Con Proyecto de Decreto por el que se reforma el
articulo 73 y se adiciona el articulo 116, ambos de la Constitucion Politica de
los Estados Unidos Mexicanos, en materia fiscal, presentada por el Sen. Fidel
Herrera Beltran y senadores y diputados federales del Partido Revolucionario
Institucional, del estado de Veracruz, en la sesion de la Comision Permanente
del miercoles 27 de junio de 2001
Los que suscribimos senadores y
diputados federales integrantes del grupo parlamentario del Partido
Revolucionario Institucional en la LVIII Legislatura del H. Congreso de la
Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II; 78,
fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de
los artículos 55, fracción II, y 179 del Reglamento para el Gobierno Interior
del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, ante el pleno de esta
Comisión Permanente, sometemos a su consideración la presente Iniciativa con
Proyecto de decreto, por el que se reforma el artículo 73 y se adiciona el
artículo 116, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, al tenor de la siguiente:
Exposición de Motivos
Históricamente, en materia
tributaria, nuestro país ha vivido un centralismo fiscal que no se ajusta a los
principios del federalismo que la propia Constitución ordena para el
establecimiento de contribuciones.
En la evolución de nuestra
legislación fiscal, se ha materializado el problema interpretativo de poder
determinar a quién corresponde gravar ciertas fuentes de riqueza, puesto que la
Constitución no reparte exhaustiva y expresamente, entre el Estado federal y
los estados federados, las respectivas potestades tributarias, a pesar de que
el sistema tributario establecido constitucionalmente se fundamenta en la
autonomía de cada nivel u orden de gobierno para crear las contribuciones
necesarias al financiamiento de sus correspondientes gastos públicos.
Aún cuando el Federalismo, desde
el punto de vista constitucional, tiene como premisa básica la distribución de
competencias entre los órdenes federal y local; así como el modo en que los
mismos convienen en que sus correspondientes facultades ingresen en la
jurisdicción de una u otra parte; se presentan situaciones en que el intérprete
de la Constitución ha debido, en casos concretos, señalar a qué orden
corresponden potestades concretas en materia fiscal.
De este modo, nuestro máximo
Tribunal ha resuelto, por vía jurisprudencial, que la Constitución no hace una
delimitación de la competencia federal y la estatal para establecer impuestos,
sino que sigue un sistema complejo, motivando una interpretación que reconoce
la concurrencia contributiva de la Federación y los estados, en la mayoría de
las fuentes de ingreso; al tiempo que señala limitaciones y restricciones a la
facultad impositiva de las entidades federativas, para otorgárselas en forma
exclusiva a las autoridades federales.
Tal es el caso del ingreso y el
consumo, respecto de los cuales la Constitución Federal no establece a qué
orden de gobierno corresponde gravarlos. Si bien, ante esto resultaría
aplicable el artículo 124, en el sentido literal de que las facultades que no
están expresamente reconocidas a la Federación, se entienden reservadas a los
estados, el Gobierno Federal y el Congreso de la Unión, fundados en las tesis
de la Suprema Corte de Justicia, han aprobado la aplicación del Impuesto Sobre
la Renta, del Impuesto al Valor Agregado y de otros ordenamientos, como la Ley
de Coordinación Fiscal, para llegar, en el extremo, a la suscripción de
convenios que impiden a los gobiernos estatales establecer contribuciones en
estas materias.
Es de reconocerse que la Suprema
Corte de Justicia ha tenido que emitir jurisprudencia en el sentido antes
comentado, para dar un necesario manto de constitucionalidad a las facultades
impositivas que hoy ejerce la Federación.
Por ello es que, una genuina
reforma fiscal de carácter redistributivo, como su nombre lo indica, no se
puede concebir si no establece expresamente y de forma indubitable las
potestades tributarias de la Federación y las que corresponden a los estados de
la República.
La reforma fiscal integral no
puede realizarse únicamente en un conjunto de modificaciones a las leyes
fiscales, respecto de los elementos de las contribuciones (tasa, base sujetos,
exenciones); debe tener alcances de magnitud superior y, necesariamente,
involucrar las hipótesis jurídicas de naturaleza constitucional por lo que hace
a los sujetos activos, es decir, Federación y estados.
Es nuestra convicción que los
estados de la República se encuentran política, social y económicamente, en la
madurez necesaria para hacerse cargo de las potestades tributarias que hoy
concentra la Federación de manera desmesurada.
Como consecuencia de que la
Constitución Federal no establece una clara diferenciación de cuáles son las
materias sobre las que la Federación y los estados pueden establecer
contribuciones, aquella ha gozado de una condición de excepción para establecer
contribuciones sobre las principales materias y fuentes impositivas, como lo
son el ingreso y el consumo, participando de su recaudación en un pequeño
porcentaje a los estados.
Hoy día no es posible admitir
política y socialmente la fortaleza de una Federación que no se base en la
fortaleza de sus estados miembros. La Nación será fuerte en la medida en que
las entidades de la República lo sean también.
Es tiempo de que la Constitución
Federal evite, en materia tributaria, establecer facultades para el Gobierno
Federal y prohibiciones a los estados. El esquema constitucional debe cambiar
para otorgar, delimitar y distinguir las potestades que correspondan al
Gobierno Federal y las que correspondan a los estados que componen a la propia
Federación, para revalorar y situar, en su justa dimensión, el precepto que
consagra el artículo 124 en reconocimiento de las autonomías estatales.
La democracia política que hoy
vivimos es y debe ser el aliento para instaurar una verdadera democracia
económica. De lo que se trata es de reconocer el vigor de la actividad
económica y de la creación de riqueza que se da en cada una de las entidades
federativas.
Por tanto, es preciso que las
competencias que la Constitución Federal otorga al Gobierno de la República y a
los gobiernos estatales se delimite en forma expresa, clara y razonada para
evitar, incluso, interpretaciones que llevan a aplicar las prohibiciones y
restricciones que hoy por hoy agobian a los estados, frenan su desarrollo y les
impiden crecer con la plenitud de sus verdaderas capacidades productivas.
La Federación nace de los estados,
no a la inversa. Por tanto, no hablemos sólo de reformas, sino del
establecimiento de criterios superiores de democracia que, en materia
económica, restauren la independencia y autonomía de los estados.
La Federación es consecuencia y no
causa de la existencia de las entidades que la componen. Para que exista una
federación es premisa central la preexistencia de estados que pacten su unión.
Proponemos, por tanto, una reforma
constitucional que equilibre las competencias federales con las estatales.
Por ello, atendiendo a la
naturaleza de lo que debe entenderse por federal y local, la federación,
válidamente y con justicia, puede gravar aquéllas materias o aquellas
actividades que se realicen con un criterio de generalidad, en todo el
territorio nacional, en tanto que a las entidades les debe corresponder la
facultad de gravar aquéllas actividades que se realizan en sus respectivos
territorios.
Respecto de las contribuciones que
gravitan sobre los recursos naturales, la reforma constitucional que proponemos
no trata de modificar el dominio directo de la federación sobre dichos
recursos; sino de reconocer que estos tienen una territorialidad específica,
una localización concreta en el territorio de un estado y, en consecuencia,
cada entidad debe beneficiarse legítimamente, mediante el reconocimiento
constitucional de su facultad de establecer contribuciones sobre los ingresos
que percibe la Federación por la explotación y aprovechamiento de dichos
recursos naturales.
Al efecto, es necesario modificar
los artículos 73 y 116 de la Constitución Federal, para darle plena vigencia al
contenido de su artículo 124.
La Constitución federal debe
reconocer, expresamente, la facultad de la Federación para establecer
contribuciones, únicamente respecto del impuesto al ingreso y al activo de las
personas morales, a la adquisición y tenencia de vehículos, al consumo
suntuario y sobre las demás materias a que hace referencia la fracción XXIX del
artículo 73 de la Constitución Federal, con excepción de las siguientes
materias que, trasladadas al artículo 116, serían competencia de los estados:
• Aprovechamiento, producción, explotación, extracción,
transformación, suministro o venta que se realice en sus respectivos
territorios de: petróleo y todos los carburos de hidrógeno, sólidos, líquidos o
gaseosos;
• Gasolina y demás productos derivados del petróleo;
• Minería y energía eléctrica;
A lo anterior, se deberían
adicionar materias que actualmente aprovecha la Federación, sin tener
fundamento constitucional, como son: ingreso de las personas físicas, consumo,
producción de petróleo, bebidas alcohólicas, energía eléctrica, con la
obligación en todos los casos de compartir con los municipios esos ingresos
fiscales.
Por ello es que se hace necesario
reformar la Constitución Federal para establecer una clara delimitación de la
facultad impositiva de los estados y la Federación, y corregir desde ahora la
centralización fiscal a favor de la Federación, así como la dificultad
interpretativa que actualmente existe en las vigentes disposiciones constitucionales
en la materia.
Por lo anteriormente expuesto nos
permitimos someter a la consideración de esta Honorable Asamblea el siguiente
Decreto
que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos
Artículo
Primero.- Se reforma el artículo 73 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, en sus fracciones VII y X, así como
XXIX, bases 2ª y 5ª, ésta en sus incisos a) y c), para quedar como sigue:
Artículo
73. ...
I. a VI. ...
VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el
Presupuesto, que expresamente señala la fracción XXIX de este artículo;
VIII. a IX. ...
X. Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos,
minería, industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos,
intermediación y servicios financieros, energía eléctrica y nuclear, con
las salvedades que establezca esta Constitución, y para expedir las
leyes del trabajo y reglamentarias del artículo 123;
XI. a XXVIII. ...
XXIX. ...
1°. ...
2°. Impuesto al ingreso y al activo de las
personas morales.
3º. A 4°. ...
5°. ...
a) Adquisición y tenencia de vehículos;
b) ...
c) Consumo suntuario
d) a g) ...
…
Artículo
Segundo. Se adiciona el artículo 116 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, con una fracción VIII, para quedar
como sigue:
Artículo
116. ...
I. a VII. ...
VIII. Los estados podrán establecer contribuciones
sobre el aprovechamiento, producción, explotación, extracción, transformación,
suministro o venta que se realice en sus respectivos territorios, de:
a) Petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólidos,
líquidos o gaseosos;
b) Gasolina y demás productos derivados del petróleo;
c) Minería; y
d) Energía eléctrica
Asimismo podrán establecer
contribuciones sobre el ingreso de las personas físicas y el consumo de bienes
y servicios que se realicen en su territorio, así como sobre aquellas materias
que no sean de la expresa competencia de la Federación.
Transitorios
Unico.- El
presente Decreto entrara en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en el Salón de Sesiones de la
Comisión Permanente del H. Congreso de la Unión a los 27 días del mes de junio
de 2001.
Sen. Fidel Herrera
Beltrán, Sen. Noemí Guzmán Lagunes, Sen. Ricardo Aldana Prieto, Dip. Eduardo
Andrade Sánchez, Dip. Jaime Mantecón, Dip. Jorge Schettino Pérez, Dip. Edgar
Consejo Flores, Dip. Guillermo Díaz Gea, Dip. José María Guillén Torres, Dip.
Marcos López Mora, Dip. Roque Gracia Sánchez, Dip. Nemesio Domínguez Domínguez,
Dip. Eduardo Abraham Leines Barrera, Dip. Pedro Manterola Sainz, Dip. Francisco
Ríos Alarcón, Dip. Ranulfo Márquez Hernández (rúbricas).
(Se turnó a las
Comisiones de Puntos Constitucionales y de Hacienda y Crédito Público de la
Cámara de Diputados).