispensable reconsiderar las bondades de la reelección legislativa inmediata y enriquecerla con algunas de las reflexiones vertidas en 1933.

Sin lugar a dudas, el argumento dominante durante los debates de esa Legislatura es altamente rescatable por su vigencia. Consistió en sostener que la no reelección evitaba el anquilosamiento de los miembros de las Cámaras, propiciaba la rotación de las nuevas clases políticas, imprimiéndole frescura a los órganos de representación nacional y minimizaba las probabilidades de corrupción por medio de la circulación de las nuevas generaciones de representantes populares.

Como consecuencia, la reforma constitucional que estamos presentando, retoma las condiciones positivas de la reelección legislativa inmediata, pero considera también, la conveniencia de limitarla a no más de 18 años. Así se busca compatibilizar la especialización, profesionalización y nexos electorales que consigo trae la reelección inmediata, con el respiro que provoca la rotación de nuevos cuadros al interior del Congreso de la Unión después del plazo considerado.

Existen sólidos argumentos a favor de la reelección inmediata de los legisladores federales. Por una parte, estimula una relación de responsabilidad y rendición de cuentas entre los representantes populares y su base. Por la otra, provoca la acumulación de experiencia y la profesionalización de los congresistas. Sin continuidad no hay forma de construir una carrera parlamentaria. Asimismo, la reelección inmediata genera situaciones de autonomía y fortaleza en el Poder Legislativo, posibilitándolo como un contrapeso efectivo del Poder Ejecutivo.

A manera de contraparte, la no reelección consecutiva evita la profesionalización legislativa, primero, porque después de tres o seis años existen cambios que hay que actualizar. Segundo, porque existe incertidumbre en el futuro laboral de los legisladores, hecho que propicia el descuido de sus tareas legislativas como consecuencia de la búsqueda de promoción individual.

Investigaciones académicas arrojan datos muy interesantes acerca de la escasa experiencia legislativa y la falta de especialización de los congresistas mexicanos1. Por ejemplo, durante el periodo de 1934 a 1997, la Cámara de Diputados se integró con 5,424 miembros. De éstos, sólo 631 se reeligieron alguna vez, número equivalente al 13.7%. Según estos datos, en el total de legislaturas de este lapso, en promedio, sólo el 14% de sus miembros ha contado con experiencia previa como Diputado Federal y alrededor del 1% se ha reelecto en tres o más ocasiones. El Senado, de 1934 a 1997, tuvo 733 integrantes, con una tasa mínima de reelección, cercana al 4.1%, pues sólo 30 fueron reelectos.

Una variable digna de ser considerada consiste en el tiempo que tarda la reelección. Así, el 38.9% de los Diputados registrados entre 1934 y 1997 se reeligieron en un intervalo de entre 9 y 27 años. Por tanto, los conocimientos adquiridos, después de tanto tiempo, se vuelven obsoletos e inservibles.

Además, el sistema de reelección no consecutiva ha motivado una inconsistente carrera legislativa bicamaral. Esto implica que los incentivos políticos para un Diputado Local se orientan hacia la Diputación Federal y de la Federal hacia el Senado. Siguiendo los datos de la investigación referida, obtenemos que de los 5,314 legisladores en el periodo de estudio, solamente 339 han transitado por ambas Cámaras. Lo anterior significa apenas el 6% del total de legisladores federales. Estos resultados nos permiten aceptar que la reelección mixta es menos frecuente que la reelección en una sola Cámara.

En este sentido, desde la primera legislatura posterior a la reforma constitucional de 1933 hasta la última de 1997, existen elementos para soportar el argumento de que el Congreso de la Unión ha carecido de cuadros especializados en materia legislativa.

Al respecto, es incuestionable la necesidad de contar con un Poder Legislativo altamente profesionalizado. Solamente así podrá enfrentar eficientemente sus responsabilidades frente a la sociedad. Sobre todo, ahora que la función legislativa exige, cada vez más, la especialización de sus miembros. La aprobación de los instrumentos de las finanzas públicas federales; la fiscalización, control y vigilancia del patrimonio nacional; el nombramiento de servidores públicos; la supervisión del ejercicio presupuestal; el control de la responsabilidad política; la salvaguarda de las relaciones internacionales; la creación de buenas leyes; la revisión de las iniciativas presidenciales; todas las anteriores son funciones vitales para el correcto desempeño nacional. Esta complejidad reclama la profesionalización de la dinámica legislativa y la especialización institucional en dichas materias.

Además de la especialización legislativa y de la profesionalización de los legisladores federales, la reelección inmediata de Diputados Federales y Senadores, forjaría una estrecha relación entre representantes y representados. Un modelo en el cual la delegación política se entienda a partir de un nexo electoral, genera incentivos dirigidos hacia la población. Por tanto, la permanencia política del representante depende necesariamente del apoyo de su partido, pero, especialmente, de la base política asentada sobre el distrito electoral. Es entonces cuando se instrumenta una estructura de resultados y cuentas claras.

En la medida en la cual el legislador responda a las expectativas de su electorado, su carrera política estará garantizada. En consecuencia, tendrá que regresar con frecuencia a su distrito, deberá realizar gestiones para la instrumentación de inversión pública a favor de las localidades de su circunscripción y legislará acorde a los intereses de sus electores.

Sin embargo, la no reelección inmediata ha distorsionado la relación antes mencionada. Cifras del estudio analizado, demuestran que la mitad de los Diputados que se reeligen, lo hacen por distritos electorales distintos a los de su elección anterior. Este hecho altera la lógica inherente a los incentivos electorales, porque rompe la relación política entre representante y representado de rendición de cuentas.

Por último, un análisis comparativo arroja información relevante sobre la reelección en el Poder Legislativo. Este análisis nos permite saber que, con excepción de México y Costa Rica, el resto de los países que califican dentro de regímenes democráticos, contemplan en su marco constitucional el principio de reelección inmediata para sus congresistas. De esta manera, con la existencia de instituciones electorales imparciales, sistemas de partido fuertes y sistemas de elecciones competitivas, la democracia se consolida por medio de la reelección legislativa.

La reforma propuesta propiciaría una mayor independencia de los miembros del Poder Legislativo; favorecería la mejor estructuración y organización de las Cámaras; reforzaría la especialización parlamentaria; promovería que el legislador fortaleciera su sentido de responsabilidad con sus representados.

Aunque se considera conveniente la reelección de legisladores, es necesario acotarla de tal forma que se concilien los beneficios de la reelección con la renovación responsable, conveniente y gradual de los cuerpos colegiados.

En el caso de los Senadores, la propuesta prevé que la reelección se limite a dos ocasiones, por otros dos periodos de seis años, según lo dispone para los miembros de la Cámara Alta el artículo 56 constitucional. En cuanto a la Cámara de Diputados, se sugiere que la reelección solamente pueda presentarse en cinco ocasiones, por periodos de tres años, según lo establece para los integrantes de dicha Cámara el artículo 51 de la Constitución, con lo cual ambos tipos de legisladores podrían durar en el ejercicio de la función, si resultasen reelectos, un máximo de dieciocho años. Para volver a estar en posibilidad de contender por el mismo cargo, sería preciso que el legislador dejara pasar cuando menos un periodo intermedio.

Por supuesto, se conserva la disposición actual relativa a los Senadores y Diputados suplentes que no lleguen a ejercer el cargo, a fin de que éstos no se encuentren impedidos para ser postulados libremente en el periodo inmediato aún como propietarios, ya que técnicamente no ejercieron función legislativa alguna y por tanto no tienen impedimento para su libre postulación.

También se aclara, en cuanto a los Senadores y Diputados propietarios que lleguen a ejercer el máximo permitido de periodos por medio de la reelección, no podrán ser postulados en el siguiente periodo ni siquiera como suplentes, ya que se considera que tendrían potencialmente la posibilidad de ser llamados a ejercer el cargo, lo cual contravendría el espíritu de la limitación constitucional. Por lo anterior, se precisa que deberán dejar pasar al menos un periodo intermedio, incluso para ser postulados como suplentes.

Como se puede apreciar, la reelección de legisladores, además de restituir el espíritu originario del Constituyente de 1917, se traducirá en el nacimiento de un sistema que impulse y consolide la carrera legislativa, obligando a los partidos políticos a tomar en cuenta cada vez más al electorado.

Por lo anteriormente expuesto y con base en la facultad que me concede el artículo 71, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y el 55, fracción I, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, me permito someter por su conducto, a la consideración de esta Soberanía, para su estudio, discusión y, en su caso, aprobación, la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma y adiciona el artículo 59 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

ARTICULO ÚNICO.‑ Se reforma y adiciona el artículo 59 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

“Artículo 59.- Los senadores y diputados al Congreso de la Unión, podrán ser reelectos para periodos consecutivos, con las siguientes limitaciones:

I. Los senadores solamente podrán ser reelectos por dos ocasiones, atendiendo al periodo establecido en el artículo 56 de esta Constitución.

II. Los diputados podrán ser reelectos hasta por cinco ocasiones, conforme al periodo señalado en el artículo 51 del presente ordenamiento.

III. Una vez que concluya la gestión máxima posible de los senadores y diputados, conforme a las fracciones anteriores, deberán dejar transcurrir al menos un periodo intermedio para poder contender al mismo cargo.

IV. Los senadores y diputados suplentes que no hubieren entrado en funciones, podrán ser postulados para el mismo cargo con el carácter de propietarios en el periodo inmediato, pero en caso de haber ejercido el cargo, se sujetarán a las limitaciones establecidas en este precepto para los propietarios.

V. Los senadores y diputados propietarios que hayan desempeñado el cargo por los periodos máximos señalados en las fracciones I y II de este artículo, no podrán ser postulados para el mismo cargo con carácter de suplentes, sin que haya mediado al menos un periodo intermedio”.

 

Transitorio

Unico. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

México, DF, a los 21 días
de noviembre del año 2001.

Nota:

1 Ver Emma Campos. Un Congreso sin congresistas. Tesis de licenciatura. Además revisar: Jeffrey Weldon, Alonso Lujambio, Luis Carlos Ugalde y Fernando Dworak.

Diputados: José Francisco Yunes Zorrilla, José María Guillén Torres, Nemesio Domínguez Domínguez, Jorge Schettino Pérez, Eduardo A. Leines Barrera, Francisco Ríos Alarcón (rúbricas).

(Turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales. Noviembre 21 de 2001.)