De
reformas al articulo 115 de la Constitucion Politica de los Estados Unidos
Mexicanos, presentada por el diputado Marcos Perez Esquer, del grupo
parlamentario del Partido Accion Nacional, en la sesion del lunes 9 de abril de
2001
Los suscritos, diputados federales
de la LVIII Legislatura del Congreso de la Unión, integrantes del grupo
parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en lo dispuesto en la
fracción II del artículo 71 y 135 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, así como en la fracción II del artículo 55 del Reglamento
para el Gobierno Interior del Congreso General, ponemos a consideración del H.
Congreso de la Unión, la siguiente Iniciativa de Decreto por el que se deroga
el segundo párrafo de la fracción I del artículo 115 de la Constitución
Federal, con el fin de permitir que los miembros de los ayuntamientos puedan
ser reelectos en sus cargos para el periodo inmediato, bajo la siguiente:
Exposición de Motivos
Sin duda se empiezan a dar pasos
para la redistribución del poder del Estado, no obstante aún falta mucho por
hacer. Podemos decir que el panorama actual, es que el Estado en su nivel
federal ha concentrado y centralizado excesivamente el poder, restándole poder
al propio Estado en sus niveles estatal y municipal. Para que los estados y los
municipios puedan desarrollarse es necesario devolverles poder.
Sólo redistribuyendo el poder
hacia los estados y los municipios se permitirá a ese poder descentralizado
convertirse en polo de desarrollo y de atracción de la población y de los
recursos. Poder es capacidad de hacer, capacidad de gobernar, capacidad de
conducir y utilizar los recursos de la nación para el bien de la comunidad
estatal o municipal.
En efecto, el fin fundamental que
debe perseguir toda comunidad política, tanto el municipio como el Estado, es
la gestión del bien común. Este bien común no es una mera y simple acumulación
de bienes propios de cada uno de los individuos ordenados en la comunidad. Es
un bien del cual todos y cada uno tenemos derecho a participar en la
producción, conservación y perfeccionamiento de todo el conjunto de condiciones
institucionales públicas, mediante las cuales todos los miembros del Estado se
hallen en posibilidad de alcanzar libremente y por su propio esfuerzo su verdadero
bienestar.
Este bien común, fin esencial de
toda comunidad política, no puede ni debe dejar de gestionarlo el municipio,
que es la célula social y política que conforma el todo nacional, que integra
el Estado federado y éste el Estado nacional, y que desde el constituyente de
1917 se consideró como la base de la división territorial, política y
administrativa de los estados.
La relevancia del municipio se da
porque es la comunidad municipal, comunidad de vida y ampliación subsidiaria
del ámbito familiar. Efectivamente, la sociedad familiar es de suyo
insuficiente, el bien específico proporcionado por la familia es limitado,
imperfecto, incompleto. Precisamente por ello, llega a ser importante para dar
satisfacción a la persona humana en sus necesidades de bienestar material, de
actividad espiritual y económica, un círculo social más extenso que una y
organice a un número más o menos crecido de aquellas familias, que conviven en
una misma localidad. Este círculo social al cual se ordena la persona humana en
vista de las limitaciones de la sociedad familiar, que viene a resultar la
primera forma de la sociedad civil, y que aparece como una espontánea y natural
extensión de la familia es el municipio. Con relación a la familia, sociedad
imperfecta, el municipio viene a resultar una sociedad más perfecta.
El municipio es, entonces, una
comunidad natural y necesaria en la construcción del Estado nacional. Sin
embargo, para que el municipio se convierta en un verdadero orden de gobierno
en la consecución del bien común, promotor del desarrollo, es necesario que
realmente se transforme en una institución fuerte, con personalidad propia, tal
y como lo son los gobiernos federal y estatal.
Por ello, impulsar el
fortalecimiento y el desarrollo municipal significa hacer efectivo el
imperativo constitucional que lo considera como la base de la división
territorial y de la organización política y administrativa de los estados y que
establece los elementos básicos para dotarlo de libertad y autonomía.
El municipio constituye también la
manifestación más democrática de la descentralización política, como la
expresión básica de la distribución regional del poder, al igual que la
expresión más concreta de la descentralización administrativa al ser una
organización provista de una competencia mínima para la prestación y
satisfacción de servicios a la comunidad.
El municipio como célula básica de
organización, institución primaria tanto social como política y elemento
integrador de un Estado, pero con autoridad, autonomía y personalidad para
gestionar y resolver sus intereses locales, ha enfrentado el dilema de
armonizar su subordinación jurídica a un ente político superior, el Estado; y
vigorizar, simultáneamente, su carácter descentralizado.
Si el centralismo gubernamental ha
representado serios obstáculos al desarrollo de los estados, el caso ha sido
más crítico para los municipios con recursos hacendarios raquíticos, fuerte
dependencia de los gobiernos federal y estatales, y una escasez crónica de
tecnología y recursos humanos capacitados.
La falta de especificación
constitucional de los servicios a su cargo, la ausencia de definición de sus
fuentes de ingresos, la inseguridad jurídica en los procedimientos de
suspensión y desaparición de los ayuntamientos, así como la confusión de sus
facultades para reglamentar la vida municipal, originaron, a través de su
regulación por las legislaciones locales, un mosaico muy diverso y complejo del
municipio mexicano que contribuyó a su debilitamiento.
Aunado al debilitamiento municipal
provocado por la excesiva centralización y la insuficiente precisión
constitucional para asegurarle bases firmes de desarrollo y autonomía, los
gobiernos de los estados poco hicieron para reivindicarlo y muchos de ellos
actuaban como instancias exclusivas de control, minimizando sus necesidades y
competencias administrativas.
Lo cierto es que los postulados
que consagró el Constituyente de 1917 como elementos integradores del municipio
libre nunca tuvieron ni han tenido cabal vigencia, debido a su timidez o estrechez
o bien porque en la realidad se fueron desvirtuando. Los postulados sobre la
autonomía política, la elección directa de los ayuntamientos, la libre
administración de su hacienda y su suficiencia económica, así como su
personalidad jurídica, requerían de mayor contenido legal, de estrategias
idóneas y de voluntad política que le dieran concreción efectiva.
Este debilitamiento del municipio,
y la preocupación por su fortalecimiento como orden de gobierno, motivó que el
marco constitucional que le da vida haya venido evolucionando, es así que el
artículo 115 constitucional ha sido objeto de reformas diversas.
La mas reciente, la reforma
municipal de 1999, es una contribución innegable al fortalecimiento del
municipio, ya que en ella se insertaron las bases constitucionales para
considerar de una vez por todas al municipio como un orden de gobierno, y en
general para dotarlo de independencia y autonomía.
Es del conocimiento, que hasta
ahora en el afán de consolidar una nación integrada después de la desgarradora
Revolución de 1910, el poder triunfante puso el acento en institucionalizar el
nivel federal. Actualmente es indudable que el nivel del gobierno federal
cuenta con una sólida institucionalización, normatividad y personal altamente
calificado, con experiencia política y técnica para hacer funcionar las
instituciones de la administración pública. Incluso sabemos que el centralismo
se tradujo en un exceso de normas y reglamentos que comenzó a entorpecer el
propio funcionamiento de la administración pública.
En el nivel del gobierno estatal,
la institucionalización del poder ha sido más lenta y desigual. Sin embargo, se
puede afirmar que en la actualidad todos los estados de la República han
alcanzado un grado satisfactorio de institucionalización, que sin duda es
necesario superar continuamente. Las administraciones públicas estatales
cuentan también en buena medida con personal calificado y con experiencia. La
diversidad de los estados muestra una diversidad en estilos políticos. Pero
existe ya la estructura institucional plenamente afirmada a la que sólo le hace
falta desarrollarse según las condiciones económicas, demográficas y culturales
de cada estado.
En cambio, en el nivel del
gobierno municipal, prácticamente no existía una estructura institucional. El
ayuntamiento, base de la institución política municipal, tenía mal definidas;
más bien indefinidas, sus atribuciones y funciones, por lo que tanto el nivel
estatal como el federal absorbieron el poder que supuestamente le correspondía
al municipio. Además, es sabido que en la mayoría de los municipios, cuando
cambian las autoridades, no queda continuidad en las acciones. Ello significa
que no hay instituciones capaces de preservar y acumular el patrimonio
administrativo y político del municipio y de su ayuntamiento.
Aunado a lo anterior, y que
también ha ocasionado una debilidad en el municipio, como en otras entidades
públicas, es la falta de profesionalización de los funcionarios municipales,
desde los de elección popular hasta los de designación. En lo que corresponde a
los primeros, dicha inconsistencia se da a consecuencia de la imposibilidad
constitucional de la reelección, y en el caso de los segundos por la ausencia
real de un servicio civil de carrera.
En lo que respecta a la
posibilidad de reelección de los miembros de los ayuntamientos, consideramos
representa más ventajas que desventajas. Las ventajas de la reelección de los
miembros del cabildo, son las siguientes: profesionalización del gobierno;
mayor eficacia y eficiencia en la gestión pública y una relación más estrecha
entre gobernantes y gobernados.
Por lo que hace a las desventajas,
hay quien hace referencia, al enquistamiento de algunos grupos en el poder y a
la amenaza de cacicazgos regionales, no obstante, estas desventajas son infundadas.
Efectivamente, habría que resaltar
en primer lugar dos hechos históricos: si algo caracterizó a la institución
municipal en el periodo posterior a 1933 y hasta años recientes en que se
sintieron los efectos de la reforma política de 1977, fue el enquistamiento de
grupos políticos, con todo y la reforma que incorporó el principio de no
reelección inmediata de los miembros del cabildo, además de que no se logró el
objetivo de la reforma de 1933 en el ámbito municipal, que era la realización
de elecciones no subordinadas a los intereses de los poderes locales.
El contexto actual es muy
diferente, pues si bien todavía hay camino que recorrer, se puede decir que hay
mejores condiciones en la garantía del sufragio y la alternancia política en
los municipios mexicanos.
En este sentido, consideramos la
exigencia de valorar la reelección de los miembros del cabildo como un
reconocimiento a su desempeño y eficacia. La reelección inmediata rompería el
círculo vicioso de alterar la representación política forzosamente cada tres
años; con esta propuesta se permitiría disminuir el costo de aprendizaje y
capitalizar la experiencia no sólo en el circuito de la administración o
servicio civil de carrera, sino también en el ámbito de la representación
política. De otra manera, si sólo se apuesta a posibilitar la permanencia de
los funcionarios de la administración municipal, también se promovería ahondar
la brecha entre el poder que ejercen los directivos de administración y se
pondría en desventaja a los representantes populares. Se resolvería, además, el
problema de la duración del mandato ya que se abriría la viabilidad de
administraciones de más tiempo o mayor a tres años.
Insistimos, hoy no se justifica el
argumento que se expresó para obstaculizar la reelección de los miembros de los
ayuntamientos, ya que el contexto actual es muy diferente a 1933, contamos con
un sistema de partidos políticos competitivos y mejores condiciones en el
respeto al sufragio.
Además, esta posibilidad de
reelección se puede ver como un plebiscito para que la ciudadanía refrende o no
la posibilidad de que cualesquiera de los miembros del cabildo dispute en el
periodo inmediato su reelección.
Esta propuesta, permitiría
contribuir al impulso y fortalecimiento del municipio, a una acción más
permanente y experta de sus ayuntamientos, que le permita ser un verdadero
orden de gobierno en el que sus integrantes sean más profesionales y capaces en
su desempeño; siempre sancionados, vía sufragio, por la comunidad a la que
desean gobernar, que es la que en última instancia dará vigencia o no a la
reelección en el ayuntamiento, en los términos en que aquí se ha expuesto.
En seria y profunda reflexión en
torno a la forma, términos, condiciones e incluso las veces en que debía darse
o establecerse la reelección de los integrantes de los ayuntamientos, se llegó
a la conclusión de que esto no debía ser impuesto por el Constituyente
Permanente, sino establecido por las propias Legislaturas de los estados.
En efecto, la presente propuesta
es respetuosa del principio federalista que debe regir nuestro sistema de
organización política, y ante esta premisa se sugiere derogar el párrafo
segundo de la fracción I del artículo 115 de nuestra Carta Fundamental, es
decir, eliminar la disposición constitucional que prohíbe la reelección de los
miembros de los ayuntamientos, a fin de dejar a las Legislaturas locales la
responsabilidad de legislar respecto de la forma, condiciones y demás supuestos
en que pueda darse dicha reelección; e incluso para no legislar en este aspecto.
El anterior esquema que se
sugiere, parte de la convicción de considerar al federalismo como una
organización estatal no sólo de mera división territorial, sino como una
distribución del poder o bien como distribución de funciones y responsabilidades,
mediante un gobierno constitucional que perfecciona y fortalece los poderes
locales, y que asegura bases firmes de desarrollo y autonomía de los gobiernos
de los estados. Luego entonces el federalismo debe estar basado y nutrido en la
idea de la democracia, en un equilibrio armónico entre las facultades de los
diferentes órdenes de gobierno, por ello creemos que dejar a las Legislaturas
de los estados la facultad de legislar en este rubro, nos acerca más a lo que
es el auténtico federalismo.
Es decir, un apropiado federalismo
conlleva una mayor y más adecuada responsabilidad y respuesta de las
autoridades locales, quienes al tener un mejor grado de identificación de las
condiciones y circunstancias de su región, las hace más aptas para que sean
ellas las que determinen en sus respectivos ordenamientos legales las formas y
términos en que pueda darse la reelección de los integrantes del ayuntamiento,
o en su caso, de las personas que por elección indirecta o por nombramiento o
designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos
cualquiera que sea su denominación.
Asimismo, y con el fin de no dejar
dudas sobre dicha facultad de los Congresos de los estados, se propone un
artículo segundo transitorio, que expresamente disponga dicha potestad.
En virtud de las razones
expuestas, y con fundamento en las disposiciones de la Constitución General de
la República, invocadas al proemio de la Iniciativa de reforma, se somete a la
consideración del H. Congreso de la Unión la siguiente Iniciativa de:
Decreto
que deroga el segundo párrafo de la fracción I del artículo 115 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo
Unico: Se deroga el párrafo segundo de la fracción I del artículo
115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar
como sigue:
Artículo
115.
I. ...
Derogado
…
…
…
II. …
III. …
IV. …
V. …
VI. …
VII. …
VIII. …
Transitorios
Artículo
Primero. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente
de su publicación en el Diario Oficial
de la Federación.
Articulo
Segundo. Las Legislaturas de los estados determinarán en sus
respectivas constituciones las formas y términos en que pueda darse la
reelección de los integrantes del ayuntamiento, o en su caso, de las personas
que por elección indirecta o por nombramiento o designación de alguna autoridad
desempeñen las funciones propias de esos cargos cualquiera que sea su
denominación.
Dado en el Palacio Legislativo de
San Lázaro, México, Distrito Federal, a los nueve días del mes de abril del año
dos mil uno.
Diputados: Marcos Pérez Esquer, José Rooque Rodríguez López, Mauro Huerta Díaz,
Francisco López Brito, Salvador Escobedo Zoleto, César nava Vázquez, Eduardo
Rivera Pérez, José Francisco Blake Mora, Jorge Lara Rivera, Eduardo Arnal
Palomera, Alfonso Bravo y Mier, Fernando Martínez Cue, José R. Mantilla y
González de la Llave, Armando Enríquez Flores, Francisco Guadarrama López,
Ulises Ramírez Núñez, Rafael Barrón Romero, Gillermo Padrés Elías, Julián
Hernández Santillán, Jaime Salazar Silva, José Marcos Aguilar Moreno, Enoch
Araujo Sánchez, Alejandro Zapata Perogordo, Carlos A. Valenzuela Cabrales,
Francisco Arano Montero (rúbricas).