De
Decreto que reforma el parrafo decimo y agrega un parrafo undecimo al articulo
100 de la Constitucion Politica de los Estados Unidos Mexicanos, para
establecer una prevision constitucional presupuestaria destinada al Poder
Judicial, presentada por el diputado Luis Miguel Barbosa Huerta, del grupo
parlamentario del PRD, en la sesion de la Comision Permanente del miercoles 13
de junio de 2001
El que suscribe, Luis Miguel
Barbosa Huerta, integrante del grupo parlamentario del Partido de la Revolución
Democrática de la LVIII Legislatura, en ejercicio de la facultad que me otorga
la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, y con fundamento en lo dispuesto en los artículos 56, 62 y 63
del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados
Unidos Mexicanos, presento ante la Honorable Comisión Permanente del Congreso
de la Unión Iniciativa de Decreto que reforma el párrafo décimo y agrega un
párrafo décimo primero al artículo 100 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente:
Exposición de Motivos
Dos son los principios
fundamentales que se instituyeron en la constitución de 1917 para protección de
los gobernados: uno, el de división de poderes; el otro, el de legalidad.
La existencia del Judicial fue
concebida así como la presencia de un órgano del Estado necesario y esencial
para alcanzar un auténtico equilibrio de poderes, en el sistema formal de pesos
y contrapesos y en el desarrollo de un sistema democrático.
En el delicado balance entre las
atribuciones que el Ejecutivo detenta frente a aquéllas que la ley asigna al
Legislativo, el Poder Judicial debe funcionar como el justo punto del
equilibrio de poderes, en su carácter de único órgano estatal con facultades
para hacer efectiva la supremacía de las leyes a través del control de la
legalidad y del control de la constitucionalidad.
Los tribunales no sólo son el
medio de que disponen los ciudadanos para hacer valer sus derechos frente al
resto de los gobernados, sino que además constituyen el órgano de control por
excelencia del poder político.
De qué serviría que el Congreso
formara las mejores leyes sin un órgano que les diera validez al aplicarlas;
sin un órgano que al individualizarlas les otorgue su real contenido social.
Por justo y bien concebido que esté un ordenamiento legal, ninguna eficacia
tendrá para la vida de un pueblo si su realización no está en manos de
tribunales que ejerzan su ministerio con independencia de criterio, libres de
ataduras con los poderes políticos y cuya única guía sea el espíritu de la ley.
Más aun, existen autores como
Douglas North, quienes aprecian un vínculo indisoluble entre el éxito de
cualquier economía y la existencia de determinadas instituciones jurídicas cuya
efectividad depende, en última instancia, de que exista un Poder Judicial capaz
de asegurarles absoluta realidad y validez.
En el sistema político mexicano, y
a pesar de los innegables avances de los últimos años, el Poder Judicial no ha
asumido a plenitud el papel de fulcro o punto de apoyo del equilibrio de
poderes, entre otras causas, porque en la legislación no se han contemplado aún
los mecanismos jurídicos que le otorguen total autonomía e independencia
funcional y financiera.
Como lo enfatiza Alexander
Hamilton en su obra El federalista,
el Judicial cuyo poder deriva únicamente de la razón y que es el llamado a
proteger los derechos de las personas frente a los actos arbitrarios de los
otros poderes del Estado, necesita y merece una protección especial para
subsistir como poder independiente.
La vigencia de un Estado de
derecho exige de una judicatura independiente; independiente en una doble
dimensión, hacia adentro y hacia afuera. La neutralidad política como
obligación de conciencia de los propios jueces y, por otro lado, la existencia
de una magistratura institucionalmente protegida de la intervención de los
otros poderes, de la intromisión e intervención del Legislativo y Ejecutivo por
medio de las salvaguardas necesarias.
La consideración de la independencia
de los jueces como un bien para la comunidad política se planteó históricamente
en el marco de la creación misma de la división de poderes, predicada para
arrancar al soberano los poderes Legislativo y Judicial, que venía ejerciendo
al tiempo que ostentaba el Ejecutivo. Sin embargo, hoy más que nunca, la
circunstancia política actual exige el fortalecimiento del Poder Judicial.
Con los últimos gobiernos
neoliberales la concepción del estado benefactor camina hacia su reducción.
Muchas de las decisiones importantes para los grandes núcleos de población
están siendo transferidas indiscriminadamente al mercado. El mercado se
convierte poco a poco en el gran foro donde los diversos grupos avanzan sus
intereses y tratan de resolver sus conflictos.
Estas no son buenas noticias para
la justicia y la igualdad. Si hay un lugar donde las carencias no son más que
carencias y donde el poder tiende a acrecentarse y manifestarse en arbitrario,
es precisamente en el mercado.
Los grandes sectores de la
población perdedores en el juego del mercado, los discriminados y marginados
deben encontrar otros foros donde demandar mejores condiciones. Tan sólo en el
debate público cabe requerir justicia e igualdad. El mercado no escucha ni sabe
de esos reclamos.
Durante prácticamente todo el
siglo XX el Ejecutivo pretendió irrogarse la calidad de árbitro de los reclamos
sociales de justicia e igualdad. En la práctica, el Poder Judicial no fue parte
de esta historia. Empero, con la irresponsable renuncia voluntaria de estas tareas
de gobierno, esos canales se han agotado significativamente. El Poder Judicial
que ciertamente hasta ahora no había sido un lugar importante para promover la
igualdad social, ha comenzado a ser el depositario de estos nuevos
requerimientos.
Existen ejemplos recientes de
grupos que están llevando sus reclamos sociales directamente al foro judicial.
Y es que más aún de las reformas
legislativas de que pudiera ser objeto el sistema judicial como fruto de un
proceso deliberado de cambio desde los poderes políticos, la mayor
transformación que actualmente experimenta el Poder Judicial está determinada
por la misma realidad; los cambios económicos y políticos le han situado en un
lugar central de la realidad social.
El desarrollo económico, la
estabilidad democrática, la vigencia del Estado de derecho y la garantía de los
derechos humanos dependerán cada día más de las decisiones que se tomen desde
la Judicatura. Las determinaciones judiciales gravitarán como nunca antes en la
constitución de un orden social, más o menos justo, dependiendo de la eficacia
de su actuación.
Uno de los retos inmediatos para
consolidar nuestra democracia consiste, por tanto, en el fortalecimiento de la
rama judicial para garantizar a la población el mayor grado de independencia y
acceso a la justicia dentro del esquema constitucional de gobierno.
Enmarcada en este objetivo, la
presente Iniciativa tiene como motivo consolidar la autonomía presupuestaria
del Poder Judicial, al proponer que en el mismo texto de la Constitución
General de la República se le asigne un porcentaje mínimo del Presupuesto de
Egresos de la Federación, considerando que la autonomía administrativa y
presupuestaria es imprescindible para garantizar las funciones independientes
de cada poder del Estado. Y haciendo eco de uno de los resolutivos de la VI
Cumbre Iberoamericana de Presidentes de Cortes Supremas y Tribunales Supremos
de Justicia que aprobó por unanimidad la propuesta de México para promover
acciones que lleven al establecimiento de un porcentaje mínimo en las
Constituciones destinado a los Poderes Judiciales, con el propósito de que
éstos cuenten con un presupuesto, suficiente que les permita cumplir con su
obligación de impartir justicia pronta, completa e imparcial.
Como ha sido precisado, la
autonomía y la independencia son supuestos indispensables para la imparcialidad
y objetividad de la justicia. No obstante, la independencia judicial no se
puede garantizar sólo declarando la autonomía funcional de los tribunales, sino
antes bien creando las condiciones institucionales necesarias para que dicha
independencia sea efectiva.
Una de las condiciones que en el
derecho comparado se viene reconociendo como imprescindible para garantizar la
independencia judicial, es la autonomía económico financiera del Poder Judicial.
La autonomía económico financiera
se lograría principalmente otorgando la función presupuestaria al Poder
Judicial, en sus dos componentes: ingresos y egresos. Dicha autonomía impide la
influencia indebida sobre la función jurisdiccional, y permite garantizar los
recursos económicos suficientes y permanentes, para que la actividad judicial
alcance los niveles de calidad exigidos y para que la justicia impartida pueda
ser considerada como tal.
Como requisito esencial de
eficiencia, debe corresponder al Poder Judicial de la Federación la elaboración
y provisión de su propio presupuesto, dejando sólo a los otros órganos
judiciales su modificación cuando no se afecten los programas esenciales de
justicia.
La autonomía presupuestaria
implica la existencia de ingresos estables, previamente determinados, y que la
formulación presupuestaria le corresponden con exclusividad a los órganos del
Poder Judicial: la Suprema Corte de Justicia y el Consejo de la Judicatura.
Ello significa que dichos órganos puedan disponer de recursos suficientes para
destinarlos libremente al cumplimiento de las políticas judiciales.
Pero la autonomía presupuestaria
no es la disponibilidad arbitraria de recursos económicos, por el contrario, la
autonomía del presupuesto judicial implica la racionalización del gasto
vinculado a la mejora, modernización y reforma del sistema judicial, mediante
de un proceso de planificación del desarrollo autosostenido del Poder Judicial.
Así, la autonomía presupuestaria se convierte en un instrumento útil para el
incremento de la eficiencia y la eficacia judiciales.
Igualmente, la autonomía del
presupuesto judicial consiste en la libre autogestión de los órganos del Poder
Judicial, autonomía que no impide la supervisión de los órganos externos
facultados por la Constitución y las leyes para efectuar el control
presupuestario del Estado.
Como consecuencia, siguiendo la
terminología utilizada por el ministro David Góngora Pimentel en la VI Cumbre
Iberoamericana de Presidentes de Cortes Supremas y Tribunales Supremos de
Justicia, esta Iniciativa de reforma propone la creación de una previsión
constitucional presupuestaria destinada al Poder Judicial, como un apartado
presupuestario mínimo permanente que deberá ser incluido anualmente en las
Leyes de Presupuesto. Se asemeja al llamado situado judicial o apartado
judicial propuesto en los foros internacionales, y que en América se inició con
la creación por parte de la República de Costa Rica de un situado que comprende
el seis por ciento de su presupuesto nacional.
La creación de una previsión
constitucional presupuestaria destinada al Judicial tiene como virtud la de
establecer un ingreso mínimo, en relación con el presupuesto nacional, que debe
ser invariablemente destinado a la rama judicial. Por ende, asegura un monto
suficiente de recursos financieros para que el Poder Judicial responda a la
demanda social de justicia; logre sufragar sin deficiencias los gastos de
funcionamiento ordinario de la administración de justicia; mejore la calidad de
la justicia como producto institucional, mediante programas de inversión y de
modernización judiciales; y, en general, para dignificar la función
jurisdiccional del Estado.
Del mismo modo, la instauración de
una previsión constitucional presupuestaria destinada al Poder Judicial
coadyuvaría a la racionalización de la administración judicial en la búsqueda
de niveles superiores de eficiencia institucional, ya que mejora la vinculación
entre los procesos de planificación y de presupuesto. Con ello se evitan las
contradicciones frecuentes entre las solicitudes presupuestarias de los órganos
del poder judicial con las asignaciones finales de recursos financieros, que
resultan de los recortes indiscriminados, bajo una racionalidad ajena a los
requerimientos de la demanda social de justicia.
En el presente proyecto de
reforma, la previsión constitucional presupuestaria destinada al Poder Judicial
se fija en un mínimo de 2.5% del Gasto Programable del Presupuesto de Egresos
de la Federación, que aun cuando sigue siendo un porcentaje moderado con
respecto a las exigencias sociales de justicia, indudablemente que implicará un
progreso significativo en la materia. En cuanto que en los últimos diez años,
de 1990 al 2001, la participación de la rama judicial en el Gasto Programable pagado
se ha situado entre el 0.39% y 1.48%, según datos proporcionados por el centro
de estudios de las finanzas públicas dependiente de la Honorable Cámara de
Diputados.
Sin un situado presupuestario
mínimo, cada año se somete al Poder Judicial a la incertidumbre de verse
afectado por disminuciones que pondrían en riesgo el funcionamiento y
crecimiento de la justicia federal mexicana. Sólo el establecimiento de la
previsión de un apartado judicial en el Presupuesto de Egresos de la
Federación, garantizará la continuidad y consolidación de los procesos de
fortalecimiento institucional del Poder Judicial, el aumento real en la
atención de la demanda social de justicia, y el incremento de la calidad de los
productos judiciales.
Por otra parte, en la Iniciativa también
se plantea reformar el párrafo décimo del artículo 100 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos para ubicarlo ahora como párrafo
décimo primero de ese precepto legal, y ratificar en su nueva redacción que
corresponde exclusivamente a los órganos competentes del Poder Judicial la
elaboración de su proyecto de presupuesto, el cual será remitido a los poderes
previstos por la Constitución para su aprobación, sin que el Poder Ejecutivo
pueda modificarlo: pero además se agrega que cuando circunstancias
extraordinarias y graves justifiquen la disminución del Presupuesto de Egresos
de la Federación, corresponderá al mismo Poder Judicial, en el ejercicio de su
autonomía presupuestaria, determinar el monto y las partidas en que se reducirá
su propio presupuesto.
Dotar de autonomía presupuestaria
al poder judicial, es una oportunidad que debe ser aprovechada en este momento
para lograr una mejor vinculación del proceso presupuestario con el de
planificación del desarrollo judicial, que permita sistematizarlos y
racionalizarlos como funciones de apoyo estratégico a la formación de las
políticas judiciales.
El uso de la planificación y del
presupuesto como técnicas de análisis, diseño de alternativas de solución y de
selección óptima de medidas, indudablemente que mejorarán la calidad de las
decisiones, la viabilidad de los cursos de acción y posibilitarán que los
impactos de las políticas judiciales sobre la realidad sean los deseados. Así,
la planificación y el presupuesto se constituirán en verdaderos instrumentos
estratégicos para garantizar la independencia del Poder Judicial.
En vista de las anteriores
consideraciones, y con fundamento en lo dispuesto en el artículo 71, fracción
II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, someto a la
consideración de esta Soberanía la siguiente:
Iniciativa
de Decreto que reforma el párrafo décimo y agrega un párrafo décimo primero al
artículo 100 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Unico: se
reforma el párrafo décimo y agrega un párrafo décimo primero al artículo 100 de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como
sigue:
Artículo
100. ...
...
...
...
...
...
...
...
...
El Poder Judicial de la Federación
goza de autonomía presupuestaria. En el Presupuesto de Egresos de la Federación
se le asignará una participación no inferior al 2.5% del gasto programable.
La Suprema Corte de Justicia
elaborará su propio presupuesto y el Consejo lo hará para el resto del Poder
Judicial de la Federación, sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo séptimo
del artículo 99 de esta Constitución. Los presupuestos así elaborados serán
remitidos por el Presidente de la Suprema Corte para su inclusión en el
Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, sin que el Ejecutivo pueda
modificarlos. Cuando circunstancias extraordinarias y graves justifiquen la
disminución del Presupuesto de Egresos de la Federación, compete al Poder
Judicial, en el ejercicio de su autonomía presupuestaria, determinar el monto y
las partidas en que se reducirá su propio presupuesto. La administración de la
Suprema Corte de Justicia corresponderá a su Presidente.
Transitorios
Unico. El
presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro
a los trece días del mes de junio de dos mil uno.
Dip. Luis Miguel Barbosa Huerta (rúbrica)
(Túrnese a la Comisión
de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados)