De reformas a los articulos 73 y 115 de la Constitucion Politica de los Estados
Unidos Mexicanos (para crear el marco constitucional del que derive una ley
secundaria que establezca las bases de coordinacion de las acciones de la
Federacion, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios en materia de
Desarrollo Social para la superacion de la pobreza y la marginacion),
presentada por el diputado Alberto Amador Leal del grupo parlamentario del PRI,
en la sesion del martes 30 de octubre de 2001
El suscrito, diputado Alberto
Amador Leal, integrante de la LVIII Legislatura del Honorable Congreso de la
Unión con fundamento en la fracción II del artículo 71 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, fracción II del artículo 55 y 62 del
Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos
Mexicanos, someto a la consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa
con proyecto de decreto que adiciona los artículos 73, fracción XXIX-D y 115,
fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Exposición de Motivos
Considero que los desafíos que
enfrentamos reclaman una Reforma del Estado dirigida, tanto a su propia
estructura y a sus relaciones entre los órganos y ordenes de gobierno que lo
componen, como a su papel en la economía y, destacadamente, en el desarrollo
social. Lo idóneo, a mi juicio, seria partir de una reforma integral de la
Constitución General de la República. En la medida que no se ha dado el momento
político para este hecho estamos obligados a presentar iniciativas parciales de
reforma a nuestra Carta Magna que, por las propias razones que la sustentan,
impulsarán seguramente los consensos y los acuerdos fundamentales para el
cambio político y social a que todos aspiramos.
El proyecto nacional contenido en
la Constitución General de la República entraña un compromiso irrenunciable con
la igualdad y la justicia social. Los derechos sociales, garantizados en los
artículos 2º, 3º, 4º, 27 y 123, son conquistas que han marcado el perfil
económico y social de la Nación y que dan sentido al esfuerzo colectivo de
muchas generaciones.
La consecución de los derechos
fundamentales en materia de educación, salud, trabajo, salario, vivienda que se
inscriben en una concepción universal, que al principio parecía irrealizable,
se han venido concretando al amparo de las leyes reglamentarias que el Congreso
de la Unión ha dispuesto, así como por la renovación permanente del pacto
social; del Estado con la sociedad, y del pacto federal; de la Federación con
los Estados y los Municipios.
El problema social tiene varias
dimensiones, a saber: el de la desigualdad en la distribución del ingreso, del
consumo o de la riqueza; el de la desigualdad entre los géneros o grupos de la
población excluidos del desarrollo; el de los desequilibrios regionales; el de
la pobreza moderada que se expresa como una situación relativa en los niveles
de vida de las personas y las familias; y el de la pobreza extrema que se
entiende como una situación económica absoluta de las personas y las familias
que materialmente carecen de condiciones para superar los indicadores de
bienestar que caracteriza su vida diaria.
En todo caso, resolver
cualesquiera de estas expresiones de injusticia entraña un verdadero compromiso
de todos, un enfoque integral y una visión de Estado, capaz de armonizar las
estrategias económicas y sociales, de tal manera que ambas contribuyan al
bienestar v al equilibrio social.
Ciertamente, el crecimiento
económico es indispensable para crear las bases materiales del desarrollo
social, pero no es suficiente para combatir las desigualdades y mitigar la
pobreza extrema. Tampoco son suficientes los servicios y acciones del Gobierno
de alcance general, para dar cauce a la satisfacción de los derechos sociales
universales, dado que aún existiendo la disposición de tales servicios como la
educación o la salud, hay grupos de familias que no pueden acceder a esos
beneficios. Tal es la complejidad de los fenómenos de pobreza extrema,
marginación y exclusión social, que estructuralmente enfrentan la economía y la
sociedad mexicanas.
La reforma
de la economía promovida a inicios de los años 80´s, evidenció que un grupo
importante de la sociedad, el que no ha tenido oportunidades de desarrollo, no
estuvo en posibilidad de aprovechar los beneficios del crecimiento. Además, la
presencia de crisis recurrentes hicieron que el costo de la crisis ampliara las
brechas entre los niveles de ingreso, consumo y de riqueza y, por tanto,
extendiera el fenómeno de la pobreza.
De ahí que en la última década, se
ha propiciado un conjunto de modificaciones a las políticas públicas, en
materia de desarrollo social y descentralización, que impactan
significativamente los instrumentos para atacar el fenómeno pernicioso de la
pobreza. Al mismo tiempo, se ha avanzado en una concepción integral que
reconoce que, para superar este obstáculo, es indispensable un enfoque
multidimensional que aborde, al mismo tiempo, los problemas de alimentación,
salud y educación; de productividad e ingreso; y de acceso a los servicios
básicos.
En el Presupuesto de Egresos de la
Federación para 1996, por primera vez se estableció que el 65 por ciento de los
recursos del entonces denominado Ramo 26 (Desarrollo Social y Regional) se
distribuyera a través del Fondo de Desarrollo Social Municipal con base a una
fórmula que contempló indicadores de pobreza de cada entidad federativa. A
efecto de asegurar una distribución justa y equitativa y un mecanismo
transparente y auditable, se aplicaron fórmulas similares de asignación de
recursos de los Estados a los propios Municipios.
En noviembre de ese mismo año,
como parte del Programa Nacional para la Superación de la Pobreza Extrema, el
Gobierno Federal sometió a consideración de esta asamblea, en el proyecto de
decreto del presupuesto para el ejercicio de 1997, una estrategia de tres
vertientes para superar la pobreza: a) el Programa de Educación, Salud y
Alimentación, como un esfuerzo para romper el círculo de la pobreza extrema,
caracterizado por la desnutrición, los altos índices de mortalidad infantil, el
abandono escolar y, en general, condiciones de vida insalubres. b) la creación
de oportunidades de empleo e ingreso que permitan aprovechar las capacidades
personales y acrecentar el capital físico y social de las familias; y c) la
construcción de infraestructura social para abatir los rezagos en materia de
servicios de agua potable, drenaje, salud, educación y vivienda.
En los últimos meses de 1997
inició el Programa de Educación, Salud y Alimentación integrado por un conjunto
de apoyos directos, así como una transferencia monetaria que incentiva la
permanencia de los niños y las niñas en las escuelas.
En el decreto que autorizó el
Presupuesto de Egresos de la Federación para 1998 y en la Ley de Coordinación
Fiscal, esta Asamblea aprobó una modificación decisiva en la descentralización
de los recursos incorporando el Ramo 33 denominado Aportaciones Federales a
Entidades Federativas y Municipios por medio del cual se transfirieron a los
estados, municipios y al DF, significativos rubros del Gasto Social, de
Educación, Salud, Alimentación, Infraestructura Social, Desarrollo Regional y
Seguridad. La transferencia de estos recursos fue a través de la figura de
Aportaciones Federales que, a diferencia de las participaciones, tiene un destino
específico para otorgar a la ciudadanía la provisión de los servicios ligados a
estos recursos, así como una asignación más o menos clara de las
responsabilidades para cada nivel de Gobierno en la ejecución, vigilancia y
rendición de cuentas de dichas aportaciones, tal y como a partir de ese año se
establece en la Ley de Coordinación Fiscal.
En el Presupuesto de Egresos y en
la Ley de Coordinación Fiscal de los años subsecuentes, se han ampliado y
consolidado, tanto la estrategia de la superación de la pobreza, como la de
descentralización de recursos a Estados y Municipios. A la vez, las reglas de
operación para el conjunto de programas sociales implicados en el Presupuesto,
incluyendo los de Alimentación, han avanzado en la definición de la población
beneficiaria de las transferencias monetarias o en especie, en la transparencia
y en las acciones coordinadas de los tres ordenes de Gobierno.
Sin embargo, debemos reconocer que
la multiplicidad de programas y el acelerado proceso de descentralización han
dejado vacíos jurídicos e institucionales que pudieran constituirse en
obstáculos para el propósito final de ampliar los horizontes de progreso y de
oportunidades para todos los mexicanos.
Por un lado, en la Ley de
Coordinación Fiscal se han incluido criterios de asignación de recursos que son
propios de la naturaleza de esta ley en el marco de un federalismo fiscal que
aspira a consolidarse. A la vez, se han incluido criterios de carácter social
que por el origen fiscal de ese ordenamiento secundario, han resultado
francamente limitados. Se ha puesto, así, en evidencia la necesidad de una Ley
de Coordinación en materia de Desarrollo Social más apropiada para establecer
las normas, los criterios y las competencias institucionales que hagan posible
la integridad y eficacia del conjunto de programas sociales aludidos. Así
también, las disposiciones del Decreto del Presupuesto de Egresos son
insuficientes ya que las modificaciones anuales están sujetas a la percepción
coyuntural de los responsables de construir la propuesta de presupuestos o de
los actores con capacidad de negociación que promueven, como es natural,
intereses sectoriales o regionales específicos.
Por otro lado, las reglas de
operación de los programas que siguen siendo responsabilidad de la Federación y
las que son establecidas por los Gobiernos de los Estados, dejan espacios
abiertos a la discrecionalidad, de tal manera que son comunes las diferencias
entre Gobiernos municipales y estatales, y de estos con la Federación, lo que
finalmente deviene en ineficiencia e ineficacia en la aplicación del gasto que
finalmente afecta a la población de bajos ingresos.
En este marco, la diputada Clara
M. Brugada Molina, del grupo parlamentario del PRD, presentó el 27 de abril del
200 una iniciativa de Ley General de Desarrollo Social que intenta ser una
alternativa para el problema en comento. El dictamen sobre dicha iniciativa,
turnada a la Comisión de Desarrollo Social, ha tenido obstáculos por la propia
complejidad del tema, además de que se requiere delimitar su ámbito de
aplicación, en la medida que existen ya ordenamientos reglamentarios respecto
de los derechos de educación, vivienda y salud, lo que deviene en dudas
fundadas respecto a la pertinencia del actual marco constitucional sobre la
materia.
Por otro lado, en este lapso se ha
avanzado en las reformas constitucionales a los artículos 2º, que garantiza los
derechos de las comunidades indígenas; 4º, que establece, entre otros, el
derecho de las niñas y los niños a la alimentación, la educación y la salud, y
se han presentado sendas iniciativas para ampliar el objeto de este artículo en
materia de alimentación, así como del artículo 3º para hacer obligatoria la
educación preescolar. Destacada mente, las reformas a la Constitución en
materia de derechos y cultura indígena imponen un conjunto de obligaciones en
torno a los programas sociales y a la urgencia de materializar la coordinación
de los tres órdenes de Gobierno en las acciones concretas para construir una
propuesta integral de desarrollo social en las comunidades indígenas.
Considerando, además, que la
mayoría de las fracciones parlamentarias tienen en su agenda legislativa, la
intención de promover una Ley sobre el Desarrollo Social, es pertinente
promover adiciones a los artículos 73 y 115, en el afán de crear el marco
constitucional pertinente del que derive una ley secundaria que establezca las
bases de coordinación de las acciones de la Federación, el Distrito Federal,
los Estados y los Municipios en materia de Desarrollo Social para la superación
de la pobreza y la marginación.
En consecuencia de lo anterior,
propongo a esta Asamblea la siguiente iniciativa
con proyecto de decreto que adiciona los artículos 73, fracción XXIX-D y 115,
fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:
Artículo Primero.‑ Se adiciona el artículo 73,
fracción XXIX-D, en los siguientes términos:
Artículo
73. …
XXIX-D. Para expedir leyes, sobre
planeación nacional del desarrollo económico y social; así como para establecer las bases de coordinación de las acciones
concurrentes de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los
Municipios, en los programas de Desarrollo Social para la superación de la
pobreza, la marginación y la exclusión social.
Artículo
Segundo.‑ Se adiciona el artículo 115, fracción V, en los
siguientes términos:
Artículo
115. ...
V. …
j)
Participar, conjuntamente con la Federación y los Estados, en la formulación y
ejecución de los programas de desarrollo social para la superación de la
pobreza, la marginación y la exclusión social.
Transitorios
Artículo
Unico. Las presentes reformas entrarán en vigor a partir de su
publicación en el Diario Oficial de
la Federación.
La lucha contra la pobreza, la
marginación y la exclusión social es un imperativo ético de la sociedad, es una
obligación del Estado y una tarea que no admite demoras ni vacilaciones.
Mucho agradeceré se dé turno a las
Comisiones de Puntos Constitucionales y, en lo conducente, a la Comisión de
Desarrollo Social.
Atentamente,
Diputado Alberto Amador Leal (rúbrica)
Palacio Legislativo, San Lázaro,
a 25 de octubre de 2001.
(Túrnese a la Comisión
de Puntos Constitucionales, y para su conocimiento a la Comisión de Desarrollo
Social. Octubre 30 de 2001.)