Con
proyecto de Decreto que reforma el articulo 115 de la Constitucion Politica de
los Estados Unidos Mexicanos, en materia de impuesto predial, presentada por el
senador Fidel Herrera Beltran, del grupo parlamentario del Partido
Revolucionario Institucional, en la sesion de la Comision Permanente del
miercoles 15 de agosto de 2001
Honorable
Asamblea:
El suscrito, senador Fidel Herrera
Beltrán, del grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con
fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción II, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 122 de la Ley Orgánica
del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y 55, fracción II, del
Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos
Mexicanos, me permito poner a consideración de esta Comisión Permanente del
Honorable Congreso de la Unión, la presente Iniciativa con proyecto de Decreto que reforma el párrafo segundo del
inciso c) de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, con base en la siguiente:
Exposición de Motivos
Conforme al sistema previsto en la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y con base en la
jurisprudencia, el federalismo fiscal en México se ejerce concurrentemente
entre los estados y la Federación. La Federación al amparo del artículo 73,
fracción VII, de la Constitución federal, puede imponer todas las
contribuciones necesarias para cubrir su gasto público; y los estados a su vez,
pueden establecer todas las contribuciones que necesiten con excepción de las
fuentes de riqueza que expresamente les prohíbe la fracción XXIX del artículo
73, así como los artículos 117, fracciones IV, V, VI, VII y IX, y 118, fracción
I, todos ellos de la propia Constitución.
Debido al
Sistema Nacional de Coordinación Fiscal que rige desde 1980, las entidades
federativas no han podido ejercer a plenitud su potestad tributaria, toda vez
que la Federación ha absorbido el ochenta por ciento de la recaudación
proveniente de fuentes de riqueza que los estados bien podrían gravar
concurrentemente con aquélla.
La homogeneización de los
gravámenes, la simplificación de las obligaciones fiscales evitando la múltiple
tributación respecto de un mismo hecho imponible, así como el abaratamiento de
los costos en la administración y recaudación de los recursos, fueron las
razones principales que impulsaron en su momento este sistema de coordinación
fiscal.
Estas cuestiones están hoy siendo
replanteadas conjuntamente por este H. Congreso de la Unión, por el Ejecutivo
federal, por las mismas entidades federativas y por la ciudadanía, en el marco
de un nuevo federalismo hacendario.
Los municipios, célula de la
organización política y administrativa de los estados, ¿cómo se allegan
recursos para satisfacer los requerimientos de sus gobernados?; ¿cuáles son las
fuentes impositivas con que cuentan para prestar los servicios públicos que
constitucionalmente están a su cargo?
La respuesta a estas cuestiones
nos las da la propia Ley Fundamental. Ella establece que los ayuntamientos no
tienen potestad tributaria; que los recursos propios con que cuentan serán los
que a su favor establezcan las respectivas legislaturas estatales, y que en
todo caso, serán los relativos a la propiedad inmobiliaria y los necesarios
para poder prestar los servicios públicos a su cargo.
Adicionalmente, del Fondo General
de Participaciones previsto en la Ley Federal de Coordinación Fiscal, los
ayuntamientos participan de un veinte por ciento de los que a su vez la
Federación le participa a la respectiva entidad federativa, pero este
porcentaje, dividido entre el número total de municipios y repartido en base a
criterios preponderantemente demográficos, de equipamiento urbano y de
condiciones de pobreza, no deja de ser precario.
No hace falta decir que estos
recursos son insuficientes para las municipalidades y que por ello siempre han
reclamado mayores recursos, sea por la vía de las participaciones, o sea por la
vía de los ingresos propios mediante la recaudación tributaria.
De cualquier modo, lo idóneo es
que los ayuntamientos financien sus programas con sus propios ingresos, y en
ese sentido, dentro de la gama de contribuciones con que cuentan, la que
históricamente más les reditúa, la que soporta la mayor parte de sus ingresos,
lo es el impuesto predial.
Este gravamen que recae sobre la
propiedad inmobiliaria, a raíz de la reforma al artículo 115 constitucional,
reforma que en 1999 impulsaron todos los partidos políticos representados en
ese entonces en el Congreso de la Unión, tiene como tarifa y base gravable, las
tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que ellos mismos
propongan a sus respectivas legislaturas locales; con ello se amplió la base
gravable y, consecuentemente, aumentaron sus ingresos fiscales. Pero el
esfuerzo sigue siendo insuficiente.
En ese contexto, la defensa del
impuesto predial a favor de los municipios, la búsqueda de mayores recursos
para aquéllos, y con ello la posibilidad material y racional de que puedan
prestar los servicios que requieren sus ciudadanos, es lo que motiva la
presente Iniciativa.
Por ello, proponemos reformar el
párrafo segundo del inciso c) de la fracción IV del artículo 115 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual establece la
exención del impuesto predial y demás contribuciones municipales, a los bienes
del dominio público de los propios municipios, de las entidades federativas, de
la Federación, y de las entidades paraestatales o los del dominio público que
sean administrados por los particulares, bajo cualquier título, siempre y
cuando no se destinen a fines administrativos o propósitos distintos a los de
su objeto público.
Claro está que los bienes del
dominio público de los municipios, de los estados y de la Federación, cuando
son administrados por ellos mismos, justifica por sí misma la exención, como en
su momento lo argumentó el Constituyente Permanente en la reforma de 1982 al
artículo 115 constitucional, pues el sujeto pasivo de la obligación tributaria
lo es el mismo Estado, en cualquiera de sus tres órdenes de gobierno, incluso
por los organismos paraestatales.
Pero cuando el sujeto pasivo a
quien favorece la exención lo son los particulares, quienes al explotar,
aprovechar o usar un bien del dominio público, bajo cualquier título, lo que
buscan es el lucro y no el bien público como lo busca el Estado, no puede
justificarse la exención, ya que los coloca en una situación privilegiada
respecto del resto de los particulares que aun cuando no utilizan bienes del
dominio público, igualmente obtienen ingresos y bienes que les son gravados.
Consideramos que esta exención
otorgada a los particulares no tiene más razón de ser, pues se afectan los
recursos que legítimamente corresponden a los ayuntamientos, y que debido a la
excepción constitucional, les está vedado cualquier cobro a dichos bienes del
dominio público cuando son administrados por particulares.
Así las cosas, cabe preguntarnos
si esta exención beneficia más a los particulares o perjudica más a los
municipios. ¿Cuál es el bien jurídico que debe tutelar la Constitución? ¿El de
los particulares, para que inviertan con fines mercantiles; o el de los
municipios, para que presten servicios, incluso a los mismos concesionarios?
Múltiples son los ejemplos de cómo
la Federación por sí, o mediante la concesión o permiso otorgado a
particulares, sacando provecho del territorio y de la propiedad inmobiliaria
asentada en las entidades federativas, no devuelve los beneficios a la
territorialidad de donde obtiene los recursos.
En el caso de las Administradoras
Portuarias Integrales, por disposición de la Ley de Puertos, éstas realizan una
serie de servicios públicos en inmuebles del dominio público, consistentes en
la construcción, uso, aprovechamiento, explotación, operación y administración
de servicios portuarios, como por ejemplo el embarque, desembarque, alijo,
carga, almacenaje, estiba, acarreo, entre muchos otros. La Ley General de
Bienes Nacionales a su vez, determina que los inmuebles destinados a la
prestación de servicios públicos, independientemente de quien los preste, serán
del dominio público.
En Veracruz existen, por ejemplo,
Administradoras Portuarias Integrales, en los puertos de los municipios de
Tuxpan, Veracruz y Coatzacoalcos, y en atención al precepto constitucional que
hoy proponemos reformar, estas API’S están exentas del pago de contribuciones
municipales.
Cabe mencionar, que si bien estas
administradoras portuarias se pueden concesionar a particulares, o a sociedades
mercantiles con participación estatal mayoritaria de las entidades federativas,
según lo disponen los artículos 20 y séptimo transitorio de la Ley de Puertos,
respectivamente, la exención sigue subsistente, pues expresamente el segundo
párrafo del inciso c) de la fracción IV, del artículo 115 de la Constitución Federal,
en su última parte, establece que aún cuando sean operados los servicios
públicos por particulares, bajo cualquier título, seguirá operando la exención,
siempre y cuando los fines administrativos o propósitos del servicio no
desatiendan su carácter público. Nunca pensó el Constituyente que estaríamos en
presencia de un servicio público con fines exclusivamente mercantiles.
De hecho, el pasado 1 de agosto
del presente año, esta H. Comisión Permanente aprobó un Punto de Acuerdo por el
que se exhorta a las Comisiones de Hacienda, de Comunicaciones y Transportes y
Marina de ambas Cámaras, para que impulsen la transferencia de las API’S que
actualmente maneja la Federación a las entidades federativas, en especial a las
localizadas en el estado de Veracruz. Pero el problema de la exención, y con
ello de los recursos públicos, sigue latente.
El caso es que las Administradoras
Portuarias Integrales, ya sea manejadas por el Estado, por organismos
paraestatales, o por particulares, no pagan el impuesto predial y demás
contribuciones municipales; pero en cambio, al amparo de la Ley Federal de
Derechos, sí perciben grandes ingresos por el cobro de derechos derivados de
los servicios que prestan, de los cuales, los municipios no obtienen un
beneficio directo, proporcional y equitativo.
Se ha venido constatando que las
API’S manejadas por particulares perciben grandes ganancias, y que no obstante
de que los municipios respectivos les han pedido cooperación para realizar
obras públicas que directamente beneficiarían a las administradoras, éstas se
han negado rotundamente, al amparo del precepto constitucional que ahora se
propone reformar.
En ese orden de ideas, tenemos que
las ventajas que pueden obtener los particulares concesionarios con motivo de
la exención de los impuestos municipales, son minúsculas si las comparamos con
las desventajas que tienen las municipalidades, al no poder gravar los bienes
del dominio público de la Federación, principalmente con el impuesto predial,
que como ya se mencionó, es el gravamen más productivo para las arcas
municipales.
En conclusión, si el grueso de los
ingresos que perciben las Administradoras Portuarias concesionadas se sustentan
fundamentalmente en el cobro de derechos, de los cuales no se les participa
directa y proporcionalmente a los municipios donde residen, y si el gasto que
evitan por no pagar el predial no altera sustancialmente sus finanzas, creemos
que en cambio, los municipios tan faltos de recursos, verían en el cobro de
este gravamen una remuneración indirecta, que les ayudaría a satisfacer las
necesidades sociales de sus gobernados, máxime que de las actividades
portuarias es de los que principalmente viven estas localidades.
Por todo ello, es por lo que
proponemos a esta H. Soberanía eliminar del texto constitucional la exención
para los bienes del dominio público cuando son manejados por particulares,
siempre y cuando su actividad busque el lucro, a fin de reivindicar a los
municipios los recursos públicos que por razón de justicia y equidad les
corresponden.
Por lo anterior, es por lo que me
permito poner a la consideración de esta Honorable Asamblea, la presente
Iniciativa con proyecto de Decreto, en los siguientes términos:
ARTICULO
UNICO: Se reforma el
segundo párrafo del inciso c) de la fracción IV del artículo 115 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
“Artículo
115.- ...
I. a III.
...
IV. ...
a) a b) ...
c) ...
Las leyes federales no limitarán la facultad de los estados
para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni
concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no
establecerán exenciones o subsidios a favor de persona o institución alguna
respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes del dominio
público de la Federación, de los estados o los municipios, salvo que tales
bienes sean utilizados por particulares, con
fines de lucro, bajo cualquier título. Tampoco
aplicará dicha exención cuando tales bienes sean utilizados por entidades
paraestatales para fines administrativos o propósitos distintos a los de su
objeto público.
...”
Artículos Transitorios
Primero.- El
presente Decreto entrará en vigor al siguiente día de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo.-
Quedan sin efecto las disposiciones que a la entrada en
vigor del presente Decreto contravengan las disposiciones del mismo.
México, DF, a 15 de agosto de 2001.
Sen. Fidel Herrera
Beltrán (rúbrica)
(Se turnó a las
Comisiones de Puntos Constitucionales, y de Hacienda y Crédito Público de la
Cámara de Diputados)