Que
adiciona el primero y quinto parrafos del articulo 94 de la Constitucion
Politica de los Estados Unidos Mexicanos, reforma la fraccion XIX, segundo parrafo, del articulo 27
constitucional; 1º de la Ley Organica del Poder Judicial Federal; 15 y 16 de la
Ley Organica de los Tribunales Agrarios, presentada por el diputado Francisco
Javier Chico Goerne Cobian, del grupo parlamentario del PAN, en la sesion del
jueves 15 de noviembre de 2001
El que suscribe, Lic. Francisco
Javier Chico Goerne Cobián, Diputado de la LVIII Legislatura del H. Congreso de
la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con
fundamento en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, fracción II del
artículo 55 y 62 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso
General de los Estados Unidos Mexicanos, someto a la consideración del H.
Congreso del Unión, la siguiente iniciativa con proyecto de decreto, que
adiciona el primero y quinto párrafos del artículo 94 Constitucional, reforma
la fracción XIX, en su segundo párrafo del artículo 27 Constitucional, el 1º de
la Ley Orgánica del Poder Judicial Federal, así como el 15 y 16 de la Ley
Orgánica de los Tribunales Agrarios conforme a la siguiente:
Exposición de Motivos
La justicia federal de fin de
milenio se encuentra marcada por tres fechas trascendentales: el 15 de enero de
1988, el 31 de diciembre de 1994 y el 11 de junio de 1999. Estas fechas
corresponden a tres reformas constitucionales; la de 1988, que de alguna manera
sentó las bases de la reforma de 1994; la reforma de 1994, por mucho la más
importante y trascendente, y la de 1999, que precisa y continúa lo emprendido
por su antecesora.
Es importante mencionar algunas
cuestiones elementales de las motivaciones de una reforma a las leyes, de lo
que implica cambiar el sentido, contenido o alcance de una norma jurídica. Las
reformas, sobre todo las constitucionales, no son caprichosas. Detrás de ese
acto de voluntad del legislador está la intención que lo mueve y ésta puede ir
encaminada hacia la persecución de uno o diversos objetivos, de los cuales los
más comunes son:
1).- Para realizar un reconocimiento jurídico a una
situación de hecho, es decir, proveer el marco jurídico a una situación que en
los hechos es una realidad, ya sea con la intención de tutelarla, resolverla,
encauzarla hacia otros rumbos o para disolverla; y
2).- Utilizar el derecho como un instrumento para provocar
actitudes, para adecuar conductas.
También conviene recordar que las
reformas -como muchas otras medidas- no se prueban ciertas o inciertas,
acertadas o equivocadas, convenientes o desventajosas, sino hasta después de
transcurrido el tiempo. De momento pueden aparentar ser buenas alternativas, y
de hecho, al adoptarse, el legislador así las consideró para tomarlas.
Cuando los legisladores tienen
frente a ellos un problema que es necesario resolver en forma legislativa, debe
entenderse que la solución que presentan siempre es la que consideran mejor. El
transcurso del tiempo prueba si tal decisión fue o no acertada.
Por otro lado y para iniciar los
argumentos a favor de esta propuesta, es necesario precisar algunos datos
históricos y prácticos de los llamados “Tribunales del Ejecutivo”; desde el
Decreto Constitucional de 1824, que fue la primera Carta Política de México
como país independiente de España -aunque no cobró vigencia- se proclama la
soberanía nacional, el régimen representativo, la separación de los poderes, en
los que se depositaría el respeto a la ley y la responsabilidad de los
funcionarios públicos.
El Poder Judicial Federal, es el
organismo integrado por los jueces y tribunales que conocen y deciden las
controversias sobre aplicación de leyes federales, así como las relativas al
juicio de amparo.
La estructura actual
del Poder Judicial Federal, fue concebida e introducida
de acuerdo con el modelo norteamericano de organización judicial, en el
artículo 123 de la Constitución del 4 de octubre de 1824, precepto legal en que
se dispuso que el Poder Judicial de la Federación residiría en una Suprema
Corte de Justicia, en tribunales de circuito y en juzgados de distrito. Así
mismo, a partir de la vigencia del artículo 25 de el Acta de Reformas a la
Constitución de 1824, del 21 mayo de 1847 -que incorporó el Juicio de Amparo,
una de las instituciones de mayor trascendencia en el ámbito del derecho
positivo nacional, considerada como la obra cumbre del pensamiento jurídico
mexicano- se determinó que dicha figura jurídica, se confiaría a los tribunales
federales para su conocimiento y resolución, además, del conocimiento de los
conflictos ordinarios propios de su competencia.
La función jurisdiccional, no sólo
es practicada por los órganos judiciales formalmente considerados en el
artículo 94 de nuestra Ley Fundamental, habida cuenta que es susceptible de
ejercitarse por órganos que, son administrativos o legislativos. Tal es el caso
de las entidades que se hallan comprendidas dentro del conjunto de órganos
formalmente administrativos, cuya competencia se integra primordial y
relevantemente con facultades jurisdiccionales, como son los tribunales del
trabajo a que se refiere el artículo 123 Constitucional; los tribunales de lo
contencioso administrativo y los Tribunales Agrarios entre otros, sin que estas
instancias jurisdiccionales formen parte estrictamente, y desde el punto de
vista clásico y tradicional, del Poder Judicial.
Para ilustrar el concepto antes
mencionado, tenemos que el establecimiento del contencioso
administrativo, desde la promulgación de la Constitución de 1857, fue
impugnado en nuestro país. Se sostuvo la inconstitucionalidad de la “Ley Lares”
que lo introdujo, por considerarla violatoria del principio de división de
poderes, consagrado en nuestra Ley Fundamental, porque la existencia de un tribunal administrativo implicaba la reunión de dos
poderes en una sola persona: el Ejecutivo y el Judicial, en materia
administrativa, en el Presidente de la República, lo cual importaba excesivas
violaciones a los particulares por el ejercicio de esa ley especial; esto le
sucede de la misma manera a los tribunales agrarios.
En aquel entonces, se afirmaba,
que su presencia violaba el artículo 50 de la Constitución de 1857 –que
equivale al texto del 49 de nuestra Constitución vigente- pues al juzgar en
materia administrativa, la Administración Pública concentraba facultades que
correspondían al Poder Judicial. Se dijo que aquella reforma había olvidado
otros preceptos constitucionales con los que se contradecía: el artículo 13, al
crear un tribunal administrativo; el artículo 14, porque no se seguía un juicio
ante los tribunales, y el artículo 17, porque la Administración no podía
hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para reclamar un derecho.
Finalmente se resolvió ese conflicto y la polémica respectiva al determinar que
todas las controversias de lo contencioso administrativo serían del exclusivo
conocimiento del Poder Judicial, con lo que se considero restablecido el
principio de división de poderes. Sin
embargo, en la Constitución de 1917, nuevamente se determino la adscripción de
tales tribunales al Ejecutivo.
Ciertamente, no existe uniformidad
en las legislaciones comparadas respecto a los órganos que deben controlar
jurisdiccionalmente la actuación administrativa, porque mientras en algunas la
diferencia es mínima en el seno mismo de la Administración o el control
jurisdiccional pertenece a tribunales independientes del Poder Judicial, pero
desvinculados de la Administración activa; en otros se encarga dicho control a
los tribunales ordinarios que integran el Poder Judicial.
Quizá, se pudiera pensar que no
hay o existe algún fundamento substancial que impulse o motive la propuesta que
hoy se presenta, porque se dirá, los efectos del juicio contencioso
administrativo, del laboral, o agrarios están suplidos, y por mucho, con el
Juicio de Amparo en la parte que procede para hacer efectivas las garantías
individuales que consagra nuestra Constitución, pero tal consideración estaría
equivocada. Baste para ello detenernos a observar que el juicio de amparo,
lamentablemente, es uno de los rubros jurídicos que más especialización
requieren –no obstante la pretendida suplencia de la queja que, evidentemente
no alcanza para cambiar la causa petendi-
de tal suerte que el 83% de los amparos promovidos son sobreseídos, además de
ser excesivamente caros para los interesados y porque, finalmente, aquella
violación que hubiere sido consentida durante el procedimiento ordinario, ya no
es susceptible de ser reparada.
Si se considera que la entidad
política se encuentra más cercana al logro de sus fines, propios y auténticos,
cuando su función y sus relaciones con los ciudadanos o miembros del grupo
social se encuentran sometidas al Derecho, se estará de acuerdo con que el
propósito fundamental que se persigue en esta propuesta, es que el Poder Judicial de la Federación debe ser la
instancia competente para juzgar de las controversias que se susciten por actos
de la Administración Pública, las controversias obrero-patronales, los
conflictos agrarios, etc. para que
ésta no sea al mismo tiempo juez de sus propios actos, ya que la revisión que
el órgano jurisdiccional haga de ellos no entraña un control de la
administración, por virtud de que simplemente se estaría vigilando que el poder
constituido –la administración- siga las reglas que el constituyente le
determinó, puesto que a ellas se tiene que ajustar, resultando absurdo que no
sea de esta manera y actualmente se constituya en juzgador y juzgado.
Justamente, por las mismas
razones, tanto el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, como la Junta
Federal de Conciliación y Arbitraje, los Tribunales Administrativos y, por
supuesto, los Tribunales Agrarios, entre otros, deben formar parte del propio
Poder Judicial, y ser sustituidos por Tribunales especializados o Juzgados
Federales como autoridades competentes para dirimir los
conflictos en esas materias.
Esto nos lleva a explicar qué se
entiende por “Tribunales de Derecho”. Estos son los que, por la naturaleza
de sus funciones, y pese a los criterios doctrinales que en contrario obran en
el derecho mexicano, deben formar parte del Poder Judicial de la Federación,
para romper definitivamente con los lazos que de hecho los atan a las
autoridades jurisdiccionales administrativas y que, aunque se diga que se trata de organismos autónomos frente al Poder
Ejecutivo Federal o Local, esta circunstancia no es categórica; puesto que,
debido a los diversos factores de poder que intervienen en su constitución, en
general, no les es posible juzgar con plena independencia ni actuar con total
autonomía al haber sido nombrados por aquél a quién están juzgando, por más que
sea el poder legislativo quién finalmente designe o ratifique su nombramiento.
Para evitar esto, proponemos que el Consejo de la Judicatura
Federal sea el encargado de nombrar a los integrantes de esos tribunales; en
estas condiciones, con el interés de que las designaciones se lleven a cabo con
estricto apego a la ley y precisar que el ingreso y ascenso de los miembros de
estos tribunales se otorgue en virtud de la capacidad y vocación de servicio
que hubieren demostrado en el ejercicio de su actividad profesional.
La independencia del juzgador,
bien ha sido señalado, debe ser preservada no sólo de la interferencia de los
actores políticos de una comunidad, sino de las presiones de una sociedad que
se debate entre intereses de índole económica y el anhelo de una verdadera
solidaridad social. Para ello, una de las funciones primordiales del Consejo de
la Judicatura Federal, será la adecuada selección, designación y permanencia de
jueces y magistrados. El verdadero Estado de derecho, se consolida cuando la
figura del juzgador alcanza los niveles que la sociedad reclama de su trabajo,
de su compromiso ético y comunitario. Bien decían: “El juez es la figura
central del derecho. Un ordenamiento jurídico se puede
pensar sin leyes, pero no sin jueces”.
En este sentido, la naturaleza jurídica de los Tribunales
Agrarios, se desprende de su Ley Orgánica, la cual establece que “son órganos federales dotados de plena
jurisdicción y autonomía para dictar sus fallos, a los que corresponde, en los
términos de la fracción XIX del artículo 27 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, la administración de la justicia agraria en todo el
territorio nacional”. A este respecto la Constitución establece que “el
Estado dispondrá las medidas para la expedita y honesta impartición de la
justicia agraria, con objeto de garantizar la seguridad jurídica en la tenencia
de la tierra ejidal, comunal y de la pequeña propiedad, y apoyará la asesoría
legal de los campesinos”.
La Constitución resalta
claramente, que “son de jurisdicción federal todas las cuestiones que por
límites de terrenos ejidales y comunales, cualquiera que sea el origen de
éstos, se hallen pendientes o se susciten entre dos o más núcleos de población;
así como las relacionadas con la tenencia de la tierra de los ejidos y
comunidades. Para estos efectos y, en general, para la administración de
justicia agraria, la ley instituirá tribunales dotados de autonomía y plena
jurisdicción, integrados por Magistrados propuestos por el Ejecutivo Federal y
designados por la Cámara de Senadores o, en los recesos de ésta, por la
Comisión Permanente”.
Los Tribunales Agrarios son, por
lo menos legal y doctrinalmente, órganos federales dotados de plena
jurisdicción y autonomía para dictar sus fallos, como quedó antes asentado, los
cuales se componen del Tribunal Superior Agrario y los Tribunales Unitarios
Agrarios; incluso el Presidente del Tribunal Superior Agrario, será nombrado
por el propio Tribunal, por ausencia de éste será suplido por el magistrado que
el propio Tribunal Superior designe.
La ley Orgánica de los Tribunales
Agrarios establece claramente que lo no previsto expresamente en esta ley, se
aplicará supletoriamente en lo que sea acorde con la naturaleza de los
tribunales agrarios, la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Esto
quiere decir que, los tribunales agrarios ejercen una función formal y materialmente judicial y, como no están adscritos al Poder Judicial, como los otros
tribunales de que habla la Constitución en su artículo 94, no gozan de plena
autonomía en su administración.
Son formalmente judiciales, pues
ejercen una función judicial, están dotados de la facultad legal para resolver,
atender juicios agrarios y procurar justicia, los que tienen por objeto
sustanciar, dirimir y resolver controversias que se susciten con motivo de la
aplicación de la ley Agraria, la cual tiene un amplio contenido dado que
resuelve conflictos, demandas, recursos; e incluso cabe el amparo en contra de
las sentencias que emitan los tribunales Superior o Agrarios. Por lo que hace a
su función material, éstos emiten jurisprudencias; pero por lo que hace a su
independencia, es indudable que no la
tienen.
La división de Poderes en México
es muy clara cuando se habla de funciones formales o materiales; cada Poder
goza de una completa organización, jurisdicción y competencias, las cuales
ordenan su forma de actuación. El Poder Ejecutivo cuenta, de acuerdo con la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal con la Secretaría de Gobernación,
la misma tiene la facultad de “otorgar al Poder Judicial el auxilio que
requiera para el debido ejercicio de sus funciones”, no por esta situación el
Poder Judicial está subordinado al Ejecutivo o depende estructuralmente de él,
pero por lo que hace a los Tribunales
Agrarios, y en general a todos los tribunales de tipo administrativo ya
mencionado, no gozan de autonomía administrativa por estar subordinados al
Ejecutivo. Se debe entonces, como ya se mencionó, dar facultades al Consejo de
Judicatura para que sea este quien nombre a los integrantes de los referidos
tribunales.
De todo lo expuesto resulta
evidente la necesidad de que para avanzar en la Justicia Agraria, aplicando sus
normas con éxito, debemos hacer las reformas correspondientes a la Constitución
Federal y a las leyes correlativas, que garanticen una plena autonomía de los
magistrados agrarios al emitir sus resoluciones; lo que ayudará a una mejor
impartición de dicha Justicia Agraria, respecto de los conflictos sobre
tenencia de la tierra, así como las mejores relaciones entre los diversos
sujetos agrarios, permitiéndoles dedicarse a la producción agropecuaria, con
miras a la suficiencia alimentaria nacional.
Así pues, proponemos reformar el artículo 94 constitucional para el efecto de
incorporar al Poder Judicial Federal los Tribunales Agrarios, por virtud de que
actualmente dependen orgánica y funcionalmente del poder ejecutivo, siendo
que realizan funciones jurisdiccionales, reformando por ende el segundo
párrafo, de la fracción XIX del artículo 27 Constitucional, la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación y la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios.
Por todos los motivos
anteriormente expuestos, ante Ustedes, nos permitimos poner a su consideración
la siguiente iniciativa de Ley, que adiciona el artículo 94 Constitucional,
reforma el segundo párrafo, de la fracción XIX del artículo 27 Constitucional,
1º de la Ley Orgánica del Poder Judicial Federal y reforma los 15 y 16 de la
Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios, para quedar como sigue:
DECRETO
Artículo
Primero.- Se adiciona el
artículo 94 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en sus
párrafos I y V, así como el segundo párrafo, de la fracción XIX del artículo 27
Constitucional, para que queden como sigue:
Artículo 94.- Se deposita el
ejercicio del Poder Judicial de la Federación en una Suprema Corte de Justicia,
en un Tribunal Electoral, en los
Tribunales Agrarios, en los Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y
en Juzgados de Distrito.
…o el interés público.
(Quinto Párrafo) La competencia de
la Suprema Corte, su funcionamiento en Pleno y salas, la competencia de los
tribunales de circuito, de los juzgados de distrito, del Tribunal Electoral y de los Tribunales Agrarios, así como
las responsabilidades en que incurran los servidores públicos del Poder
Judicial de la Federación, se regirán por lo que dispongan las leyes, de
conformidad con las bases que esta Constitución establece.
Artículo 27.- La propiedad de las
tierras y aguas…
XIX. Con base en esta constitución…
(Segundo Párrafo) Son de jurisdicción federal todas las
cuestiones que por límites de terrenos ejidales y comunales, cualquiera que sea
el origen de éstos, se hallen pendientes o se susciten entre dos o más núcleos
de población; así como las relacionadas con la tenencia de la tierra de los
ejidos y comunidades. Para estos efectos y, en general, para la administración
de la justicia agraria, la ley instituirá tribunales dotados de autonomía y
plena jurisdicción, integrados por magistrados designados por el Consejo de la Judicatura Federal.
Artículo
Segundo.- Se adiciona una fracción al artículo 1º de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación y otra al artículo 81, recorriendo
en su orden las restantes, para quedar como sigue:
Artículo 1º.- El Poder Judicial de
la Federación se ejerce por:
I.- La Suprema Corte de Justicia de la Nación;
II.- El Tribunal Electoral;
III.- Los Tribunales Colegiados de Circuito;
IV.- Los Tribunales Unitarios de Circuito;
V.- Los Juzgados de Distrito;
VI.- El Consejo de la Judicatura Federal;
VII- Los
Tribunales Agrarios;
VIII.- El Jurado Federal de Ciudadanos, y
IX.- Los Tribunales de los Estados y del Distrito Federal, en
los casos previstos por el artículo 107, fracción XII, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos y en los demás en que, por disposición
de la ley deban actuar en auxilio de la Justicia Federal.
Artículo 81. Son atribuciones del
Consejo de la Judicatura Federal:
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
VII.
VIII.-
Hacer el nombramiento de los magistrados agrarios y resolver sobre su
ratificación y remoción.
IX…
XLII.
Artículo
Tercero.- Se deroga el artículo 16 de la Ley Orgánica de los
Tribunales Agrarios y se reforman el 6º, 15 y 17, del mismo ordenamiento legal
para quedar como sigue:
Artículo 6º.- En lo no previsto
expresamente en esta Ley, se aplicará supletoriamente en lo que sea acorde con
la naturaleza de los tribunales agrarios y
con las funciones de los magistrados que los integran, la Ley Orgánica del
Poder Judicial.
Artículo 15.- Los magistrados
serán designados por el Consejo de la
Judicatura Federal, conforme al procedimiento establecido para los magistrados
de circuito y de distrito.
Artículo 17. Los Magistrados durarán en su encargo seis años. Si
concluido dicho término fueren ratificados serán inamovibles.
TRANSITORIOS
1.- Quedan derogadas todas las
leyes, reglamentos y disposiciones en lo que se opongan al presente
ordenamiento.
2.- El presente
Decreto entrara en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en el Palacio Legislativo de
San Lázaro, sede de la H. Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la
Unión, de los Estados Unidos Mexicanos, a los 15 quince días del mes de
noviembre de este año 2001.
El diputado del grupo
parlamentario del Partido Acción Nacional
Lic. Francisco Javier
Chico Goerne Cobian (rúbrica)
(Túrnese a la Comisión
de Puntos Constitucionales, con la opinión de la Comisión de Reforma Agraria.
Noviembre 15 de 2001.)