De reformas a los articulos 73, fraccion XXIX, 124 y 126 de la Constitucion
Politica de los Estados Unidos Mexicanos, relativo al establecimiento de nuevos
principios en materia de hacienda publica federal, presentada por el diputado
Juan Manuel Carreras Lopez, del grupo parlamentario del PRI en la sesion del
martes 9 de octubre de 2001
El suscrito, diputado federal,
integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional de
la LVIII Legislatura del H. Congreso de la Unión, en ejercicio de la facultad
que me otorga la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, y con fundamento en el artículo 55, fracción II, del
Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos,
someto a la consideración del Honorable pleno del Congreso de la Unión la
presente iniciativa de decreto que
deroga el último párrafo del numeral 50 de la fracción XXIX del artículo 73, y
por el que se adicionan un segundo párrafo al artículo 124 y tres párrafos al
artículo 126 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para
el establecimiento de principios relativos a un nuevo federalismo en materia de
hacienda pública, de conformidad con la siguiente
Exposición de Motivos
I.
NUEVO FEDERALISMO FISCAL.
El Estado Mexicano desde su
independencia arrastra un déficit fiscal crónico, que ha sido acompañado de una
serie de reformas en las que de manera creciente el gobierno adquirió nuevas
funciones y obligaciones respecto de la sociedad, que generan fuertes presiones
al gasto en virtud de los limitados ingresos públicos.
Este proceso, en paralelo, se ha
correspondido con una concentración de atribuciones y recursos en el gobierno
federal, con un proceso centralizador, que en la actualidad es inoperante ya
que el mismo no responde a las condiciones de pluralidad política y apertura al
desarrollo regional que demanda el país.
La Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos establece potestades exclusivas para la Federación y
los Municipios. Sin embargo, a los Estados les asigna poderes residuales
amplios, acompañados de prohibiciones absolutas y relativas -según se desprende
de los artículos 115, 117, 118, 122 y 124‑, pero sin definir con
precisión sus derechos y responsabilidades en materia de hacienda pública.
Así, esta regla, que pretende
establecer una distribución de competencias clara y excluyente, se ve
exceptuada por la indefinición en los derechos y responsabilidades en materia
tributaria para los Estados y ha devenido en una distribución inequitativa de
los recursos fiscales, lo cual hace que no todas las regiones del país puedan
alcanzar un nivel de desarrollo competitivo y cuenten con la infraestructura
básica para la debida atención de las zonas marginadas.
En consecuencia, la reforma
constitucional que proponemos pretende evitar el empobrecimiento de los erarios
locales a costa de su dependencia hacia las participaciones y aportaciones
federales, tal y como sucede en la actualidad.
Durante el siglo XIX, México se
caracterizó por la existencia de un Gobierno Federal hacendariamente débil,
dependiente exclusivamente de los ingresos de las aduanas y las participaciones
de recursos que los Estados daban a la Federación, bajo el nombre de contingentes. En esa época, los Estados
tenían el control hacendario de las recaudaciones, las cuales eran copiosas
pues tenían bajo su hacienda los impuestos indirectos al consumo y a la venta
de mercancías, que recibieron el nombre de alcabalas. Dicho sistema generó
Estados con recursos y una Federación carente de ellos, con lo cual se provocó
un desequilibrio que evitó contar con un proyecto nacional.
Este modelo de recaudación fue
constante, pues aún bajo los regímenes centralistas, las tesorerías
departamentales eran las encargadas de recibir la recaudación de los impuestos
y las contribuciones. Sin embargo, con el restablecimiento del sistema federal
se comenzaron a diferenciar ámbitos impositivos de manera exclusiva para la
Federación y los Estados, con una creciente preeminencia de la primera, derivada
del impulso de concentrar facultades tributarias en el ámbito Federal.
Además, este proceso de manera
inexorable se extendió a otros ámbitos distintos del hacendario. La
“federalización” de atribuciones originó el proceso de fortalecimiento económico
del Gobierno Nacional en detrimento de los Estados. Comenzó en 1883 cuando se
federalizó el comercio y la minería, y ha continuado con reformas
constitucionales cada vez más amplias y detalladas sobre nuevas facultades
exclusivas a cargo de la Federación, despojando a los Estados de su
correspondiente participación.
Cada materia nueva a cargo de la
legislación federal se ha traducido en una fuente impositiva más de exclusiva
competencia federal así ocurrió por ejemplo al “federalizar” la energía
eléctrica, donde por primera vez se previó una participación de los rendimientos derivados de la actividad
eléctrica a las Entidades Federativas, el 18 de enero de 1934; al implantarse
el sistema de participaciones en 1942 solo para los denominados impuestos especiales,
según quedan establecidos en el actual artículo 73, fracción XXIX
constitucional; y al eliminarse en 1953 importantes impuestos que eran
recaudados por los Estados por considerarlos alcabalatorios y unificar diversas
fuentes impositivas a favor de la Federación.
De este modo, a partir del siglo
XX se llegó a un esquema opuesto al del siglo XIX, donde las finanzas estatales
y municipales son débiles, mientras que la Federación, con el virtual monopolio
de la función recaudatoria, acumula la inmensa mayoría de los ingresos
públicos.
Hoy el Gobierno Federal recauda el
80% de los recursos fiscales del país, mientras que los Estados se ven
reducidos a recaudar tan sólo un 20% del total de los recursos públicos.
Además, mediante el sistema de participaciones y aportaciones federales a los
Estados y Municipios, las mismas representan increíblemente más del 90% de los
ingresos estatales y municipales y solo el resto es cubierto con recursos
impositivos locales propios.
Lo anterior no es sino la muestra
de una hacienda pública insatisfactoria, donde una Federación cargada de
facultades recauda y distribuye los recursos, mientras que los Estados y
Municipios se ven reducidos a esperar las variables participaciones y
aportaciones de la Federación, creándose así una gran dependencia y destruyendo
cualquier posibilidad de desarrollo planificado desde la óptica local. Es pues
claro que para consolidar al gobierno federal se tuvo que sacrificar a los
Estados bajo la falsa disyuntiva de que el bienestar fiscal de la Federación es
contrario al de las Entidades Federativas.
Si bien en los últimos años ha
existido la intención federal de transferir responsabilidades de gasto a las
Entidades Federativas y a los Municipios, es preciso señalar que las medidas
establecidas para dicho fin tienen varios defectos, entre los que destacan que
el monto de los recursos que se transfieren son decididos exclusivamente por el
Congreso de la Unión y el Ejecutivo Federal al aprobarse el presupuesto de
egresos de cada año, es decir sin ninguna participación de los poderes locales,
y que además dicha transferencia de recursos se hace de manera etiquetada en
cuanto al destino de los mismos, convirtiendo a los gobiernos locales en meros
agentes de gasto, con lo que los márgenes de acción política de éstos siguen
afectados de dependencia e insuficiencia, lo cual es contrario a la idea de una
unión basada en Estados libres y soberanos.
Como podemos observar, la
evolución en la recaudación y el gasto de los recursos entre la Federación y
los Estados a través de nuestra historia ha sido un tema que casi siempre ha
degenerado en adversidad y confrontación entre ambos niveles de gobierno.
Por ello, debemos transformar las
premisas de nuestro federalismo hacendario. Ni las Entidades Federativas ni la
Federación deben hacerse rehenes uno del otro, en lo que parece una lucha
irreconciliable de contrarios por los recursos públicos.
Sostenemos la convicción de que la
verdadera reestructuración del Pacto Federal debe fundarse en los principios
que dieron origen al federalismo, es decir, en la cooperación entre los dos
órdenes de gobierno para conseguir el desarrollo de la sociedad. En este
sentido, la autosuficiencia de los gobiernos locales debe ser la garantía del
bienestar federal.
Nuestra actual conformación
democrática del poder público nos ofrece la oportunidad de plantear las
modificaciones que reclaman las necesidades del país y repensar las condiciones
del federalismo hacendario que permitan establecer las bases para el desarrollo
favorable de todas las instancias de gobierno, sin ninguna exclusión.
Esta iniciativa de reforma propone
establecer constitucionalmente las premisas de un federalismo cooperativo,
donde los tres niveles de gobierno sean auténticas partes integrantes de un
Pacto Federal entre iguales y no enemigos excluyentes entre sí, con
pretensiones de supra o subordinación.
Este es un tema que no puede
quedar ausente, bajo ninguna circunstancia, al analizar una reforma fiscal
integral. Sin duda, constituye una omisión en el planteamiento que hizo al
Congreso de la Unión el Presidente de la República en abril de este año. Que
quede claro, no puede haber discusión de tasas y bases impositivas, sin
considerar un acuerdo político federalista en esta materia. Pero además, este
no puede quedar reducido ‑como ha sucedido en otras ocasiones‑ a la
simple gestión coyuntural de recursos adicionales para las instancias locales o
a la graciosa concesión de los mismos por la Federación bajo el principio de
“mal menor” en cuanto que continúan las mismas premisas que le permiten
controlar la recaudación y el gasto de la inmensa mayoría de los recursos
públicos del país.
Por todo ello, consideramos que el
Pacto Federal requiere transformarse en el ámbito hacendario mediante tres
modificaciones sustanciales:
a) El establecimiento de
principios constitucionales que impliquen un nuevo método de discusión y
distribución de competencias hacendarias entre los Estados y la Federación;
b) La creación de un órgano
autónomo constitucional que sea el encargado de la recaudación de los impuestos
federales y, en su caso, locales; y
c) La determinación de
obligaciones en materia presupuestal y de gasto público tanto para la
Federación como para los gobiernos locales, que promuevan mayor transparencia,
eficiencia y mejores posibilidades de control y evaluación del ejercicio de los
recursos fiscales.
II.
NUEVA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS HACENDARIAS.
Como ya se señaló, nuestro
federalismo actual no responde a las necesidades de desarrollo y a las
exigencias de una sociedad más participativa y comprometida. De la misma
manera, la centralización de ciertas facultades, especialmente las tributarias,
no responde al objetivo de la planeación democrática que México ha adoptado,
donde el desarrollo regional es prioritario y el Estado Mexicano debe adecuar
su funcionamiento para lograrlo, ya que las obras públicas y los servicios
requeridos por los Estados no pueden seguir sujetos a la autorización y
voluntad de la Federación.
De ahí la necesidad de buscar
modelos de organización tributaria equitativos, ágiles y efectivos, en los que
impere la descentralización, que beneficien simultáneamente a la unidad y
desarrollen a las partes.
Para ello proponemos que sea en el
artículo 124 de la Constitución, en el que se refiere la regla básica de distribución
de competencias del sistema federal, donde se establezca en un segundo párrafo
un nuevo principio que adecue dicha regla a una apropiada dimensión hacendaria
federalista integrada por tres elementos fundamentales:
Primero, establecer el principio
político de que los Estados deben contar con recursos suficientes para el
ejercicio de las atribuciones que les sean determinadas de conformidad con el
propio artículo 124 constitucional. Asi, se plasmaría en nuestra norma
fundamental un principio de suficiencia presupuestaria para los Estados
equivalente al que existe para la Federación en la fracción VII del artículo
73, que faculta al Congreso para “imponer las contribuciones necesarias a
cubrir el presupuesto”. Con ello, se determinaría constitucionalmente una
equidad hacendaria entre los niveles de gobierno federal y estatal, que se
corresponde además con las disposiciones en materia de hacienda pública ya
existentes para los municipios en el artículo 115 de la Constitución. De este
modo se estaría dando el primer paso para revertir el actual desequilibro
hacendario que opera en contra de las Entidades Federativas;
Segundo, precisar que la
suficiencia presupuestaria de los Estados tendría dos fuentes de ingreso, tanto
las contribuciones e impuestos propios que cada entidad determine, como la
participación que les sea atribuida en el rendimiento de todas las
contribuciones e impuestos federales. Participación que deberá hacerse evitando
la doble tributación y de manera proporcional, equitativa y solidaria, no sólo
respecto a la Federación, sino también respecto del conjunto de los Estados; y
Tercero, revisar y adecuar
anualmente el diseño del sistema fiscal federal, a través de una nueva Ley de
Coordinación Fiscal que garantice el cumplimiento de los principios
constitucionales mencionados, y que por lo tanto esté despojada de criterios
que favorezcan de manera inequitativa a un nivel de gobierno.
Por otra parte, como esta adición
al artículo 124 contempla la extensión a todos los impuestos federales ‑no
sólo los especiales‑ del principio de participación en el rendimiento de
las contribuciones federales para los Estados que se encuentra previsto en el
último párrafo del numeral 5º de la fracción XXIX del artículo 73
constitucional, se plantea también en la iniciativa la derogación de esta regla
de participaciones que solo abarca ciertos impuestos, para llevarla a nivel de
principio válido para todas las contribuciones federales.
Se establecería así un cambio
radical, una nueva metodología regida por los principios constitucionales del
segundo párrafo del artículo 124 para la determinación anual de contribuciones,
tasas impositivas, monto de las participaciones de los impuestos federales
hacia los Estados y, con ello, la definición de cuáles impuestos corresponden
en exclusividad a cada orden de gobierno y en cuáles hay concurrencia y en qué
proporción. Con lo cual, además, los congresos y los ejecutivos locales
empezarían a tener una creciente participación en la definición del monto y
destino de los recursos que les corresponderán a cada Entidad Federativa.
Además, se reconocería también una
realidad política ineludible. Por la naturaleza del federalismo, que es una
estructura y un proceso, no es conveniente para la unidad nacional considerar
que las soluciones políticas que sobre este tema se adoptaron en una época
determinada sean inamovibles. Esto es aun más cierto cuando la evidencia
histórica y los reclamos sociales y políticos muestran que las condiciones de
reparto de facultades entre los ámbitos federal, estatal y municipal no son
satisfactorias.
Por ello, las relaciones entre la
Federación y los Estados en nuestro nuevo marco de pluralidad política no es
algo que se pueda solucionar mediante una fórmula de una vez y para siempre. Se
trata de una relación compleja que está, y lo seguirá en el futuro,
constantemente en tensión y evolución. Por eso esta reforma no plantea una
distribución específica de competencias ‑fiscales o de otro orden‑
sino más bien el principio constitucional de revisión obligatoria de esta
relación anualmente, bajo bases equitativas. De este modo cada año, ambos
niveles de gobierno ‑el local y el federal‑ irán construyendo el
nuevo federalismo que necesita el país a través de una ordenada y pertinente
distribución de facultades fiscales, y en paralelo con ellas, inevitablemente
también de otras materias.
Con ello haremos posible que el
federalismo mexicano de este siglo sea congruente con los principios de
igualdad política, económica y social para cada una de sus partes, propiciando
no solo una nueva hacienda pública, sino también un mejor esquema de
federalismo cooperativo a través de la redistribución de facultades basadas en
los recursos con que cuenta cada parte; que la prestación de servicios, la
construcción de obras de infraestructura y la promoción de proyectos
productivos de alcance regional sea competencia de las instancias locales; y
que las excepciones a este principio sean solo con motivo de una economía de
escala significativa o la existencia de una necesidad territorial nacional.
III.
CREACIÓN DEL INSTITUTO NACIONAL DE RECAUDACIÓN.
En los orígenes de nuestro
constitucionalismo, la administración de los impuestos y contribuciones estuvo
diferenciada de la recaudación para evitar la corrupción y el manejo indebido
de los mismos. Desde el Acta Constitutiva de la Federación de 1824 hasta la
actualidad, se han previsto constitucionalmente los empleados superiores de Hacienda encargados de las Oficinas
Generales de Hacienda en cada Estado y en la Federación, cuya función de recaudación
y administración de recursos federales se debería desempeñar fuera del ámbito
de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con el objeto de efectuar dicha
función de manera independiente del Poder Ejecutivo.
En el Congreso Extraordinario Constituyente
de 1856‑1857 se explicó por iniciativa de Francisco Zarco e Ignacio
Ramírez en la sesión del 13 de octubre de 1856, la necesidad de reservar para
el Congreso de la Unión, que en la actualidad la conserva el Senado de la
República en el artículo 76, fracción II de la Constitución, la facultad de
ratificar los nombramientos que el Ejecutivo haga de los empleados superiores
de Hacienda, que debieran ser los funcionarios que manejan el tesoro público,
ya que los propios constituyentes detallaron que tales empleados superiores son
precisamente los que efectúan funciones de recaudación, inversión y dirección
de los caudales públicos.
Es decir, históricamente se había
considerado conveniente la separación entre la recaudación y la administración
de las rentas públicas por razones de contraloría, transparencia y facilidad en
su control. Sin embargo, la reorganización del Poder Ejecutivo comenzó a
centralizar esta función autónoma ‑según el pensamiento del constituyente‑
a través de circulares y decretos emitidos a partir de 1867, hasta llegar al
momento presente donde el Sistema de Administración Tributaria que recauda
aproximadamente el 80% de todos los recursos públicos del país, depende
totalmente en lo administrativo y económico del Secretario de Hacienda y Crédito Público, que es un funcionario
nombrado y removido libremente por el titular del Poder Ejecutivo de acuerdo al
artículo 89, fracción II, constitucional.
Según hemos expresado en el cuerpo
de la presente iniciativa, la coordinación fiscal actual descansa en la
aniquilación de las facultades impositivas, pero también recaudatorias, de los
Estados. Elimina ambas para después hacerlos partícipes de recursos que no son
del todo claros, pues el Sistema de
Administración Tributaria no ofrece transparencia en su administración, ni
opciones para medir sus resultados en términos del costo‑beneficio que se obtiene en el desempeño de la función
recaudatoria.
De esta manera, sometemos la
presente iniciativa para que ninguna de las esferas de gobierno tenga el
monopolio recaudatorio de los ingresos públicos, sino que se efectúe a través
de un órgano autónomo y técnico que, sin consideraciones políticas, lleve a
cabo la recaudación de los impuestos federales y, en su caso, estatales y
municipales, bajo bases de honestidad, eficiencia y simplificación, en justa
correspondencia de la obligación que tenemos todos los mexicanos, conforme al
artículo 31, fracción IV constitucional, de contribuir de manera proporcional y
equitativa a los gastos públicos del país.
Así, mediante la adición de dos
párrafos iniciales al artículo 126 constitucional, el Sistema de Administración
Tributaria, autoridad federal desconcentrada de la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público se transformaría en el Instituto Nacional de Recaudación,
integrado por funcionarios federales y estatales a la vez, con lo cual se
evitaría que un solo nivel de gobierno sea quien reciba los ingresos, los
reparta y además los administre en su mayoría.
Tomando en consideración que los
órganos autónomos han dado certeza y prestigio a funciones vitales del Estado
Mexicano, se propone la creación con tal calidad de este órgano para la
recaudación tributaria y así aportar un elemento indispensable para la
existencia de un federalismo cooperativo basado en el transparente y eficiente
manejo de los ingresos. Ello porque este Instituto no solo estaría facultado
para realizar la recaudación de los impuestos federales, sino que también podrá
recaudar los impuestos y contribuciones estatales y municipales de los estados
y municipios que así lo acuerden, con lo cual se estaría estableciendo la
posibilidad de conformar una especie de “ventanilla única recaudatoria” que sin
duda facilitaría en muchos sentidos el pago de impuestos para los
contribuyentes, los procesos de simplificación tributaria y la detección
oportuna de duplicidades impositivas.
La importante función de esta
nueva institución trasciende así al Poder Ejecutivo Federal y se convierte en
un organismo del Estado, donde las Entidades Federativas y la propia Federación
participan en la designación de sus funcionarios, para conservar el equilibrio
y la transparencia que deben caracterizar esta función.
El Instituto Nacional de
Recaudación permitirá la profesionalización de la función recaudatoria y además
introducirá certidumbre en el proceso, ya que será un órgano con capacidad
regulatoria y con facultades para emitir recomendaciones técnicas en materia
tributaria.
En la iniciativa se pretende plena
autonomía para el Instituto Nacional de Recaudación, lograda a través del
nombramiento de sus principales funcionarios. El Presidente del Instituto sería
designado por el Congreso de la Unión a propuesta en terna del Poder Ejecutivo
Federal. Sus cualificaciones, que estarían detalladas en la ley secundaria,
contarían con una certificación de sus conocimientos y experiencia, así como de
su probidad. En cada Entidad Federativa habría un director estatal, designado a
propuesta en terna por el Gobernador del Estado y ratificado por la respectiva
Legislatura, aprobando las certificaciones correspondientes.
Además, en dicho Instituto
funcionaría un órgano colegiado, denominado Consejo de Gobierno, integrado por
representantes de las Entidades Federativas, del Gobierno Federal y del mismo
Instituto, que tendría la facultad de emitir recomendaciones en materia de
recaudación fiscal tanto al Congreso de la Unión como a las Legislaturas
locales y la Asamblea del Distrito Federal, con el fin de buscar que exista
siempre una política tributaria que sea fácil de cumplir por el contribuyente;
que genere una adecuada estructura federalista; que evite la duplicidad
contributiva; y combata la evasión.
Por otra parte, tomando en
consideración que el proceso de recaudación tributaria es algo que no se puede
suspender o interrumpir, se plantea en el artículo transitorio de esta
iniciativa que las modificaciones constitucionales correspondientes a la
creación de este Instituto no entren en vigor sino hasta el día primero de
enero de 2003, tiempo suficiente para que se expidan las leyes reglamentarias
necesarias y se tomen las medidas administrativas respectivas para una puesta
en marcha ordenada y eficaz del nuevo esquema recaudatorio.
De este modo, con la creación de
este Instituto autónomo se daría un gran paso en la consecución de dos grandes
objetivos. Por una parte, complementar adecuadamente la propuesta de reforma de
los artículos 73 fracción XXIX y 124 constitucionales citada en esta misma
iniciativa, introduciendo un elemento neutral y eficaz en la relación
hacendaria Federación‑Estados‑Municipios, que sin duda hará que
ésta transite por caminos de mayor certidumbre y eficiencia para las partes,
abandonando toda posibilidad de subordinación de una respecto de la otra en
esta materia, tal y como ha ocurrido en nuestra historia y sucede actualmente.
Asimismo, y por otra parte, se
estarían poniendo las bases para lograr que nuestro proceso de recaudación
tributaria, tanto en el nivel federal como en el local, se desarrolle por la
vía de la eficacia, simplificación y modernización de la relación contribuyente‑gobierno,
como punto de partida del combate al principal elemento de inequidad
recudatoria entre los ciudadanos, la evasión, la cual en nuestro país se estima
alcanza actualmente proporciones muy elevadas.
IV.
PRINCIPIOS PRESUPUESTALES.
Si bien es muy importante el
establecer normas constitucionales que busquen dotar de mayores recursos a la
hacienda pública nacional y que establezcan un método para que estos sean
distribuidos adecuadamente entre los tres niveles de gobierno, también es
necesario que este nuevo esquema de ingresos fiscales se vea correspondido con
nuevas obligaciones para los tres niveles de gobierno en materia de gasto
público, buscando que se imprima mayor transparencia, responsabilidad y control
al ejercicio del mismo.
Un manejo responsable de los
presupuestos de gasto de los tres niveles de gobierno, además de contribuir a
evitar el dispendio y los saldos deficitarios crónicos que frenan el desarrollo
integral y regional del país, permitirá lograr el ideal de generar condiciones
para una homogeneidad del desarrollo en todas las áreas geográficas, creando
polos de desarrollo en múltiples puntos y evitando la concentración en unas
cuantas zonas conurbadas, comúnmente la de las ciudades de México, Guadalajara
y Monterrey.
De este modo, mediante la adición
de un tercer párrafo al artículo 126 constitucional ‑que así se
transformaría en un artículo fundamental de la función ingreso‑gasto‑
se propone integrar a la Constitución los siguientes principios en materia
presupuestaria:
1. Equilibrio.‑ Que es una garantía de estabilidad
económica y de una participación adecuada del Estado en la economía;
2. Transparencia.‑ Que significa la identificación
precisa en el presupuesto de los grupos y regiones beneficiados, las razones
por las que el gasto se destina a determinados fines, y el diseño de medidas
para la revisión periódica del gasto público y que la misma no se realice sólo
anualmente; y
3. Eficiencia.‑ Para asegurar que los recursos
públicos tengan el mayor beneficio social y el mejor impacto en el desarrollo
regional sustentable.
Con estos
principios, se establecerían las bases constitucionales para que el control del
gasto público por parte de los Poderes Legislativos, que se ha concentrado
preponderantemente en el nivel del flujo de efectivo, pueda evolucionar a medir
y controlar multianualmente los costos de las políticas públicas, además de
contar con elementos para vigilar que efectivamente se logren los resultados
propuestos en los respectivos presupuestos.
Así, con fundamento en esta
adición constitucional, se tendrían que crear los instrumentos legislativos‑presupuestales
que concreticen una mayor eficiencia, eficacia y calidad en la aplicación de
los recursos públicos ante la demanda creciente de la sociedad por mejores
bienes y servicios públicos; mejoren la transparencia en la aplicación del
gasto público respecto de las prioridades nacionales y/o locales; permitan el
rendir cuentas de los resultados obtenidos; y establezcan un mayor compromiso
político para las instancias encargadas del gasto público al acercar la
facultad de revisión a niveles de gobierno más próximos de la población.
De este modo, con la reforma
propuesta se estarían integrando todos los elementos para una nueva cultura de
fortalecimiento y corresponsabilidad fiscal de los tres niveles de gobierno,
acorde con nuestro desarrollo democrático actual. La instancia que desee gastar
más de lo autorizado originalmente lo podrá hacer si pide más recursos, no a la
Federación como sucede actualmente ‑en un esquema económica y
políticamente agotado‑ sino a sus electores, a su respectivo Congreso, y
se responsabiliza por ello a través de proyectos de desarrollo específicos y
verificables.
Todas las razones antes expuestas
me han llevado a la convicción de que esta iniciativa de reformas
constitucionales contribuye a avanzar en la solución de tres retos del Estado
Mexicano actual:
Propone para el sistema federal un
método de discusión y análisis permanente, ordenado y democrático que permita
encontrar ‑para el presente y el porvenir‑ una adecuada
distribución de facultades y obligaciones entre los distintos órdenes de
gobierno, buscando con ello una mayor equidad federalista, la estimulación de
las actividades económicas regionales y la precisión del nivel de gobierno que
proporcione servicios públicos al menor costo y con la mayor oportunidad;
Fortalece el sistema de
recaudación de impuestos del país, combatiendo la evasión y elevando los
recursos públicos disponibles; y
Aproxima a la población con el
gobierno, para que pueda exigirle cuentas respecto del gasto de sus
aportaciones y se mejore así la confianza ciudadana en el pago de las mismas.
Por lo que con fundamento en lo
dispuesto por la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos; y 55, fracción II del Reglamento para el Gobierno
Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, someto a
consideración de la Honorable Cámara de Diputados del Congreso de la Unión el
siguiente proyecto de decreto que deroga
el último párrafo del numeral 5º de la fracción XXIX del artículo 73, y por el
que se adicionan un segundo párrafo al artículo 124 y tres párrafos al artículo
126 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para el
establecimiento de principios relativos a un nuevo federalismo en materia de
hacienda pública:
ARTICULO
PRIMERO.‑ Se adiciona un segundo párrafo al artículo 124 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para quedar como sigue:
Artículo 124. ...
Las
Entidades Federativas deberán contar con recursos suficientes para el ejercicio
de sus atribuciones. Su hacienda se compondrá de contribuciones e impuestos
propios y de la participación en el rendimiento de las contribuciones e
impuestos federales de la manera proporcional, equitativa y solidaria que la
ley determine, la cual será aprobada anualmente por el Congreso de la Unión.
Las Legislaturas locales fijarán el porcentaje de dichas participaciones que
corresponda a los Municipios.
ARTICULO
SEGUNDO.‑ Se deroga el último párrafo del numeral 5º de la
fracción XXIX del artículo 73 constitucional.
ARTICULO
TERCERO.‑ Se adicionan tres párrafos al inicio del artículo 126
constitucional, pasando el original párrafo en cuarto lugar, para quedar como
sigue:
Artículo
126. La recaudación de las contribuciones federales, y de las estatales y
municipales que así se convengan, es una función que se efectuará sobre bases
de honestidad, eficiencia y simplificación a través del Instituto Nacional de
Recaudación, cuya ley lo organizará como un órgano autónomo, con personalidad
jurídica y patrimonio propios.
El
nombramiento de los funcionarios de dicho Instituto se hará con la
participación de la Federación y de las Entidades Federativas, a través de sus
poderes Ejecutivo y Legislativo correspondientes. El presidente del Instituto
será nombrado por el Congreso de la Unión, de una terna propuesta por el
Presidente de la República y en cada entidad federativa habrá un director
estatal designado por el respectivo Congreso de la entidad, que tendrá las
calificaciones técnicas establecidas por el Instituto Nacional de Recaudación,
y que será seleccionado de una terna presentada por el Gobernador de la
entidad. Este Instituto contará con un Consejo de Gobierno, que será la máxima
autoridad del Instituto Nacional de Recaudación y que se formará con
representantes de las Entidades Federativas, la Federación y directivos del
propio Instituto,, el cual tendrá la facultad de emitir opiniones técnicas en
materia de política tributaría.
En
la formulación y el ejercicio de los presupuestos federales, estatales y
municipales se deberán observar los principios de equilibrio, transparencia y
eficiencia. Al aprobarse los mismos se valorará la pertinencia de las políticas
de gobierno propuestas, a fin de lograr un desarrollo sustentable y una
distribución equitativa de los recursos públicos. Los Poderes de Gobierno que
los ejerzan deberán presentar la información que les sea requerida con la
periodicidad que la ley determine, para el adecuado seguimiento del desarrollo
de las políticas públicas.
(…)
TRANSITORIOS
UNICO.‑
El presente decreto entrará en vigor al día siguiente al de su publicación en
el Diario Oficial de la Federación, con excepción de los dos primeros párrafos
del artículo 126 que entrarán en vigor el primero de enero de 2003.
(Túrnese a la Comisión
de Puntos Constitucionales. Octubre 9 de 2001.)