Con
Proyecto de Decreto que reforma los articulos 72, 73 y 74 y deroga el articulo
75 de la Constitucion Politica de los Estados Unidos Mexicanos, en materia
presupuestal, presentada por el diputado Luis Miguel Barbosa Huerta, del grupo
parlamentario del Partido de la Revolucion Democratica, en la sesion de la
Comision Permanente del miercoles 23 de mayo de 2001
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El que suscribe, Luis Miguel
Barbosa Huerta, integrante del grupo parlamentario del Partido de la Revolución
Democrática de la LVIII Legislatura, en ejercicio de la facultad que me otorga
la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estado Unidos
Mexicanos, y con fundamento en lo dispuesto en los artículos 56, 62 y 63 del
Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estado Unidos
Mexicanos, presento ante la Honorable Comisión Permanente del Congreso de la
Unión Iniciativa de Decreto que adiciona el artículo 72, inciso j); reforma el
artículo 73, fracciones VI y VII; reforma el artículo 74, fracción IV, y deroga
el artículo 75 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en
materia presupuestaria, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
En las democracias modernas, el
control financiero, constituye el instrumento más eficaz del Legislativo en su
relación de equilibrio con el Ejecutivo.
Sobre la base de este poder, que
fue el primero que se opuso con éxito a la arbitrariedad de los monarcas, surge
la función legislativa, como compensación al consentimiento que hacían las
asambleas a los soberanos para recaudar tributos o exigir prestaciones.
En nuestro sistema normativo,
cuatro son las principales facultades en materia hacendaría que otorga
actualmente la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos al Poder
Legislativo para ejercer el control financiero: aprobación de la Ley de
Ingresos; aprobación del Presupuesto de Egresos; revisión del Gasto Público y
contratación de empréstitos.
Sin embargo, en la práctica, el
Poder Legislativo nunca ha ejercido con éxito esa facultad de controlar y
fiscalizar al Ejecutivo.
La pertenencia de casi la
totalidad de sus integrantes al mismo partido político que el Presidente de la
República, hizo Legislaturas dóciles y sumisas, que abdicaron sus facultades
para supervisar la actividad de aquél en el ejercicio del Gasto Público.
El resultado fue nefasto para el
país, la facultad de hecho, absoluta y unipersonal, del titular del Ejecutivo
sobre las políticas de estabilización y ajuste; y una administración pública
ineficiente, penetrada desde arriba por la corrupción, con acentuadas prácticas
autoritarias, burocráticas, patrimonialistas y clientelares.
La sobrada mayoría calificada del
partido político en el poder durante décadas, como lo observa con capacidad el
doctor Luis Carlos Ugalde, determinó que el Congreso mexicano haya actuado más
como agente del Ejecutivo que como supervisor de sus actos, causando un
desequilibrio profundo en la relación entre los poderes públicos. la falta de
fiscalización pronta y adecuada fomentó, por omisión, la irresponsabilidad
política y la falta de rendición de cuentas; de facto, el Presidente de la
República concentró día con día más poderes públicos más allá de su órbita
competencial, al tiempo que el Legislativo redujo su prestigio y sus poderes.
No obstante, la sola pluralidad
representada en la composición de las Cámaras, desde la LVII Legislatura, no ha
sido suficiente para reivindicar al Congreso el denominado “poder de la bolsa”
en su difícil relación con el Ejecutivo. Ahora, en el proceso de una verdadera
transición a la democracia, apremia la necesidad de una nueva normativa que
dote de efectivos instrumentos legales para supervisar y controlar a quienes
han sido elegidos mediante el voto popular, para asegurar que la utilización de
los recursos presupuestarios se efectúe de acuerdo con las prescripciones
aprobadas.
En una primera etapa del proceso
de democratización del país, la instrumentación de una legislación electoral
aceptable posibilitó la alternancia en el poder y la conformación plural del
Congreso; una segunda etapa, de consolidación, exige de normas eficaces para
supervisar el diseño y ejercicio del Gasto Público, de tal manera que las
demandas de los electores se transformen en programas y actos de gobierno.
Un proceso de democratización que
evada y aplace la redefinición del control financiero y deje intocadas las
estructuras para la toma de decisiones y el manejo de los recursos públicos en
potestad casi exclusiva del titular del Ejecutivo, siempre será un proceso
inacabado en la búsqueda de un sano equilibrio de poderes.
Una vez que los procedimientos
electorales han posibilitado la realización de elecciones lo necesariamente
confiables, la consolidación de la democracia exige de una segunda fase, la de
perfeccionamiento de los mecanismos de supervisión en el diseño y ejercicio del
Gasto Público, mediante una reforma legislativa que en el caso específico de la
materia presupuestaria se oriente fundamentalmente a revisar la naturaleza
jurídica del Presupuesto; terminar con la dualidad de Presupuesto de Egresos y
Ley de Ingresos, que atenta contra los principios de universalidad y unidad,
para darles a ambos el carácter de ley y, con ello, otorgar al Senado
participación en el examen, discusión y aprobación de un solo documento que
contenga a ambos y aborde simultáneamente el origen y la aplicación de los
recursos públicos. Además de establecer mecanismos adecuados de solución para
el supuesto de que el paquete financiero no sea aprobado por el Legislativo en
el plazo constitucional, y prohibir expresamente el veto presidencial al
Presupuesto General del Estado.
A)
Disposiciones relativas a la naturaleza jurídica del Presupuesto.
Desde una perspectiva jurídica, el
Presupuesto es un mandato del Legislativo al Ejecutivo mediante el que se le
marca cuánto y en qué gastar, sentando las bases de la disciplina en la gestión
financiera durante el ejercicio de su vigencia. Constituye la autorización
indispensable para que el Poder Ejecutivo efectúe la inversión de los fondos
públicos y la base para la rendición de cuentas ante el Poder Legislativo.
El Presupuesto es uno de los
instrumentos fundamentales de la política económica y social del Gobierno, es
el medio más eficiente para la planificación social y para la implementación de
un orden justo en la distribución del ingreso nacional. Doctrinaria y
constitucionalmente tiene un sentido social y un alcance de interés colectivo.
El marco de interacción entre el
ciclo económico y el ciclo presupuestario es un elemento clave para el diseño y
programación de las políticas públicas; el proceso de elaboración del
Presupuesto no puede separarse en ningún momento de la política económica
general, de todo el programa de política económica y, desde luego, de los
acontecimientos que se producen a nivel internacional.
En la doctrina, el presupuesto
comprende no sólo los egresos, sino también los ingresos. Por ello autores como
Jéze han sostenido que el presupuesto es una mezcla de actos jurídicos
reunidos, en un solo documento, que para su análisis debe dividirse en cuanto a
recursos y gastos.
En la Enciclopedia Jurídica Omeba se define como un documento que
contiene el cálculo de ingresos y egresos previsto para cada período fiscal y
que, sistemáticamente, debe confeccionar el Poder Ejecutivo de acuerdo con las
leyes y prácticas que rigen su preparación. mientras que Henri Capitant, en su Vocabulario Jurídico, sostiene que es un
acto mediante el cual se prevé y autorizan respectivamente los recursos y
gastos anuales del Estado o de otros servicios sometidos por las leyes a las
mismas normas.
Sin embargo, en México, por una
posición jurídica que se inició en la Constitución de 1824 y que han reiterado
nuestras constituciones posteriores, se ha distinguido entre los gastos, a los
que se engloban con el término Presupuesto de Egresos de la Federación, y los
ingresos o contribuciones que se concretan en lo que se denomina Ley de
Ingresos.
En este orden, por Presupuesto de
Egresos de la Federación se designa la suma total de los gastos estimados junto
con sus respectivos programas asociados para ser ejercidos a lo largo de cada
año fiscal, y para cubrir estos gastos, el Presupuesto se acompaña por la Ley
de Ingresos, que determina los recursos financieros que se derivan de la
recaudación tributaria, de la venta de bienes y servicios públicos
proporcionados por el Gobierno, y por el nivel de endeudamiento público.
Es decir, en nuestro sistema
jurídico el Presupuesto de Egresos de la Federación es un documento legalmente
vinculante por medio del cual la Cámara de Diputados otorga atribuciones de
gasto a las agencias del Gobierno Federal. porque además, conforme a nuestra
misma tradición constitucional mexicana, la aprobación del Presupuesto de
Egresos de la Federación ha sido una atribución exclusiva de la Cámara de
Diputados desde 1874, y el Senado sólo interviene en el examen y en la
aprobación de la Ley de Ingresos.
En su artículo 51, la Constitución
de 1857 suprimió el Senado y depositó el Poder Legislativo Federal en una sola
asamblea llamada Congreso de la Unión. Al restablecerse el bicamarismo mediante
reforma del 13 de noviembre de 1874, la aprobación del Presupuesto de Egresos
se reservó como facultad exclusiva de la Cámara de Diputados y el Senado perdió
competencia para participar en el proceso presupuestal.
Aunque censurado y convincentemente
rebatido desde su implementación por los máximos doctrinarios del derecho
constitucional mexicano, el Constituyente de 1917 confirmó este sistema y ha
permanecido inalterado desde entonces.
La actual dualidad de Presupuesto
de Egresos de la Federación y Ley de Ingresos atenta contra los principios
formales de unidad y universalidad que doctrinariamente deben regir en materia
presupuestaria.
El proceso de revisión, análisis,
discusión y aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación como una atribución
exclusiva de la Cámara de Diputados es un resabio del unicamarismo inicial de
la Constitución de 1857, que exige ser revisada de inmediato.
Como sostiene Felipe Tena Ramírez,
es incongruente que el Presupuesto de Egresos de la Federación que habrá de
regir durante todo un año sea competencia exclusiva de una de las Cámaras y
cualquier modificación posterior a dicho Presupuesto, si se produce por un
nuevo gasto no previsto en el mismo, tenga que ser obra de las dos Cámaras. Lo
principal, como es la aprobación de los gastos de todo el año, incumbe a una
sola Cámara; mientras que lo accesorio, como es la aprobación de gastos
posteriores, corresponde a las dos Cámaras.
Como contradictorio también
resulta, imponer al Senado la responsabilidad de decretar los impuestos
necesarios para cubrir gastos, en cuya adopción no tiene injerencia. O que el
Congreso de la Unión tenga como una de sus facultades crear y suprimir empleos
públicos de la Federación y señalar, aumentar o disminuir sus dotaciones
(artículo 77, fracción XI), y que corresponda sólo a la Cámara de Diputados (al
aprobar el Presupuesto) precisar las retribuciones que correspondan a los
empleos establecidos por el Congreso.
El Senado de la República se
integra con representantes de los estados de la Federación y del Distrito
Federal (es el órgano legislativo de federalismo), es innegable su legitimación
en la asignación de los recursos federales a los estados miembros, que se
determinan al examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos.
Como consecuencia, la presente
Iniciativa considera modificar las disposiciones referentes a la naturaleza
jurídica del Presupuesto; unificar la Ley de Ingresos y el Presupuesto de
Egresos en un solo documento que se denominaría Ley de Presupuesto General de
Ingresos y Egresos de la República; dar a los presupuestos generales del Estado
el carácter de ley, y, con ello, dar facultad a la Cámara de Senadores en el
procedimiento de examen, discusión y aprobación.
Al efecto, se propone la reforma
de la fracción IV del artículo 74 y la derogación del artículo 75 de la
Constitución General de la República, para trasladar las distintas
disposiciones en materia presupuestaria allí contenidas a las facultades del
Congreso, aprovechando los espacios de la fracción VI (hoy derogada) y la
fracción VII (que se refiere precisamente a las contribuciones necesarias a
cubrir el Presupuesto) del artículo 73.
Las facultades de control
presupuestario continuarían contenidas en el ámbito del artículo 74 fracción
IV, para seguir siendo competencia exclusiva de la Cámara de Diputados, con la
representación de la nación que asigna a los miembros de este órgano
legislativo el distinto artículo 51.
En tal virtud, examinadas a
profundidad para hacerlas acordes con la nueva naturaleza jurídica del
Presupuesto General de la República, la nueva redacción del artículo 73,
fracción VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
incluiría las siguientes disposiciones en materia presupuestaria:
A.1.
Unificación de los ingresos y los egresos en una sola ley
El enfoque que la doctrina actual
da al Presupuesto, subraya su carácter esencialmente dinámico y flexible, fruto
de la plasmación cuantitativa y cualitativa de una triple vertiente
instrumental: de política económica, de programación de la actividad pública y
de negociación de intereses de agentes con capacidad de representación y toma
de decisiones.
La situación de la economía en
cada momento condiciona la orientación de la política económica;
recíprocamente, la política económica persigue determinados objetivos que
afectarán al desenvolvimiento económico; cualquier decisión sobre ingresos y
gastos públicos van a tener una incidencia relevante sobre el conjunto de la
economía. Y correlativamente, la situación económica y los objetivos definidos
para la política económica también van a afectar a la recaudación y a la
evolución de los gastos.
La moderna labor de
presupuestación implica realizar un diagnóstico de la calidad económica y
social para detectar cuáles son los problemas sobre los que la política
económica va a actuar; determinar los objetivos perseguidos: función
estabilizadora, función redistributiva, provisión de bienes y servicios, y la
concreción de los mismos en los programas de gastos; decidir qué medidas deben
ser implementadas; y determinar el costo de tales medidas. Analizando sus
efectos en relación, no sólo con los objetivos perseguidos, sino también con
otros objetivos, variables y medidas que compiten por los mismos recursos.
La Ley General de Presupuesto en
todo Estado democrático no debe, pues, limitarse a aprobar los créditos
necesarios para la ejecución de los programas de gasto, sino que también debe
expresar los recursos con lo que se han de financiar dichos créditos, en el
objetivo de replantear los mecanismos de programación presupuestación para
compatibilizar los planos y programas en la realidad, así como para reorientar
el flujo de efectivo de las dependencias a efecto de liberar más recursos para
otras acciones fundamentalmente del Gobierno.
Pero además, siendo el resultado
de un complejo proceso de negociación en el que confluyen una multiplicidad de
intereses de carácter político, social y económico, externos, pero también
internos a la propia organización administrativa, es contundente que el
procedimiento de aprobación del Presupuesto de Egresos no debe ser obra de una
sola de sus Cámaras, sino del Congreso General en su conjunto, como máximo
órgano de representación nacional.
La unificación de egresos e
ingresos en una sola ley no sólo terminaría con una absurda reminiscencia del
unicamarismo inicialmente establecido en la Constitución de 1857, que al ser
suprimido obviamente excluyó al Senado de la aprobación del Presupuesto, sino
que al abordar simultáneamente el origen y la aplicación de los recursos
públicos, haría plenamente acorde el Presupuesto de la Federación con los
principios de unidad y universalidad que doctrinariamente rigen en materia
presupuestaria. Lo que en forma plena permitiría vincular expresamente al
Presupuesto con las metas y objetivos del Plan Nacional de Desarrollo y los
programas sectoriales, dándole mayor claridad y transparencia tanto para
efectos de la revisión de la Cuenta Pública como para convertirlo en un
instrumento de la eficiencia administrativa y de la efectividad programática.
En cuanto que como con absoluta
convicción y claridad lo ha demostrado el ex diputado federal Mauricio Rossell
en su obra Congreso y Gobernabilidad en
México, revisar el formato de presentación del Presupuesto de Egresos
permitiría que los legisladores concentren sus decisiones fundamentadas en
acuerdos macroeconómicos que permitan sustentar una política económica de
Estado con visión de largo plazo, así como en la selección de las operaciones
gubernamentales que deban tener apoyos presupuestales.
De esta forma será posible, no
sólo propiciar un desarrollo económico sostenido, sino contar con elementos
para evaluar los avances del plan y los programas. Asimismo, permitiría
establecer normas operativas claras para mejorar el control y la distribución
del Gasto Público al tiempo que se incrementarían los ingresos gubernamentales
por concepto de derechos, productos y aprovechamientos. En síntesis, la
unificación de los hoy Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos en un sólo
documento que se denominaría Ley de Presupuesto General de Ingresos y Egresos
de la República, permitiría mejorar simultáneamente el proceso de toma de
decisiones y el de rendición de cuentas.
A.2.
Fecha de presentación del Presupuesto General del Estado
Como lo precisa el maestro Elisur
Artega Nava, en la Constitución de 1857, el Congreso de la Unión gozaba de un
plazo amplio para estudiar, discutir y aprobar el Presupuesto; debía
presentarse el penúltimo día del primer período de sesiones, lo que significaba
que debería obrar en su poder a mediados de diciembre de cada año; el proyecto
pasaba a una comisión de legisladores nombrada el mismo día en que la recibía,
para su examen y dictamen, éste, junto con el proyecto, debían presentarse en
la segunda sesión del segundo período ordinario de sesiones, lo que denotaba
que debería serlo a principios de abril.
Durante varias décadas, ya vigente
la Constitución de 1917, el titular del Ejecutivo hacía llegar a los
legisladores los respectivos proyectos de Ley de Ingresos y Presupuesto de
Egresos para que los examinaran en plazos verdaderamente ridículos, a veces un
par de días, actitud tecnocrática que atentaba en contra de la soberanía de los
órganos legislativos y contribuía a su descrédito.
Pretendiendo remediar la incongruencia,
se reformó el párrafo segundo del artículo 74 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, estableciendo en su redacción actual: “El
Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la Iniciativa de ley de Ingresos y el
Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 15 del
mes de noviembre o hasta el día 15 de diciembre cuando inicie su encargo en la
fecha prevista por el artículo 83, debiendo comparecer el secretario del
despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos”.
No obstante, el plazo actualmente
concedido sigue siendo igualmente insuficiente. A partir de que el Ejecutivo
Federal hace llegar la Iniciativa de ley de Ingresos y el Presupuesto de
Egresos de la Federación a la Cámara de Diputados, el órgano legislativo
respectivo cuenta con escasas cuatro semanas para examinar y discutir miles de
documentos, para sostener audiencias con las autoridades hacendarías, para
desarrollar un dictamen legislativo, para debatir la ley y votarla. Este
apretado periodo contrasta con las 28 semanas aproximadamente que tiene el
Ejecutivo para elaborar el anteproyecto de la Ley Presupuestal con el apoyo de
miles de especialistas en todas las áreas presupuestales del Gobierno Federal.
El derecho comparado demuestra que
en los sistemas bicamerales de América Latina el Poder Legislativo tiene un
promedio de 76 días para aprobar el Presupuesto, mientras que los sistemas
unicamerales conceden un promedio de 100 días a su Poder Legislativo para
examinar y aprobar el Presupuesto.
Como lo concibe Mauricio Rosell en
su obra ya citada, el mantenimiento de un plazo tan reducido para analizar y
aprobar el paquete financiero no sólo no es realista, sino que de hecho ha
vuelto nugatoria la facultad de control presupuestal del Legislativo y se ha
constituido en un foco de alerta más en materia de gobernabilidad. Es por ello
necesario anticipar la fecha en la que el Ejecutivo debe presentar el paquete
financiero para su discusión, a por lo menos 90 días a la fecha límite para su
aprobación.
En la Iniciativa se propone el 15
de septiembre como fecha límite para que el Ejecutivo Federal haga llegar la
Iniciativa de Ley de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República,
y el Legislativo cuente cuando menos con lapso de 90 días para su examen,
discusión y aprobación; a excepción del año en el que el Presidente de la
República inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 83, en el que
podrá hacerlo hasta el 15 de diciembre, como se previene en la redacción
actual.
Igualmente en el texto
constitucional reformado se mantendría la posibilidad de ampliar el plazo de
presentación de la Iniciativa, siempre que medie solicitud del Ejecutivo
suficientemente justificada a juicio de ambas Cámaras del Congreso de la Unión,
debiendo comparecer en todo caso el secretario de despacho correspondiente a
informar de las razones que lo motiven.
A.3.
Prohibición expresa de cualquier partida secreta
La fiscalización de las finanzas
públicas es una de las principales áreas que definen la relación entre los
poderes Ejecutivo y Legislativo en México.
El presidencialismo que ha operado
es distinto al sistema presidencial que asienta nuestra ley fundamental,
esencialmente porque no han funcionado los controles constitucionales que el
Legislativo puede y debe ejercer sobre el Ejecutivo.
Los últimos gobiernos crearon y
desarrollaron una administración pública que, en algunas de sus áreas, fue
penetrada desde arriba por la corrupción y el enriquecimiento ilícito, con
núcleos burocráticos que manipulan la ley de acuerdo a sus intereses.
La discrecionalidad y la
corrupción en el ejercicio de la economía pública llegó en los años noventa a
sus niveles más altos. Durante el salinismo, el Gobierno intervino directamente
en la configuración de un nuevo poder financiero, emprendió las privatizaciones
sin apego a la normatividad de parte fundamental de los activos de la nación;
ejerció, a través de los recursos del Ramo 23 y de la partida secreta (entre
otros), el equivalente a cerca de 500 mil millones de pesos del Presupuesto,
sin control alguno.
El buen
ejercicio de mando de un gobierno democrático debe comenzar por una adecuada
administración, con respeto irrestricto la ley, honestidad a toda prueba,
transparencia y rendición periódica de cuentas a los ciudadanos y organización
eficiente y responsabilidad social.
El nuevo ejercicio republicano de
la política debe construirse sobre la base de una administración pública
sometida plenamente al derecho, que represente el fin del poder absoluto y
unipersonal del Poder Ejecutivo sobre las decisiones de gasto, ingreso y deuda
pública y sobre las políticas de estabilización y ajuste.
La ley debe impedir que el
ejercicio de la autoridad degenere en prácticas patrimonialistas.
Por ser fuente de corrupción,
descrédito y desconfianza en la Administración Pública Federal, la prohibición
expresa en el texto constitucional de cualquier partida secreta en el
presupuesto, implicaría un importante paso hacia adelante en la nueva forma de
ejercicio republicano del Gobierno.
A.4.
Reconducción presupuestaria
En las disposiciones
constitucionales en materia presupuestaria existe otro vacío legal, no se
determina qué debe observarse para el caso de que el presupuesto no sea
aprobado al primero de enero; si acaso el artículo 75 constitucional previene
que la Cámara de Diputados, al aprobar el Presupuesto de Egresos, no podrá
dejar de señalar la retribución que corresponda a un empleo que esté
establecido por la ley, y en caso de que por cualquier circunstancia se omita
fijar dicha remuneración, se entenderá por señalada la que hubiere tenido
fijada en el Presupuesto anterior o en la ley que estableció el empleo.
La ausencia de alguna disposición
que prevea una salida para el caso de que el Presupuesto no sea aprobado en el
plazo constitucional, es una situación que podría generar conflictos
irresolubles de gobernabilidad y poner en serio riesgo la estabilidad
financiera, económica y política de México.
En el derecho constitucional
comparado se establecen esencialmente dos mecanismos para garantizar la
disponibilidad de un presupuesto al inicio de cada ejercicio fiscal. Uno,
vigente en países como Perú, Bolivia y Chile, si el proyecto del Ejecutivo no
es aprobado en los plazos que la constitución establece, de forma automática
adquiere fuerza de ley; el otro, al que se sujetan países como España,
Venezuela, Guatemala y Honduras, si el Presupuesto no se aprobara antes del
primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerará
automáticamente prorrogado el del ejercicio anterior hasta la aprobación del
nuevo.
En la presente Iniciativa se acoge
el sistema de mantener vigente el Presupuesto General del Estado del año
anterior hasta en tanto se realice la aprobación del nuevo. Es decir, se decide
por una prórroga temporal.
La prórroga de la vigencia del
anterior para el caso de que llegados al inicio del año fiscal no se cuente con
un Presupuesto aprobado, evitaría cualquier posibilidad de parálisis del Estado
al suspenderse los servicios públicos básicos. Al permitirse extender la
vigencia del Presupuesto del año anterior en caso de no aprobarse el nuevo
proyecto dentro del plazo constitucional, se evitaría en los hechos cualquier
crisis de gobernabilidad; se contribuiría al fortalecimiento de las facultades
de control que en materia presupuestal corresponden a los legisladores al
concederles mayor tiempo para analizar las propuestas y presentar
contrapropuestas, y en la práctica se haría más eficiente el ejercicio del
gasto por parte de las dependencias y entidades públicas.
Además, ante la posibilidad de
prórroga del Presupuesto del año anterior, la presión de la opinión pública
apresuraría al Ejecutivo y a legisladores a alcanzar consensos antes de la
expiración del plazo constitucional, y el Presupuesto se manifestará como
resultado de un auténtico proceso de negociación de todos los sectores sociales
del país.
A.5.
Período extraordinario de sesiones del Congreso para aprobar el Presupuesto
General del Estado
En virtud de que sólo se contempla
la posibilidad de prorrogar temporalmente la vigencia del presupuesto del año
anterior, actualizado el supuesto de que el proyecto no sea aprobado dentro del
plazo establecido en la Constitución, de acuerdo a la Iniciativa se faculta y
obliga a la Comisión Permanente a convocar al Congreso a un periodo extraordinario
de sesiones que iniciaría el día 2 de enero para examinar, discutir y aprobar
la Ley de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República.
B)
Prohibición expresa del veto presidencial en materia presupuestaria
Existe consenso absoluto, que la
excesiva concentración de poderes públicos y políticos en el titular del
Ejecutivo, fundada lo mismo en disposiciones legales, que en prácticas
metaconstitucionales, en los hechos ha impedido el ejercicio democrático de la
función pública y distorsionado la práctica republicana del equilibrio entre
los poderes; constituyéndose en un serio obstáculo para la transición
democrática.
Como una de las decisiones
políticas fundamentales, en nuestro orden constitucional, la idea central de la
división de poderes se estructuró en su concepción clásica, como un medio para
preservar la libertad y evitar el abuso de poder. Que el poder detenga al
poder; que lo detenga por y para la gobernabilidad y la libertad del ciudadano,
a través de la interdependencia, colaboración y coordinación entre los tres
poderes públicos.
En la circunstancia política y
social actual del país, ya nadie pone en duda que, mediante reformas
constitucionales pertinentes, es necesario restaurar ese sentido original del
principio de división de poderes, en aras de reforzar el sistema de frenos y
contrapesos, para motivar una sana colaboración y coordinación entre los
poderes públicos, y generar un nuevo arreglo y equilibrio.
Para reforzar el sistema de pesos
y contrapesos deben ser revisados e instrumentarse reformas constitucionales a
los dos mecanismos principales a través de los cuales el Constituyente del 17
conformó la división de poderes y la realización de su interdependencia y
colaboración: uno, el que previene la obligada concurrencia de dos poderes
públicos en el procedimiento de formación de un acto, para su validez; el otro,
el que otorga a uno de los poderes algunas de las facultades que no son
peculiares de ese poder, sino de alguno de los otros dos.
En el caso específico del artículo
72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuya adición se
propone, en sus incisos a), b), c) y j), sanciona el veto como un acto de
colaboración entre los poderes Legislativo y Ejecutivo.
Como un acto integrante de la
función legislativa, que asocia al Ejecutivo a la responsabilidad en la
formación de leyes.
técnicamente, el Constituyente
concibió el veto como una institución de procedencia, de naturaleza suspensiva
y alcances muy limitados, para que el Presidente de la República estuviese en
condiciones de hacer llegar al Congreso de la Unión, información, objeciones y
cuestionamientos adicionales, que pudieran no haber sido tomados en cuenta al
discutirse y aprobarse la respectiva Iniciativa durante el proceso legislativo
seguido.
Pero nunca se pensó en instaurar
la figura jurídica del veto, como un instrumento de carácter absoluto e
insuperable, que alterara la perfecta división de poderes y entregara al
ejecutivo la parte decisiva en la formación de leyes.
Si bien el poder hegemónico del
Presidente de la República y la integración del Congreso de la Unión casi en su
totalidad con legisladores de un sólo partido político, hicieron que durante
décadas la institución del veto tuviera una realidad meramente teórica, sin
efectividad práctica, en la que como acertadamente apreciaba el doctor Jorge
Carpizo, parecía más bien que el Presidente legislaba y el Legislativo era
quien ejercía una especie de derecho de veto respecto a los proyectos
presidenciales no importantes.
La alternancia en el poder
producida el pasado 2 de julio y la pluralidad con la que hoy están conformadas
ambas Cámaras de Congreso de la Unión, a riesgo de distorsionar la naturaleza
jurídica de la institución como sólo acto de colaboración, exige replantear en
forma inmediata los términos y condiciones de procedencia del veto, en lo que
se refiere a la mayoría exigida para superarlo y a los casos en que no procede
por disposición constitucional expresa.
Seguir requiriendo el voto
aprobatorio de las dos terceras partes del número total de miembros presentes,
en las condiciones de pluralidad y correlación de fuerzas que ahora se viven en
las dos Cámaras del Congreso, hace prácticamente insuperable el veto,
trastocando la institución de un mero acto de colaboración legislativa, en
instrumento que rompe la perfecta división de poderes, al irrogar al Ejecutivo
influencia decisiva en el procedimiento de formación de leyes y anular el poder
de decisión de las mayorías parlamentarias.
Es por ello que la presente
Iniciativa pretende adicionar el inciso j) del artículo 72 constitucional, para
incluir, por su trascendencia, dentro de los casos en que no procede el veto,
por disposición constitucional expresa, a la Ley de Presupuesto General de
Ingresos y Egresos de la República y a las reformas constitucionales. En cuanto
que si actualmente existe criterio casi unánime en nuestros tratadistas de que
las reformas constitucionales no pueden ser objeto de veto por tratarse de
actos del Poder Revisor de la Constitución, que es un órgano de jerarquía
superior al Congreso de la Unión y al Poder Ejecutivo, ubicado entre el Poder
Constituyente y los poderes constituidos; y que respecto al Presupuesto de
Egresos tampoco procede el veto, por tratarse de un acto emitido por la Cámara
de Diputados en ejercicio de sus facultades exclusivas, esto en aplicación de
la regla general que se desprende del mismo artículo 72, que sólo hace
pertinente el veto respecto de actos del Congreso de la Unión en el desahogo de
sus facultades legislativas, pero no respecto a las facultades exclusivas de
cada una de las Cámaras.
La unificación de las hoy Ley de
Ingresos y el Presupuesto de Egresos en un sólo documento que se denominaría
Ley de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República, daría al
Presupuesto General del Estado el carácter de acto del Congreso de la Unión y
haría legalmente procedente el veto presidencial en su contra.
Su efecto suspensivo, hace
inaceptables las graves consecuencias que para la estabilidad política y
económica del país ocasionaría la interposición de un veto presidencial contra
la Ley de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República. Sólo es
cuestión de imaginar a las instituciones de la República sin autorización para
realizar gastos de inversión a consecuencia de la promoción de un veto.
Resulta apremiante, por tanto,
adicionar la norma de nuestra Carta Magna para impedir una interpretación
subjetiva del Presidente de la República en turno en tan trascendentes
materias, e incluir dentro de los casos en que no procede el veto presidencial
por disposición constitucional expresa, a la Ley de Presupuesto General de
Ingresos y Egresos de la República y a las reformas constitucionales.
En vista de las anteriores
consideraciones, y con fundamento en lo dispuesto en el artículo 71, fracción
II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, someto a la
consideración de esta soberanía la siguiente:
Iniciativa de Decreto que adiciona
el artículo 72, inciso j); reforma el artículo 73, fracciones VI y VII; reforma
el artículo 74, fracción IV, y deroga el artículo 75 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia presupuestaria.
Único: Se
adiciona el artículo 72, inciso j); reforma el artículo 73, fracciones VI y
VII; reforma el artículo 74, fracción IV, y deroga el artículo 75 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo
72. ...
a) ...
b) ...
c) ...
d) ...
e) ...
f) ...
g) ...
h) ...
i) ...
j) El Ejecutivo de la Unión no puede hacer observaciones a
las reformas constitucionales, a Ley de Presupuesto General de Ingresos y
Egresos de la República, a las resoluciones del Congreso o de alguna de las
Cámaras, cuando ejerzan funciones de cuerpo electoral o de jurado, lo mismo
cuando la Cámara de Diputados declare que debe acusarse a uno de los altos
funcionarios de la Federación por delitos oficiales.
Tampoco podrá hacerlas al decreto
de convocatoria a sesiones extraordinarias que expida la Comisión Permanente.
Artículo
73. El Congreso tiene facultad:
I a la V. ...
VI. Examinar, discutir y aprobar anualmente la Ley de
Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República. En la ley constarán
todos los ingresos y los egresos fiscales.
El Ejecutivo Federal hará llegar al Congreso a través de la
Cámara de Diputados la Iniciativa de Ley de Presupuesto General de Ingresos y
Egresos de la República a más tardar el día 15 del mes de septiembre o hasta el
día 15 de diciembre cuando inicie su encargo en la fecha prevista por el
artículo 83, debiendo comparecer el secretario del despacho correspondiente a
dar cuenta de la misma.
Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la
Iniciativa de Ley de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República,
cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio del
Congreso o de la Comisión Permanente, debiendo comparecer en todo caso el
secretario del despacho correspondiente a informar de las razones que lo
motiven.
Está prohibido establecer cualquier partida secreta en la
Ley de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República.
Si la Ley de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la
República no se aprobara antes del primer día del ejercicio fiscal
correspondiente, se considerará automáticamente prorrogada la del ejercicio
anterior hasta la aprobación de la nueva ley.
Cuando la Ley de Presupuesto General de Ingresos y Egresos
de la República no se aprobara antes del primer día del ejercicio fiscal
correspondiente, la comisión permanente deberá convocar al Congreso a un periodo
extraordinario de sesiones que dará inicio el día 2 de enero, a efecto de
aprobar la ley.
VII. El Congreso al aprobar la Ley de Presupuesto General de
Ingresos y Egresos de la República, no podrá dejar de señalar la retribución
que corresponda a un empleo que esté establecido por la ley y, en caso de que
por cualquier circunstancia se omita fijar dicha remuneración, se entenderá por
señalada la que hubiere tenido fijada en la ley anterior o en la ley que
estableció el empleo.
VIII. a la XXX. ...
Artículo
74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:
I. a la III. ...
IV. Revisar la Cuenta Pública del año anterior.
La revisión de la Cuenta Pública tendrá por objeto conocer
los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los
criterios señalados por el Presupuesto y el cumplimiento de los objetivos
contenidos en los programas. Para la revisión de la Cuenta Pública, la Cámara
de Diputados se apoyará en la Entidad de Fiscalización Superior de la
Federación. si del examen que ésta realice aparecieran discrepancias entre las
cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los
conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación
en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán las
responsabilidades de acuerdo con la ley.
La Cuenta Pública del año anterior deberá ser presentada a
la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión dentro de los 10 primeros días
del mes de junio.
Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la Cuenta
Pública cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a
juicio de la Cámara o de la Comisión Permanente, debiendo comparecer en todo
caso el secretario del despacho correspondiente a informar de las razones que
lo motiven;
V. a la VIII. ...
Artículo
75. Se deroga.
Transitorios
Único. El
presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro,
a los veintitres días del mes de mayo de dos mil uno.
Diputados: Luis Miguel Barbosa Huerta (rúbrica), José Antonio Magallanes
Rodríguez, Rosalinda López Hernández, Tomás Torres Mercado.
(Túrnese a las
Comisiones de Puntos Constitucionales y de Presupuesto y Cuenta Pública de la
Cámara de Diputados)