Proyecto
por el que se reforman diversos articulos de la Constitucion Politica de los
Estados Unidos Mexicanos, en materia presupuestaria
C. DIPUTADO
RICARDO
FRANCISCO
GARCÍA CERVANTES,
Presidente
de la Cámara de Diputados
Del
Honorable Congreso de la Unión,
Me dirijo a Usted con el objeto de
poner a consideración del Honorable Congreso de la Unión, una iniciativa de
reformas y adiciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
en materia presupuestaria, con base en los razonamientos que a continuación se
exponen.
Bajo las condiciones de cambio
democrático que vive nuestro país, la reforma a los procedimientos de
aprobación de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos de la Federación
es un elemento fundamental para construir un nuevo marco institucional que
provea mayor equilibrio entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo, y para
propiciar un ámbito de estabilidad y certidumbre en cuanto a los procesos de
aprobación de dichas disposiciones.
Como consecuencia de una
conformación más plural y participativa del H. Congreso de la Unión, desde
1997, han sido presentadas por los C. Legisladores de los distintos partidos
políticos y Legisladores independientes, diversas iniciativas que establecen un
plazo más amplio para que el Poder Legislativo examine, discuta y apruebe estas
iniciativas.
Los Legisladores han propuesto
diversos mecanismos en caso de que las iniciativas de ingresos y gastos no se
encuentren aprobadas al inicio de un ejercicio fiscal, mecanismos conocidos en
la doctrina jurídica como “reconducción presupuestaria”; lo anterior, a fin de
resolver la laguna Constitucional que en la actualidad padece el procedimiento
institucional y evitar la parálisis del Estado. En este sentido, ha sido
manifiesta la preocupación de los partidos políticos representados en el H.
Congreso de la Unión por proveer a nuestras instituciones con un procedimiento
que permita continuar con las funciones esenciales del Estado, mientras se
logran los acuerdos necesarios para aprobar las iniciativas señaladas.
Los Legisladores también han
propuesto reformas a temas específicos, como el correspondiente a la facultad
de la H. Cámara de Diputados para modificar la iniciativa de Presupuesto de
Egresos, la reglamentación o supresión de la partida secreta y la necesidad de
prever programas y proyectos que abarquen varios ejercicios fiscales.
Con base en las consideraciones
anteriores, la presente iniciativa retorna las propuestas realizadas por los
Legisladores en diversos momentos, presentando una propuesta que es parte
además de la reforma para la Nueva Hacienda Pública Distributiva, para dar
certidumbre al procedimiento de aprobación de la Ley de Ingresos y del
Presupuesto de Egresos de la Federación. Además de los temas anteriormente
descritos, esta iniciativa propone incorporar principios de responsabilidad
fiscal que sean compatibles con el desarrollo del país, así como precisar la
facultad del Ejecutivo para presentar observaciones sobre los proyectos de Ley
de Ingresos y de Presupuesto de Egresos aprobados por parte del Legislativo.
Es patente el sentir de la
sociedad por contar con procedimientos que den seguridad jurídica y promuevan
la estabilidad en los procesos de toma de decisiones del H. Congreso de la
Unión, con el objeto de evitar la tensión política e institucional al fin de
cada año en la aprobación de dichas iniciativas. Sobre todo, es importante para
la sociedad, eliminar la incertidumbre en torno a la posible parálisis de las
funciones del Estado, resultado de que no se cuente con la aprobación de las
correspondientes iniciativas, y esto implique la cancelación de la prestación
de servicios públicos como salud, educación, energía eléctrica, seguridad
pública, entre otros o, en su caso la imposibilidad de dar cumplimiento a las
obligaciones contractuales y de crédito público.
La iniciativa de reforma
Constitucional que se presenta es la primera etapa de un proceso para
modernizar los procedimientos e instituciones en materia presupuestaria. En la
segunda, los principios que se proponen a nivel constitucional serán
desarrollados y precisados en el ordenamiento legal correspondiente, el cual
será en su oportunidad sometido a consideración del Honorable Congreso de la
Unión. Asimismo, en dicha reforma se incorporarán propuestas que contribuyan a
modernizar el sistema presupuestario y para hacer que los recursos públicos se
apliquen con base en resultados y de manera transparente.
A efecto de que las disposiciones
Constitucionales puedan aplicarse plenamente al inicio del ejercicio fiscal de
2002 y se consolide la reforma al sistema presupuestario, se prevé que las
definiciones que requieren detallarse a nivel de la ley se publiquen a más
tardar el 1 de enero del referido año, de contarse con la aprobación del Poder
Legislativo.
I.
PROCEDIMIENTO PARA LA APROBACIÓN DE LA LEY DE INGRESOS Y DEL PRESUPUESTO DE
EGRESOS DE LA FEDERACIÓN.
La presente
iniciativa de reformas a la Constitución contempla establecer en los artículos
72, 74 y 75, el procedimiento para la aprobación de la Ley de Ingresos y del
Presupuesto de Egresos de la Federación. Comprende las etapas de presentación
de las respectivas iniciativas; la discusión y votación de las mismas; las
modificaciones a las iniciativas por parte del Poder Legislativo; la
presentación de observaciones por parte del Ejecutivo, y la resolución sobre
éstas por parte del Legislativo.
Contiene también el procedimiento
a seguir cuando no se haya aprobado la Ley de Ingresos y el Presupuesto de
Egresos y dé inicio el ejercicio fiscal correspondiente. La presente iniciativa
comprende las siguientes disposiciones:
1.
ARTÍCULO 72
Aprobación
de la Ley de Ingresos de la Federación (artículo 72, fracción k).
Puesto que la Ley de Ingresos debe
entrar en vigor a partir del día 1 de enero de cada año, se adiciona un inciso
k) al artículo 72, para prever que la ley sea aprobada en el primer periodo
ordinario de sesiones o, en su caso, en el periodo extraordinario de sesiones
que para tal efecto deberá convocar inmediatamente la Comisión Permanente del
H. Congreso de la Unión.
En caso de que el 1 de enero aún
no estuviere aprobada esta Ley, se aplicará el mecanismo que se establece en el
apartado B del artículo 75, el cual se detalla más adelante.
Con estas modificaciones se
excluiría a la Ley de Ingresos de las siguientes reglas, que se encuentran
establecidas en el artículo 72, relativas al procedimiento de aprobación de las
leyes:
• El procedimiento establecido en las fracciones b) y c),
relativo a la presentación de observaciones por parte del Ejecutivo a los
proyectos de leyes aprobados por el Legislativo, y la resolución de dichas
observaciones por el H. Congreso de la Unión. El procedimiento aplicable se
establece en el apartado A del artículo 75 de esta iniciativa, como más
adelante se explica;
• La disposición contenida en la fracción d), relativa a la
prohibición de volver a presentar en el mismo periodo de sesiones un proyecto
que fuese rechazado en su totalidad por segunda ocasión en la Cámara revisora;
• La disposición prevista en la fracción e), relativa a la
prohibición de volver a presentar un proyecto en el mismo periodo de sesiones,
cuando la Cámara revisora insista en llevar a cabo las adiciones o reformas que
haya propuesto, y que habían sido rechazadas previamente por la Cámara de
origen. Asimismo, que se pueda promulgar la ley sólo con los artículos
aprobados, reservando aquéllos adicionados o reformados, para su examen y
votación en las sesiones siguientes, y
• La disposición establecida en la fracción g), la cual
establece que el proyecto de ley desechado en la Cámara de origen, no podrá
presentarse nuevamente en las sesiones del año.
2.
ARTÍCULO 74.
La presente iniciativa propone
utilizar la fracción III del artículo 74 (actualmente derogada), para
establecer las disposiciones relativas al Presupuesto de Egresos de la Federación,
manteniendo en la fracción IV del artículo mencionado las disposiciones sobre
la Cuenta Pública. Por otro lado, se propone recorrer la actual fracción VIII a
la fracción VI (actualmente derogada). Lo anterior, a efecto de darle un mejor
orden al artículo.
La fracción III del artículo 74
incluiría las siguientes disposiciones:
Facultad
del Ejecutivo para elaborar las iniciativas de Ley de Ingresos y de Presupuesto
de Egresos de la Federación (artículo 74, fracción III, inciso a).
Se ha discutido ampliamente desde
el ámbito académico a quién corresponde el derecho de iniciativa de la Ley de
Ingresos y del Presupuesto de Egresos de la Federación, coincidiendo la mayoría
de los autores en que al ser el Ejecutivo el encargado de la Administración
Pública y derivado de la complejidad técnica que implica la elaboración de las
mismas, corresponde a éste elaborar el plan financiero anual de la
Administración.
Cabe destacar que existen
antecedentes Constitucionales en el sentido de que corresponde al Ejecutivo la
elaboración de las mencionadas iniciativas; concretamente en el artículo 69 de
la Constitución de 1857 establecía que “El
día penúltimo del primer período de sesiones presentará el Ejecutivo al
Congreso el proyecto de presupuesto del año próximo venidero y la cuenta del
año anterior...”. Asimismo, se ha interpretado que el actual segundo
párrafo del artículo 74 Constitucional otorga al Ejecutivo el derecho de
iniciativa en la materia al señalar que éste “ ... hará llegar a la Cámara
la iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la
Federación.. . “.
Conforme a lo expuesto
anteriormente y a efecto de evitar ambigüedades en el texto Constitucional, se
propone precisar que corresponde al Ejecutivo Federal elaborar las iniciativas
de Ley de Ingresos y de Presupuesto de Egresos de la Federación, y al
Legislativo analizarlas, discutirlas, modificarlas en su caso, y aprobarlas.
Adelanto
a las fechas de presentación de las iniciativas de Ley de Ingresos y de
Presupuesto de Egresos de la Federación (artículo 74, fracción III, inciso a).
Actualmente el plazo contemplado
en la Constitución para que el H. Congreso de la Unión analice, discuta y
apruebe la Ley de Ingresos de la Federación, y para que la H. Cámara de
Diputados haga lo propio respecto al Presupuesto de Egresos de la Federación,
es insuficiente. Diversos Legisladores han presentado iniciativas de reforma
Constitucional para ampliar el plazo de análisis y discusión de las iniciativas
de ingresos y gastos.
Esa preocupación, es compartida
por el Ejecutivo Federal, que considera que el Poder Legislativo debe contar
con un plazo adecuado para analizar de manera detallada las iniciativas en esta
materia que presente el Ejecutivo.
La experiencia en países
latinoamericanos y en los países miembros de la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico, muestra que sus respectivos Poderes
Legislativos cuentan con un plazo mayor al otorgado en el nuestro para aprobar
dichas iniciativas.
A efecto de establecer un plazo
adecuado para el análisis, discusión y aprobación de las iniciativas de
ingresos y gastos en el Legislativo, debe también tomarse en consideración la
fecha que requiere el Poder Ejecutivo para concluir la elaboración de las
mismas. En este sentido, debe destacarse que entre más se adelante la fecha de
presentación, los elementos necesarios para definir una política de ingresos y
gasto son menos sólidas. Derivado de lo anterior, se considera que los
elementos más sólidos para proponer la política de ingresos y gasto se conocen
hasta el mes de octubre, por lo que se propone anticipar la fecha de
presentación al día 15 de dicho mes.
Por lo que se refiere a la
presentación de las iniciativas en fecha posterior a la señalada anteriormente,
se mantiene la actual disposición Constitucional, en casos suficientemente
justificados, a juicio de la H. Cámara de Diputados.
Presentación
de las iniciativas cuando inicia su encargo el Presidente de la República
(artículo 74, fracción III, inciso b).
La situación relativa a los plazos
de presentación de las iniciativas de ingresos y gastos se complica aún más en
el año en que inicia su encargo el Ejecutivo Federal, toda vez que la
Constitución otorga al mismo un plazo de 15 días contados a partir de su toma
de posesión para que elabore las correspondientes iniciativas, así como 15 días
al Legislativo para que apruebe las mismas. Los plazos mencionados
anteriormente hacen que sea materialmente imposible para el Ejecutivo elaborar
dichas iniciativas y que el análisis y la discusión de las mismas en el
Legislativo se realice en un plazo reducido.
Por lo expuesto en el párrafo
anterior, se propone establecer que en el año en que inicia su encargo el
Presidente de la República, las iniciativas de ingresos y gastos se presenten
en la misma fecha prevista para los demás ejercicios fiscales, conforme a lo
siguiente:
• Se prevé un precepto que obliga al Ejecutivo Federal que
concluye su Administración para elaborar las iniciativas para el siguiente
ejercicio fiscal, en coordinación con el Presidente Electo.
• Asimismo, el Ejecutivo Federal que concluye su encargo
quedaría obligado a incluir en las iniciativas las recomendaciones del
Presidente Electo, para asegurar que dichas iniciativas se ajusten a los
objetivos y prioridades de la nueva Administración.
• El Ejecutivo Federal que concluye su Administración tendrá
que presentar dichas iniciativas a más tardar el 15 de octubre.
• Una vez que el Presidente Electo tome posesión de su cargo
el 1 de diciembre, podrá presentar a más tardar el día 3 del mismo mes
modificaciones a las iniciativas enviadas con anterioridad, con el objeto de
poder corregir cualquier error u omisión que pudiera haber cometido la anterior
Administración. Dichas modificaciones formarán parte de las correspondientes
iniciativas.
• Para evitar que en la práctica se pudieran aprobar la Ley
de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federación, antes de que el
Ejecutivo que inicia su encargo tuviera la posibilidad de presentar
modificaciones a dichas iniciativas, se establece que la comparecencia del
Secretario de Hacienda y Crédito Público ante la H. Cámara de Diputados se
realice a más tardar el 5 de diciembre, y que no podrán aprobarse las
iniciativas sino hasta después de la comparecencia.
Con esta propuesta se lograría por
un lado que el Poder Legislativo cuente con un plazo adecuado para analizar,
discutir y aprobar las iniciativas de ingresos y gastos y, por el otro, se
establece un mecanismo de cooperación institucional entre el Ejecutivo que
termina su encargo y la nueva Administración, evitando que esta colaboración
dependa de la voluntad del Gobierno saliente y la coyuntura política.
Proyectos
de inversión multianuales (artículo 74, fracción III, inciso c).
Se propone establecer que la H.
Cámara de Diputados podrá autorizar programas y proyectos de inversión cuya
realización abarque uno o varios ejercicios fiscales, los cuales tendrán
garantizadas las asignaciones fiscales durante el desarrollo del programa o
proyecto. La propuesta considera además que únicamente dicha Cámara podrá
modificar o cancelar dichos programas y proyectos, de acuerdo a los requisitos
que establezca la ley.
En la ley de la materia, el
Ejecutivo Federal propondrá reformas que contemplen someter cada año a la H.
Cámara de Diputados, una relación detallada y debidamente fundamentada de los
programas y proyectos de inversión que requieran ser autorizados, modificados o
cancelados.
Con esa disposición se pretende
que la ejecución de los programas y proyectos pueda ser llevada a cabo en los
plazos originalmente previstos, lo que se traduciría en un beneficio concreto
para el desarrollo del país, y en una mayor certidumbre del ejercicio de la
inversión pública.
La posibilidad de que la H. Cámara
de Diputados pueda modificar o cancelar los programas y proyectos de inversión
anuales o que abarquen más de un ejercicio fiscal obedece, entre otros, a
cambios tecnológicos, a integración de nuevos programas o proyectos de
inversión y a nuevas necesidades de infraestructura del país.
Gastos
de carácter confidencial (artículo 74, fracción III, inciso d).
La partida secreta ha sido objeto
de críticas por no existir mecanismos que permitan revisar su aplicación. A
partir de 1999 no se han incluido recursos para dicha partida en el Presupuesto
de Egresos. A pesar de que en la práctica se ha eliminado el uso de la partida
secreta, esta Administración del Ejecutivo Federal propone eliminar cualquier
partida de gasto cuyo ejercicio no pueda ser fiscalizado.
No obstante lo anterior, debe
tomarse en consideración que existen gastos del Estado, concretamente los
relacionados a la seguridad pública o nacional, que podrían requerir cierta
confidencialidad para su ejercicio. Tales gastos se relacionan por ejemplo con
acciones de combate al crimen organizado, incluyendo el narcotráfico, y
acciones para salvaguardar la soberanía del Estado. En caso de que dichos
gastos no estuvieren sujetos a criterios de confidencialidad, podrían
dificultarse las acciones descritas anteriormente.
En virtud de lo anteriormente
expuesto, la presente iniciativa propone eliminar la partida secreta y crear la
categoría de gastos de carácter confidencial exclusivamente en materia de
seguridad pública o nacional, los cuales estarían sujetos a principios de
transparencia al ser revisados por la entidad de fiscalización superior de la
Federación.
La Auditoría Superior de la
Federación se considera la instancia idónea para que sea la encargada de
fiscalizar la aplicación de estos recursos. La Ley de Fiscalización Superior de
la Federación, recientemente aprobada por esa H. Soberanía, contempla que la
Auditoría pueda tener acceso a información confidencial cuando ésta se
relacione con la recaudación, administración, manejo, custodia y aplicación de
los ingresos y egresos federales; asimismo, establece la obligación para que
los servidores públicos de la Auditoría mantengan estricta reserva sobre dicha
información hasta en tanto no se derive de su revisión el fincamiento de
responsabilidades o el señalamiento de las observaciones que correspondan al
informe del resultado de la revisión de la Cuenta Pública. En esta iniciativa,
por tratarse de gastos relacionados con la seguridad pública o nacional, se
propone que sólo se pueda hacer pública esta información cuando de su revisión
se derive el fincamiento de responsabilidades.
Cabe destacar que en países como
Alemania, Estados Unidos, España y Suiza, se cuenta con este tipo de mecanismos
para gastos confidenciales, principalmente relacionados con seguridad nacional
e inteligencia.
En suma, este mecanismo permitiría
que el Estado pudiera realizar gastos esenciales de seguridad pública o
nacional de manera confidencial, sujetos a la aprobación de la H. Cámara de
Diputados y a la fiscalización por parte de la Auditoría Superior de la
Federación, la cual podrá revelar dicha información cuando promueva el
fincamiento de responsabilidades.
Obligación
de prever en el Presupuesto de Egresos de la Federación las remuneraciones de
los servidores públicos (artículo 74, fracción III, inciso e).
Se propone incluir en el artículo
74, fracción III, la disposición actualmente contenida en el artículo 75
Constitucional, relativa a la obligación de prever en el Presupuesto de Egresos
de la Federación la retribución que corresponda a los empleos públicos.
Lo anterior, considerando que esta
disposición es un mandato a la H. Cámara de Diputados que puede quedar
comprendida en la fracción III, toda vez que en esta fracción se establecerían
las atribuciones y obligaciones de dicha Cámara en la aprobación del
Presupuesto de Egresos de la Federación. Asimismo, se propone esta modificación
para que en el artículo 75 se regule el procedimiento de aprobación de las
iniciativas de Ley de Ingresos y de Presupuesto de Egresos de la Federación,
como se explica más adelante.
Se considera que esta disposición debe
mantenerse en el texto Constitucional, en congruencia con lo establecido en el
artículo 123, apartado B, fracción IV, el cual establece la obligación de fijar
en los presupuestos los salarios de los servidores públicos, así como con la
facultad del H. Congreso de la Unión establecida en el artículo 73 fracción XI,
relativa a la creación o supresión de empleos públicos y el aumento o reducción
de sus dotaciones.
3.
ARTÍCULO 75, APARTADO A.
La iniciativa propone que en este
artículo se incluyan las siguientes disposiciones:
Aprobación
de los ingresos previamente a la aprobación de los gastos (artículo 75,
apartado A).
La fracción IV del artículo 74 de
la Constitución establece que la H. Cámara de Diputados aprueba el Presupuesto
de Egresos de la Federación “discutiendo
primero las contribuciones que, a su juicio, deban decretarse para cubrirlo”. Sin
embargo, no resulta claro que los ingresos deban aprobarse antes de los gastos.
Por lo tanto, se propone realizar esta precisión.
Modificaciones
a las iniciativas de Ley de Ingresos y de Presupuesto de Egresos de la
Federación (artículo 75, apartado A, fracción l).
En el inciso k) del artículo 72 de
la presente iniciativa, se establecen las excepciones aplicables al
procedimiento de discusión y votación de la Ley de Ingresos de la Federación, a
efecto de que pueda entrar en vigor al inicio del ejercicio fiscal. Asimismo,
será aplicable al procedimiento de aprobación de la Ley de Ingresos la
disposición establecida en el artículo 75, apartado A, fracción I, relativa a
que las modificaciones a la iniciativa que proponga el H. Congreso de la Unión,
deberán motivarse en el dictamen correspondiente, señalando los costos y
beneficios que se deriven de las mismas. Lo anterior tiene por objeto
establecer un principio de transparencia a efecto de que la sociedad conozca
las razones por las cuales el Poder Legislativo decide modificar la iniciativa
de ingresos.
En relación con el Presupuesto de
Egresos de la Federación, la H. Cámara de Diputados comúnmente ha realizado cambios
a la iniciativa presentada por el Ejecutivo. Sin embargo, se ha discutido
ampliamente si la Cámara cuenta formalmente con dicha atribución, en virtud de
que la fracción IV del artículo 74 Constitucional no contempla expresamente que
dicha Cámara esté facultada para hacer modificaciones. La presente
Administración del Ejecutivo Federal coincide con la mayoría de los autores en
el sentido de que la H. Cámara de Diputados sí cuenta con dicha atribución; sin
embargo, se considera que la Constitución debe señalarlo expresamente.
Hasta 1986, el artículo 21 de la
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, establecía una regla
relativa a las modificaciones a la iniciativa de Presupuesto de Egresos de la
Federación, a la cual tenía que sujetarse la H. Cámara de Diputados; dicha
regla establecía: “Las proposiciones que
hagan los miembros de la Cámara de Diputados para modificar el proyecto de
presupuesto de egresos presentado por el Ejecutivo, serán sometidas desde luego
a las comisiones respectivas. A ninguna proposición de esta índole se dará
curso una vez iniciada la discusión de los dictámenes de las comisiones”. Dicho
artículo fue derogado el 26 de diciembre de 1986.
Por su parte, el artículo 22 de la
misma ley, el cual se encuentra vigente, prevé otra regla en materia de
modificaciones a la iniciativa de Presupuesto de Egresos, la cual consiste en
que si una propuesta de aumento o creación de gastos altera el equilibrio
presupuestario, dicha propuesta deberá incluir la correspondiente iniciativa de
ingreso.
Existen señalamientos sobre la
magnitud de los cambios que la H. Cámara de Diputados puede realizar a la
iniciativa de Presupuesto de Egresos de la Federación, argumentándose por un
lado que la Cámara podría llegar a modificar los programas del Ejecutivo a tal
grado que estaría realizando funciones de planeación y de administración sin
ser responsable de la rendición de cuentas, rompiendo con ello el equilibrio de
poderes; por el otro lado, las opiniones en contrario señalan que no puede limitarse
a la representación popular en cuanto a dichas modificaciones.
A efecto de encontrar un mejor
equilibrio entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo en la materia, se propone
establecer que la H. Cámara de Diputados puede realizar cualquier modificación a
la iniciativa de Presupuesto de Egresos de la Federación, siempre que se
observe lo siguiente:
• Que en el dictamen
correspondiente se señalen los costos y beneficios que se deriven de las
modificaciones propuestas, por las mismas razones expuestas para el caso de las
modificaciones a la Ley de Ingresos.
• Las modificaciones que impliquen incrementos o la creación
de nuevos gastos, procederán cuando en el dictamen respectivo se señale la
fuente de recursos adicionales para cubrirlos, los cuales solamente podrán
provenir de fuentes distintas al financiamiento. Asimismo, procederán cuando en
el dictamen respectivo se señalen las reducciones necesarias en los gastos de
los programas correspondientes, para cubrir los incrementos en los gastos de
otros programas o los nuevos gastos. Estas disposiciones impulsarían el
equilibrio presupuestario y lograrían que las modificaciones que se propongan
se justifiquen ampliamente ante la sociedad.
Las reglas descritas para
modificar las iniciativas de ingresos y gastos tienen por objeto hacer más
transparente la toma de decisiones, abriendo el proceso de aprobación a la
sociedad en general, ante la cual deberán justificarse los proyectos aprobados
de Ley de Ingresos y de Presupuesto de Egresos de la Federación.
Observaciones
del Ejecutivo Federal a las modificaciones aprobadas por el H. Congreso de la
Unión a la iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación (artículo 75,
apartado A, fracción II, inciso a).
Toda vez que actualmente la Ley de
Ingresos de la Federación se aprueba conforme al procedimiento establecido en
el artículo 72 Constitucional, el Ejecutivo Federal está facultado para
realizar observaciones al proyecto de Ley aprobado por el H. Congreso de la
Unión conforme a lo dispuesto en las fracciones b) y c) del referido artículo.
Sin embargo, puesto que la Ley de Ingresos tal como se explicó anteriormente
debe entrar en vigor el día 1 de enero, en la presente iniciativa se prevé un
procedimiento con plazos específicos y una regla que establece lo que sucedería
en caso de que el H. Congreso no logre la votación calificada para superar las
observaciones del Ejecutivo, toda vez que el actual artículo 72 no señala qué
pasa con las disposiciones observadas si el H. Congreso no logra confirmarlas.
En este sentido, se prevé un plazo
de tres días contados a partir de la aprobación del proyecto de Ley de
Ingresos, para que el Ejecutivo presente observaciones. Asimismo, se establecen
plazos de cinco días para cada Cámara a efecto de que discutan las
observaciones del Ejecutivo y realicen la votación correspondiente. Si las
modificaciones que fueron observadas se confirman por dos terceras partes de
los miembros presentes tanto en la Cámara de Diputados como en la Cámara de
Senadores, el proyecto se remitirá al Ejecutivo para que se promulgue
inmediatamente. En caso de que no se logre la votación calificada, el Ejecutivo
deberá promulgar el proyecto de Ley de Ingresos sin las modificaciones
observadas; es decir, prevalecerían las disposiciones previstas en la
iniciativa del Ejecutivo.
Por otro lado, en caso de que el
Ejecutivo presentara observaciones en el periodo ordinario de sesiones, pero
éste concluyera antes de que se desahogue el procedimiento, se propone
establecer la obligación de la Comisión Permanente de convocar inmediatamente a
periodo extraordinario de sesiones para que se lleve a cabo la votación
correspondiente. Asimismo, para el caso en el que las observaciones fuesen
presentadas por el Ejecutivo una vez concluido el periodo ordinario de
sesiones, se prevé que la Comisión Permanente reciba las observaciones y
convoque inmediatamente al H. Congreso a periodo extraordinario para resolver
sobre éstas conforme a lo expuesto anteriormente.
Cabe destacar que en caso de que
el Ejecutivo presente observaciones sobre las modificaciones realizadas a la
Ley de Ingresos de la Federación, también tendrá que devolver el proyecto de
Presupuesto de Egresos a la H. Cámara de Diputados, toda vez que no podría
promulgarse este último sin estar aprobada la Ley de Ingresos en congruencia
con el principio relativo a que la aprobación de los ingresos debe preceder a
la de los gastos.
Observaciones
del Ejecutivo Federal a las modificaciones aprobadas por la H. Cámara de
Diputados a la iniciativa de Presupuesto de Egresos de la Federación (artículo
75, apartado A, fracción II, inciso b).
En relación con la posibilidad de
que el Ejecutivo Federal pueda realizar observaciones al Presupuesto de Egresos
de la Federación, existen también argumentaciones a favor y en contra; sin
embargo, existen antecedentes sobre observaciones que el Ejecutivo ha
presentado sobre las modificaciones aprobadas por la H. Cámara de Diputados,
por ejemplo en los presupuestos de egresos correspondientes a los ejercicios
fiscales de 1920 y 1923.
En este sentido, algunos juristas
han considerado que el Ejecutivo Federal puede realizar observaciones al
proyecto de Presupuesto de Egresos, realizando una interpretación a contrario
sensu, de la fracción j) del artículo 72 Constitucional. Es decir, toda vez que
dicha disposición establece expresamente las resoluciones del H. Congreso o de
una sola de sus Cámaras, que no pueden ser observadas por el Ejecutivo,
aquellas resoluciones de una sola de las Cámaras no previstas expresamente en
dicha fracción sí pueden ser observadas.
Cabe señalar que la facultad del
Ejecutivo Federal de presentar observaciones sobre las modificaciones aprobadas
por la H. Cámara de Diputados, se concibe como un mecanismo que mejora el
equilibrio entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo, toda vez que si este
último no contara con dicho mecanismo, podría verse imposibilitado para
defender su propuesta de política de gasto para el siguiente año e incluso
algunos programas que sean prioritarios para su Administración.
Por otro lado, en la mayoría de
los países latinoamericanos y países miembros de la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico, el Poder Ejecutivo cuenta con el recurso
de realizar observaciones a las modificaciones que efectúe el Poder Legislativo
a su proyecto de presupuesto anual. Asimismo, tal como se prevé en la presente
iniciativa, el Poder Legislativo puede superar esas observaciones.
En virtud de lo anteriormente
expuesto se propone que el Ejecutivo pueda realizar observaciones a las
modificaciones aprobadas por la H. Cámara de Diputados. Para desahogar este
procedimiento se propone un plazo de tres días para formular observaciones, así
como de cinco días para que resuelva dicha Cámara. En caso de que la H. Cámara
de Diputados confirmara dichas modificaciones por una mayoría calificada, el
Ejecutivo tendría que publicar inmediatamente el Presupuesto de Egresos de la
Federación. En caso de que la Cámara no lograra la votación calificada, se
publicaría el Presupuesto de Egresos sin incluir las modificaciones observadas;
es decir, prevalecerían las disposiciones previstas en la iniciativa del
Ejecutivo.
Finalmente, en caso de que el
Ejecutivo presentara observaciones en el periodo ordinario de sesiones, pero
éste concluyera antes de que se desahogue el procedimiento, se propone establecer
la obligación de la Comisión Permanente de convocar inmediatamente a periodo
extraordinario de sesiones para que se lleve a cabo la votación
correspondiente. Asimismo, si las observaciones fuesen presentadas por el
Ejecutivo una vez concluido el periodo ordinario de sesiones, se prevé que la
Comisión Permanente reciba las observaciones y convoque inmediatamente a la H.
Cámara de Diputados a periodo extraordinario para resolver sobre éstas,
conforme a lo expuesto anteriormente.
4.
ARTÍCULO 75, APARTADO B.
La presente iniciativa de reformas
a la Constitución prevé establecer un mecanismo de reconducción presupuestaria
en caso de que al inicio del ejercicio fiscal no se encontraren aprobados la
Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federación, o únicamente este
último, con base en las consideraciones siguientes.
Para que el Estado esté en
posibilidad de funcionar en los términos previstos por la Constitución, es
necesario que se puedan recaudar las contribuciones para cubrir los gastos
públicos, así como debe existir un Presupuesto que autorice realizar los gastos
durante el año. Sin embargo, nuestra Ley Fundamental no prevé un mecanismo
institucional en caso de que al inicio de un ejercicio fiscal no se hubiere
aprobado la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federación, o
este último; por lo tanto existe una laguna jurídica al respecto, lo cual
podría implicar la parálisis del Estado.
Al respecto, en materia de
ingresos, existe jurisprudencia en el sentido de que aquellas contribuciones
que no estén aprobadas anualmente en la Ley de Ingresos de la Federación, no
pueden ser susceptibles de cobro, ya que dicha Ley constituye un catálogo de
gravámenes tributarios que condiciona la aplicación de las disposiciones
impositivas de carácter especial. Asimismo, el endeudamiento neto anual que se
autoriza en la Ley de Ingresos de la Federación, el cual prevé el
financiamiento para el déficit público presupuestario; la deuda de las
entidades paraestatales de control indirecto; la deuda pública neta del
Distrito Federal, y la intermediación financiera, carecerían de base jurídica
para su contratación.
En materia de gasto público el
artículo 126 Constitucional establece que todo pago debe estar previsto, en el
Presupuesto o en ley posterior. Por su parte, el artículo 75 señala que en caso
de que la H. Cámara de Diputados omita fijar las remuneraciones que
corresponden a los empleos públicos, se entenderán por señaladas las que se
hayan fijado en el Presupuesto anterior. Del análisis de los artículos
mencionados, se podría llegar a interpretar que de no aprobarse el Presupuesto
de Egresos no procedería ningún pago, salvo las remuneraciones de los
servidores públicos.
Derivado de lo anterior podría
presentarse una parálisis del Estado al suspenderse los servicios públicos
básicos como la educación y la salud; la ejecución de los programas sociales;
el pago de obligaciones, tales como el pago de la deuda, lo cual traería
consecuencias de carácter jurídico y económico por el incumplimiento con los acreedores;
el ejercicio de funciones vitales para el Estado como la seguridad pública o
nacional, la procuración y administración de justicia; así como se cancelaría
la ministración de las participaciones y aportaciones federales para las
entidades federativas.
Esta Administración considera que
en la Constitución no debe existir laguna jurídica alguna que pueda llevar a la
paralización del Estado. Por lo anterior, se considera que la Constitución debe
prever un procedimiento de reconducción de las iniciativas de ingresos y
gastos, ya que el no contar con él promueve la incertidumbre jurídica y
económica y, en última instancia, representa un gran riesgo institucional para
el adecuado funcionamiento del Estado y el bienestar de sus habitantes.
Los
mecanismos de reconducción han sido incorporados en varios países a efecto de
eliminar la incertidumbre económica y evitar la paralización de las actividades
del Estado. En el caso de países como Argentina, Colombia, Guatemala, Honduras,
Paraguay y Uruguay, el mecanismo adoptado prevé que se aplique el presupuesto
de ingresos y gastos del año anterior para todo el ejercicio fiscal siguiente,
con los siguientes ajustes que el Ejecutivo realiza: se eliminan las
erogaciones que no deben repetirse; se ajustan los gastos para garantizar la
continuidad en la prestación de servicios y producción de bienes públicos y el
pago del servicio de la deuda, entre otros. Por otro lado, en países como Chile
se prevé que si el Congreso Nacional no aprueba el presupuesto de ingresos y
gastos, se aplica el proyecto del Ejecutivo. Finalmente, en países como
Alemania, Austria, Bélgica, Brasil, Dinamarca, España, Estados Unidos,
Finlandia, Holanda, Italia y Suiza, se prevé como mecanismo de reconducción la
aplicación parcial del presupuesto de ingresos y gastos del año anterior, por
mes, trimestre o cuatrimestre, con la opción en algunos países de realizar
ajustes, hasta que se apruebe el nuevo presupuesto.
Asimismo, recientemente algunas
entidades federativas de nuestro país han incorporado mecanismos al respecto en
sus Constituciones. En los estados de Chihuahua y Zacatecas se ha establecido
que en caso de no aprobarse el presupuesto por parte del Poder Legislativo, se
aplicará el presupuesto del año anterior para todo el ejercicio fiscal siguiente,
pudiendo realizar ajustes el Ejecutivo Estatal en el caso de Chihuahua.
Asimismo los estados de Aguascalientes, Baja California Sur, Colima, Hidalgo,
Quintana Roo y Veracruz, entre otros, prevén mecanismos de prórroga
provisional.
En virtud de lo anteriormente
expuesto y tomando en consideración las iniciativas de reforma Constitucional
que han presentado a partir de 1997 los Legisladores de las diversas fracciones
parlamentarias, en las cuales se inclinan por un mecanismo de reconducción
presupuestada de carácter provisional, a continuación se explican las
características del mecanismo propuesto a esa H. Soberanía a través de la
presente iniciativa.
Mecanismo
de reconducción para la Ley de Ingresos de la Federación (artículo 75, apartado
B, fracción I).
El mecanismo que se propone para
poder continuar recaudando las contribuciones para cubrir los gastos públicos,
es que continúe vigente la Ley de Ingresos aprobada en el año anterior,
conservando la estructura impositiva y tasas de las leyes fiscales especiales
vigentes, tales como las leyes del Impuesto al Valor Agregado; del Impuesto
Sobre la Renta; del Impuesto al Activo, o del Impuesto Especial sobre
Producción y Servicios; así como aquellos regímenes fiscales específicos que se
regulen en dicho ordenamiento, como puede ser el correspondiente a Petróleos
Mexicanos, en tanto se apruebe la ley para el correspondiente ejercicio fiscal.
En relación con los ingresos
provenientes de financiamiento, se propone que el endeudamiento neto público
sea hasta por el equivalente al del año anterior, en los términos que prevea la
ley. Cabe señalar que el endeudamiento neto público comprende el déficit
público presupuestado; la deuda de las entidades paraestatales de control
indirecto; la deuda pública neta del Distrito Federal, y la intermediación
financiera. En la ley reglamentaria se propondrá que no se pueda incurrir en
déficit presupuestado, debiéndose éste reducir a cero, salvo que existiera la
necesidad de utilizar los ingresos provenientes del déficit presupuestario para
cubrir el costo financiero de la deuda pública, derivado de una variación
significativa en las condiciones de pago del costo financiero.
Asimismo, se propone que los
ingresos excedentes, es decir los provenientes de ingresos fiscales derivados
de contribuciones, productos y aprovechamientos, incluyendo los ingresos
petroleros, que rebasen los montos originalmente previstos en la Ley de
Ingresos del año anterior, no puedan utilizarse para cubrir gastos del
Presupuesto de Egresos de la Federación, con la finalidad de generar ahorros en
el sector público y con ello contribuir a mejorar el equilibrio presupuestario.
Así, esta Administración propone que dichos ahorros se destinen al pago de la
deuda pública o a constituir reservas para atender gastos relacionados con
pensiones, desastres naturales o algún otro tipo de contingencia.
Mecanismo
de reconducción para el Presupuesto de Egresos (artículo 75, apartado B,
fracción II).
El mecanismo que se propone en el
caso del Presupuesto de Egresos es el de la reconducción provisional para
gastos obligatorios. Este mecanismo se aplica en países como Alemania,
Dinamarca y Estados Unidos de América, a través del cual se garantiza que el
Estado opere únicamente en sus funciones esenciales, en tanto se aprueba el Presupuesto
definitivo.
Aunque este tipo de mecanismo
garantiza que el Gobierno continúe ejerciendo sus atribuciones esenciales,
paraliza parcialmente sus funciones, lo que alienta a la pronta aprobación del
presupuesto definitivo.
En este sentido se propone que se
aplique provisionalmente el Presupuesto de Egresos del año anterior, únicamente
respecto a los siguientes gastos obligatorios:
• Las erogaciones determinadas en cantidad específica en las
leyes; es decir aquellas obligaciones que se puedan determinar a través de
cantidades específicas, porcentajes o fórmulas establecidas en las
disposiciones legales, tales como en la Ley de Coordinación Fiscal, la Ley del
Seguro Social, la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado, la Ley del Instituto de Seguridad Social para las
Fuerzas Armadas Mexicanas, el pago de contribuciones establecidas en las leyes
fiscales, y las obligaciones específicas que se deriven de los tratados
internacionales.
• El gasto corriente aprobado en el año anterior hasta por
el porcentaje que determine la ley. Lo anterior, a efecto de que se pueda
realizar la compra de medicinas, el otorgamiento de apoyos para la
alimentación, los gastos relativos a la seguridad pública y nacional, entre
otros. Cabe señalar que en la ley se establecería el porcentaje aplicable, con
base en las erogaciones de gasto corriente realizadas en cada mes del año
anterior, en términos reales; es decir ajustado conforme a la inflación.
• Los salarios de los servidores públicos.
• Los compromisos contractuales que de suspenderse
generarían costos adicionales para el Gobierno, que se derivarían en el pago de
intereses o de daños y perjuicios por incumplimiento de los contratos
respectivos en materia de inversión pública, adquisiciones, arrendamientos, así
como contrataciones de servicios que se hayan celebrado por varios ejercicios
fiscales.
• El pago de la deuda pública, incluyendo el déficit público
presupuestario; la deuda de las entidades paraestatales de control indirecto;
la deuda pública neta del Distrito Federal, y la intermediación financiera.
Asimismo, se propone que sea el
Ejecutivo Federal el responsable de determinar la prioridad de los gastos
conforme a los criterios que señale la ley.
Periodo
extraordinario para que se aprueben la Ley de Ingresos y el Presupuesto de
Egresos de la Federación (artículo 75, apartado B, fracción III).
Asimismo se prevé que al entrar en
funcionamiento el mecanismo de reconducción, automáticamente se active un
periodo extraordinario de sesiones para que el H. Congreso o en su caso la
Cámara de Diputados, lleguen a un acuerdo definitivo sobre las iniciativas de
ingresos y gastos, o en su caso sobre esta última.
II.
PRINCIPIOS DE RESPONSABILIDAD FISCAL.
ARTÍCULO
126.
Como parte fundamental de la
propuesta de reforma Constitucional, se incorporan disposiciones en materia
fiscal con el objeto de establecer parte de las condiciones de estabilidad
económica que requiere el desarrollo
del país. En la Constitución de Alemania y en las leyes fundamentales de Brasil
y Chile, se encuentran disposiciones semejantes que tienen propósitos como los
que se señalan en esta iniciativa para el caso de México. En países de
tradición anglosajona como Australia y Nueva Zelanda, se han incorporado esas
disposiciones con resultados muy favorables para la estabilidad económica y el
bienestar social. Con base en lo anterior, la presente Administración propone
elevar a rango Constitucional algunos preceptos de carácter fiscal que ya se
encuentran en nuestro marco jurídico, así como fortalecer el principio de
equilibrio presupuestario.
No
proceden los pagos fuera de presupuesto (artículo 126, párrafo primero).
Este principio se encuentra
previsto en este artículo, por lo cual se propone únicamente fortalecer los principios
de universalidad y unidad de los gastos públicos, para que la totalidad de los
mismos tengan que ser aprobados por la H. Cámara de Diputados en un solo
documento. El primero de estos principios, según la doctrina, prevé que el
gasto público sólo puede ejercerse a través de un Presupuesto aprobado por el
Legislativo. El segundo principio establece que todos los gastos públicos deben
aprobarse por el Legislativo en un solo documento, con el fin de que éstos
puedan ser conocidos en su conjunto. Por otro lado, se propone conservar el
principio de que una ley posterior al Presupuesto podrá aprobar nuevos gastos,
pero se establece que en estos casos se deberá señalar la fuente de ingresos de
donde provendrán los recursos para cubrir dichos gastos.
Equilibrio
presupuestario (artículo 126, párrafo segundo).
Cada vez de forma más generalizada
se reconoce la contribución que tiene la disciplina fiscal mediante el
equilibrio presupuestario para el desarrollo de los países. Las finanzas
públicas sanas se reflejan en estabilidad, certidumbre y crecimiento económico.
Finanzas públicas sanas no implica reducir la atención del Gobierno en las
tareas del desarrollo, por el contrario, es parte de un proceso para acrecentar
las posibilidades del mismo.
Con finanzas públicas sanas se
evita el endeudamiento excesivo por parte del sector público; se propicia que
los recursos financieros que genera la economía, así como los provenientes del
exterior, puedan ser asignados a un gran número de actividades productivas; se
facilita el acceso al crédito por parte de los particulares. Esta política es
un elemento que contribuye de manera significativa a generar crecimiento
económico. A su vez, éste a través de una mayor recaudación, permite
incrementos en los gastos públicos para mejorar la cobertura y la calidad de la
educación, para atender la salud de cada vez más mexicanos, para brindar el
impulso que requieren aquellos grupos de población con más carencias.
Países como nuestros socios
comerciales en el mercado de América del Norte han adoptado una política de
equilibrio fiscal, incluso hasta llegar a mantener un superávit, a fin de
reducir sus niveles de endeudamiento público y con ello promover condiciones
para lograr el desarrollo. Otros países miembros de la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico como Australia, Corea, Dinamarca,
Holanda, Irlanda, Suecia y Noruega cuentan con superávit, mientras que
Alemania, España e Italia orientaron su política fiscal para lograr el
equilibrio presupuestario en el mediano plazo.
Asimismo, se prevé que el H.
Congreso de la Unión, en caso de aprobar un Presupuesto con déficit
presupuestario, deberá establecer en el dictamen correspondiente su reducción
progresiva en los tres años subsecuentes, para que en el cuarto año se haya
eliminado totalmente. Esta propuesta se basa en el objetivo de lograr la
desaparición del déficit público de manera sostenible. Es decir, que los
ejercicios fiscales que, por cualquier causa, resulten en un déficit, sean
excepcionales y que en todos los casos, se tomen las acciones necesarias, en un
plazo perentorio para suprimirlo.
Estimaciones
económicas de mediano plazo (artículo 126, párrafo tercero).
Con el fin de promover una
planeación económica de mediano plazo, se prevé que las iniciativas de ingresos
y gastos incluyan proyecciones acerca de las principales variables económicas.
Diversos países latinoamericanos como Argentina, Brasil, Chile y Uruguay, y la
mayoría de los países miembros de la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico, han adoptado este tipo de herramientas con resultados
favorables. Esas estimaciones abarcan entre los tres y cinco ejercicios
fiscales siguientes, con los ajustes que se requieran conforme a la evolución
económica prevaleciente. De esta forma, se establecen referentes que
contribuyen a la certidumbre y estabilidad económica de mediano plazo. En este
contexto, se propone fortalecer el horizonte de planeación económica de las
iniciativas de ingresos y egresos.
La inclusión de proyecciones
económicas en las iniciativas de Ley de Ingresos y de Presupuesto de Egresos
cumplen diversos propósitos. En primer lugar, constituyen una orientación
acerca de los objetivos en materia económica que persigue el Ejecutivo Federal
en un plazo superior a un año. Provee de información a empresas y familias, que
puede ser utilizada para el desarrollo de sus actividades. Constituye una
referencia para propósitos de evaluación, cuando por cualquier circunstancia la
evolución de la situación económica se aleje significativamente de las
proyecciones.
Variación
en los ingresos (artículo 126, párrafos cuarto y quinto).
Las iniciativas de Ley de Ingresos
y de Presupuesto de Egresos, constituyen los elementos más importantes para la
conducción de la Política económica y social del Ejecutivo Federal.
La aplicación adecuada de ellas,
permite establecer medidas que coadyuven al crecimiento económico, que fomenten
una asignación más equitativa entre la población, de los productos que obtiene
el país y que fomenten la generación de actividades en congruencia con el
proyecto de país que se ha anunciado y para el que se está trabajando.
Mediante estos instrumentos, es
como el Gobierno de la República generará el bienestar de los habitantes de
nuestro país, quienes son en última instancia, el motivo que justifica las
actividades del Gobierno.
Para que esos instrumentos
produzcan los objetivos antes descritos, se requiere que su utilización no
exceda los límites de una programación adecuada. De ahí que los párrafos
mencionados del artículo 126 que se someten a su consideración tienen como
sustento el propiciar un ejercicio de los ingresos y los gastos del sector
público, atendiendo a criterios de finanzas públicas sanas que eviten el uso
excesivo de endeudamiento público.
Derivado de que el endeudamiento
público de nuestro país es muy elevado, por lo que es deseable, promover una
política fiscal que genere ahorros que contribuyan a su reducción, esta
Administración propone que se establezca un principio claro del manejo que
deberá tener en el mediano y largo plazo el superávit presupuestario que se
genere. Por ello, se prevé que el superávit pueda aplicarse para la
amortización de la deuda pública o la creación de reservas para afrontar
diversas contingencias.
Asimismo, se propone
institucionalizar el principio de responsabilidad fiscal previsto desde el
Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1986,
relativo al ajuste del gasto público en caso de presentarse una disminución de
los ingresos durante el año fiscal. Es patente que este principio ha
contribuido a la estabilidad de las finanzas públicas, en específico cuando en
ejercicios fiscales recientes se ha presentado la disminución de ingreso por la
baja del precio internacional del petróleo. Sin embargo, el hecho de que este
principio esté sujeto a la vigencia anual del ordenamiento presupuestario, no
promueve el esquema institucional ideal de certidumbre y estabilidad. Por la
relevancia de este principio se propone incorporarlo en el texto
Constitucional, a fin de lograr su carácter permanente.
Conforme a las consideraciones
expuestas anteriormente y con fundamento en los artículos 71, fracción I, y 135
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, someto a la
consideración de ese Honorable Congreso de la Unión, la siguiente iniciativa de
DECRETO
ARTÍCULO
ÚNICO.- Se reforman los artículos 74 fracciones III, IV, V y
VI, 75 y 126; se adiciona la fracción k) al artículo 72, y se deroga la
fracción VIII del artículo 74, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo
72. (...)
a) a j) (...)
k) La Ley de Ingresos de la Federación deberá aprobarse en
el periodo de sesiones ordinarias en el que se presente, o en su caso en el
periodo de sesiones extraordinarias que para tal efecto convoque inmediatamente
la Comisión Permanente. En caso de que el Ejecutivo Federal realice
observaciones al proyecto de Ley de Ingresos, se estará a lo dispuesto en el
artículo 75, apartado A, fracción II.
Artículo
74. (...)
I.- (...)
II.- (...)
III.- Examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto
de Egresos de la Federación, discutiendo primero las contribuciones necesarias
para cubrirlo, conforme a lo siguiente:
a) El Ejecutivo Federal elaborará las iniciativas de Ley de
Ingresos y de Presupuesto de Egresos de la Federación, las cuales hará llegar a
la Cámara a más tardar el 15 de octubre, debiendo comparecer el Secretario del
Despacho correspondiente a dar cuenta de las mismas.
Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de las iniciativas
cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de la
Cámara, debiendo comparecer en todo caso el Secretario del Despacho
correspondiente a informar de las razones que lo motiven;
b) El Ejecutivo Federal, en el año en que termina su
encargo, deberá elaborar dichas iniciativas en coordinación con el Presidente
Electo, incluyendo las recomendaciones de este último, a efecto de presentarlas
a la Cámara en la fecha a que se refiere el inciso anterior. Una vez que el
Presidente Electo entre a ejercer su encargo en la fecha prevista en el
artículo 83, podrá presentar a la Cámara a más tardar el 3 de diciembre
modificaciones a las iniciativas.
El Secretario del Despacho correspondiente comparecerá ante
la Cámara para dar cuenta de las iniciativas y en su caso de las modificaciones
a éstas, a más tardar el 5 de diciembre, y sólo a partir de esta fecha
procederá la aprobación de las mismas;
c) La Cámara podrá autorizar programas y proyectos de
inversión que abarquen varios ejercicios fiscales; los gastos correspondientes
deberán incluirse en los subsecuentes Presupuestos de Egresos.
La autorización a que se refiere el párrafo anterior, así
como la modificación o cancelación de programas y proyectos de inversión, se
llevarán a cabo conforme a lo previsto en la ley;
d) La Cámara podrá autorizar gastos de carácter confidencial
exclusivamente para erogaciones relacionadas con la seguridad pública o
nacional, que se emplearán por acuerdo escrito del Presidente de la República.
La entidad de fiscalización superior de la Federación verificará la aplicación
de dichos gastos, la cual deberá guardar estricta reserva sobre la información
correspondiente en tanto no se derive de su revisión el fincamiento de
responsabilidades;
e) La Cámara no podrá dejar de señalar la retribución que
corresponda a un empleo que esté establecido por la ley; en caso de que por
cualquiera circunstancia se omita fijar dicha remuneración, se entenderá por
señalada la que hubiere tenido fijada en el Presupuesto anterior, o en la ley
que estableció el empleo;
IV.- Revisar la Cuenta Pública con el objeto de conocer los
resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los
criterios señalados por el Presupuesto y evaluar el cumplimiento de los
objetivos contenidos en los programas.
Para la revisión de la Cuenta Pública, la Cámara de
Diputados se apoyará en la entidad de fiscalización superior de la Federación.
Si del examen que ésta realice aparecieran discrepancias entre las cantidades
correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y
las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los
ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán las
responsabilidades de acuerdo con la ley.
La Cuenta Pública del año anterior deberá ser presentada a
la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión dentro de los diez primeros
días del mes de junio.
Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la Cuenta
Pública, en los términos de la fracción III, inciso a), segundo párrafo, de
este artículo;
V.- Declarar si ha o no lugar a proceder penalmente contra
los servidores públicos que hubieren incurrido en delito en los términos del
artículo 111 de esta Constitución, y
VI.- Las demás que le confiere expresamente esta
Constitución.
Artículo
75. La aprobación de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de
Egresos de la Federación, se sujetará a las siguientes disposiciones:
A. La autorización de los ingresos deberá preceder a la de
los gastos, conforme a lo siguiente:
I. El Congreso de la Unión o en su caso la Cámara de
Diputados, deberán motivar en el dictamen correspondiente, los beneficios que
se deriven de las modificaciones propuestas a las iniciativas de Ley de
Ingresos y de Presupuesto de Egresos de la Federación.
Las modificaciones que impliquen incrementos o la creación
de nuevos gastos, procederán únicamente cuando en el dictamen respectivo se
señale la fuente de recursos adicionales para cubrirlos, los cuales solamente
podrán provenir de fuentes distintas al financiamiento, o bien cuando se
señalen las reducciones a los programas correspondientes, y
II. Los proyectos aprobados de Ley de Ingresos y de
Presupuesto de Egresos de la Federación se remitirán al Ejecutivo, quien si no
tuviere observaciones que hacer los promulgará inmediatamente.
El Ejecutivo Federal podrá hacer observaciones a las
modificaciones aprobadas por el Congreso o en su caso por la Cámara de
Diputados; en este caso devolverá a dicha Cámara los proyectos de Ley de
Ingresos y de Presupuesto de Egresos, o este último, dentro de los tres días
naturales siguientes a su aprobación.
El Congreso o en su caso la Cámara de Diputados resolverán
sobre las observaciones del Ejecutivo, conforme a lo siguiente:
a) Las observaciones a la Ley de Ingresos serán discutidas
por la Cámara de Diputados dentro de los cinco días naturales siguientes a la
presentación de las mismas; si las modificaciones fuesen confirmadas por las
dos terceras partes del número total de votos de los miembros presentes, el
proyecto pasará a la Cámara de Senadores, la cual contará con un plazo igual
para discutirlas. Si por ésta fuese sancionado por la misma mayoría, el
proyecto será ley y volverá al Ejecutivo para su promulgación. En caso de que
el Congreso no confirmare las modificaciones, el Ejecutivo promulgará la Ley de
Ingresos sin incluir las mismas;
b) Las observaciones al Presupuesto de Egresos serán
discutidas por la Cámara de Diputados dentro de los cinco días naturales
siguientes a la presentación de las mismas. Si las modificaciones de la Cámara
fuesen confirmadas por las dos terceras partes del número total de votos de los
miembros presentes, se devolverá el proyecto de Presupuesto de Egresos al
Ejecutivo para su promulgación; en caso contrario, se promulgará el Presupuesto
sin incluir dichas modificaciones;
c) Cuando el periodo ordinario de sesiones no sea suficiente
para llevar a cabo las votaciones a que se refieren los incisos anteriores, la
Comisión Permanente deberá convocar inmediatamente a un periodo extraordinario
de sesiones.
En caso de que haya concluido el periodo ordinario de
sesiones, el Ejecutivo presentará las observaciones a la Comisión Permanente,
la cual convocará inmediatamente al Congreso o en su caso a la Cámara de
Diputados, a un periodo extraordinario de sesiones para llevar a cabo la
votación a que se refiere esta fracción.
B. Si al inicio del año no se encontraren aprobados la Ley
de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federación, o únicamente este
último, deberá observarse lo siguiente:
I. En el caso de la Ley de Ingresos de la Federación,
continuará vigente aquella aprobada para el año anterior, en tanto se apruebe
la ley para el año correspondiente, y:
a) La recaudación de ingresos se realizará conforme a las
contribuciones establecidas en las leyes;
b) El endeudamiento público podrá ser hasta por el
equivalente al aprobado para el año anterior, en los términos previstos en la
ley;
c) Los ingresos que excedan los montos previstos en la Ley
de Ingresos sólo podrán destinarse al pago de la deuda pública o a la creación
de reservas para la atención de contingencias;
II. En el caso del Presupuesto de Egresos de la Federación,
continuará vigente aquel aprobado para el ejercicio fiscal anterior, únicamente
respecto de los gastos obligatorios, en tanto se apruebe el Presupuesto para el
año correspondiente.
Los gastos de carácter obligatorio son aquellos previstos en
el Presupuesto de Egresos para cubrir lo siguiente:
a) Las erogaciones determinadas en cantidad específica en
las leyes;
b) El gasto corriente aprobado para el año anterior, hasta
por el porcentaje que determine la ley;
c) Las remuneraciones de los servidores públicos;
d) Las obligaciones contractuales cuya suspensión implique
responsabilidades y costos adicionales, incluyendo las correspondientes a la
inversión pública;
e) El pago de la deuda pública y los adeudos del ejercicio
fiscal anterior;
El Ejecutivo Federal determinará los gastos a los cuales se
dará prioridad, conforme a los criterios que establezca la ley, y
III. La Comisión Permanente deberá convocar al Congreso, o
en su caso a la Cámara de Diputados, a un período extraordinario de sesiones
que dará inicio el día 2 de enero, a efecto de que se aprueben la Ley de
Ingresos y el Presupuesto de Egresos, o en su caso este último.
Artículo
126. No procederá pago alguno que no esté comprendido en el
Presupuesto de Egresos de la Federación o determinado por ley posterior; en
este último caso el Congreso tendrá que señalar la fuente de ingresos para
cubrir los pagos.
La Ley de Ingresos y el Presupuesto
de Egresos de la Federación deberán contribuir al equilibrio presupuestario. En
caso de que el Congreso de la Unión apruebe endeudamiento público para cubrir
el Presupuesto de Egresos, deberá establecer en el dictamen correspondiente la
reducción progresiva de dicho endeudamiento dentro de los tres años siguientes,
hasta su eliminación en el cuarto año.
La Ley de Ingresos y el
Presupuesto de Egresos de la Federación incluirán estimaciones económicas que
impliquen una planeación de mediano plazo.
Si al finalizar el año los
ingresos resultan superiores al gasto público, éstos sólo podrán destinarse al
pago de la deuda pública o a la creación de reservas para la atención de
contingencias.
En caso de presentarse durante el
año una reducción a los ingresos aprobados, deberán ajustarse los gastos
proporcionalmente.
La ley establecerá las
disposiciones específicas para dar cumplimiento a lo previsto en este artículo.
TRANSITORIOS
PRIMERO. El
presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el
Diario Oficial de la Federación.
SEGUNDO.
Las reformas y adiciones a las leyes que se requieran para dar cumplimiento a
las disposiciones contenidas en este Decreto, deberán entrar en vigor a más
tardar el 1 de enero del año 2002. Hasta antes de dicha fecha, continuarán
aplicándose las disposiciones vigentes en lo que no se opongan a este Decreto.
TERCERO. Se
derogan todas las disposiciones que se opongan a las reformas y adiciones
establecidas en el presente Decreto.
Reitero a Usted, Ciudadano Presidente
de la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, las seguridades
de mi consideración atenta y distinguida.
Palacio Nacional, a 3 de abril de 2001.
SUFRAGIO EFECTIVO. NO REELECCIÓN.
EL PRESIDENTE DE LOS
ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
VICENTE FOX QUESADA (rúbrica)