De reformas a diversas disposiciones de la Constitucion Politica de los Estados Unidos Mexicanos, con relacion al Poder Legislativo, presentada por el diputado Amador Rodriguez Lozano, del grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, en la sesion del martes 27 de marzo de 2001 Versión para Imprimir

La fortaleza del Estado mexicano se sustenta en su capacidad de transformación institucional, la cual le ha permitido a lo largo de su historia, encauzar las aspiraciones y exigencias de los diversos grupos sociales que conforman la nación mexicana.

Con la reforma al poder publico se ha modernizado las estructuras económicas y sociales, y con ella avanzaremos, en el desarrollo de una sociedad democrática y libre. Porque es el cambio institucional, el instrumento que permite en paz y con la participación de todos, construir un futuro cierto para la nación.

Es el momento de hacer realidad la aspiración y el compromiso de Luis Donaldo Colosio: “Reformar el poder para democratizarlo y acabar con cualquier vestigio de autoritarismo”. Coincidimos y participamos de su compromiso, en el sentido de que reformar el poder significa un presidencialismo sujeto estrictamente a los límites constitucionales de su origen republicano y democrático, significa también fortalecer y respetar las atribuciones del Congreso Federal.

El equilibrio entre poderes es una de las condiciones para garantizar la consolidación democrática y el Estado de Derecho. Únicamente el balance entre los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, puede garantizar un ejercicio de gobierno responsable, en el marco de la ley y que busca soluciones a las demandas de la sociedad.

La reforma es necesaria porque aspiramos a un desarrollo equilibrado y justo, que permita a todos, bienestar, seguridad y libertad. Un desarrollo que sólo es viable si la energía de la nación está democráticamente conducida. Si las instituciones republicanas encarnan la ley, la hacen cumplir y también, si son capaces de cambiar para satisfacer nuevas expectativas sociales.

Enfrentar los retos del desarrollo y la modernización, sólo es posible con un poder legislativo fortalecido, cuya actividad pueda reconocer la sociedad, cuya acción armónica con los otros poderes, permita a la sociedad evaluar y corregir, apoyar e influir. Un Poder Legislativo en el cual todos podamos reconocernos y sea puntal del progreso del país.

Modernizar la organización del Congreso, darle a éste nuevas facultades y desarrollar sus actuales competencias es una exigencia nacional. Sobre todo para una sociedad como la nuestra que ha desarrollado una administración pública diversa y compleja. Hoy más que nunca las facultades del Congreso, su eficiencia y su representatividad, son condición para el desarrollo en todos los campos de la vida nacional. La realización de las aspiraciones sociales de justicia, también, cruzan por el fortalecimiento del Legislativo.

La democracia no se agota en la elección de los gobernantes. Es éste tan sólo uno de sus elementos esenciales, pero existen muchos otros como fundamento de la democracia como sistema de gobierno. El fortalecimiento de la democracia hoy, implica también fortalecer a los órganos de gobierno, a los poderes de la unión para que cumplan con el mandato Constitucional.

La reforma del Estado, una aspiración común

Los anhelos de desarrollo democrático y mejora social del pueblo mexicano, han llevado a la imperiosa necesidad de realizar una Reforma del Estado profunda, que tenga como premisa fundamental de las relaciones del Poder Ejecutivo con el Legislativo, el estricto respeto a la autonomía de este último, ya que su composición plural representa un factor fundamental para su independencia política.

La forma en que un Estado se organiza, refleja las necesidades, aspiraciones e ideales que prevalecen en una sociedad. Tiene que ver, indudablemente, con un sinnúmero de factores como la idiosincrasia de cada pueblo, así como aspectos económicos, sociales, tecnológicos e internacionales, que influyen e interactúan continuamente, dando lugar a etapas trascendentales en la vida de los pueblos, marcando así su evolución histórica.

La Reforma del Estado es un instrumento político destinado a canalizar las variadas propuestas de cambio institucional y las distintas tendencias ideológicas y políticas que las sustentan. Es, a la vez que ejercicio democrático y plural, reto de creatividad y responsabilidad política; exige de todos quienes en ella participan el más alto sentido del interés nacional, por encima de los intereses individuales o de grupo.

Está pendiente el diseño de un nuevo esquema de relaciones entre el poder ejecutivo y el poder legislativo, para completar así el sistema de frenos y contrapesos que hoy requiere nuestra forma presidencial de gobierno.

Es por ello que resulta imprescindible fortalecer al Poder Legislativo de la Unión, teniendo en cuenta los altos valores del constitucionalismo, expresados en la famosa frase de Montesquieu, en su histórica obra El Espíritu de las Leyes: “Que el poder controle al poder”. Principio que fue ratificado por el artículo 16 de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, en el cual se consagró con precisión que “donde no existe separación de poderes, no hay Constitución”.

Un nuevo marco jurídico para la colaboración de poderes

Una dolorosa y constante experiencia, universal y nacional, ha hecho conocer a los pueblos que la reunión de poderes en una sola persona o corporación, dista poco o nada de la arbitrariedad y que las libertades no dejarán de ser precarias hasta que el poder sea dividido entre varias instancias. El poder - sostiene el tratadista alemán Karl Loewestein - lleva en sí mismo la semilla de su propia degeneración; por ello, si no se limita, se convierte en despótico. De ahí la conveniencia de que se ejerza a través de varios órganos de Estado.

El principio de la división de poderes, entendido como el establecimiento de mecanismos constitucionales operativos que evitan el abuso del poder, dividiéndolo para su ejercicio, al asegurar la libertad de los ciudadanos, no implica la inexistencia de colaboración entre las instituciones o sujetos que detentan poder y tampoco significa una absurda y arbitraria división del trabajo. Al contrario, en un régimen presidencial, la separación de poderes requiere de la colaboración de éstos en la realización de las distintas funciones del Estado. El Poder es indivisible y radica en el pueblo, proclamaba Rosseau; pero el ejercicio del mismo es necesario que recaiga en órganos distintos.

Ninguna labor podrá llegar a ser fructífera y duradera sin la armonía y la colaboración de los poderes estatales. Dicha colaboración requiere una base de unidad de ideales y comunidad de valores fundamentales, relativos a la satisfacción de las necesidades de la sociedad nacional.

En efecto, frente a la clásica teoría de la división de poderes, se levanta el postulado de la necesaria coordinación de funciones, que llevado a la realidad práctica de la nueva realidad política mexicana, habrá de ser condición no solo de la estabilidad gubernamental, sino también de su eficacia.

La trascendencia de la coordinación, colaboración y solidaridad de los poderes de la Unión, significa que todos ellos deben asumir responsabilidad igual frente a la sociedad mexicana, sin olvidar que el desarrollo del país es tarea que incumbe por igual al Legislativo, al Judicial y al Ejecutivo, cualesquiera que sean sus atribuciones. Representando, en conjunto, todas las funciones del poder público, el tradicional principio de separación de poderes no debe destruir la concepción integral de la función de gobierno. Por ello, les corresponde conjuntamente proveer a la satisfacción de las necesidades de la nación, instancia en que radica esencial y originariamente la soberanía. En este espíritu de colaboración es como debe entenderse la revitalización del principio de la separación de poderes dentro de la Reforma del Estado.

Fortalecimiento del Congreso de la Unión

Las instituciones políticas experimentan transformaciones al compás de la evolución de la sociedad en que se encuentran insertas. Esto es así en razón de que las diversas necesidades de la sociedad exige adaptaciones e innovaciones institucionales para que aquéllas sean atendidas pronta y eficazmente.

La permanente diversificación de la sociedad, su creciente interés en los asuntos públicos, ha impulsado decididamente la conformación de un pluralismo que responde al avance democrático del país y que tiene su más acabada expresión en el Congreso de la Unión.

Así, los diferentes puntos de vista sobre la Nación Mexicana son procesados a través de la acción de los partidos políticos, quienes a su vez se desempeñan en el seno del Poder Legislativo, para alcanzar consensos necesarios que permiten ofrecer soluciones viables a las demandas sociales. Esto es posible a través del respeto a la voluntad mayoritaria, pero garantizando también la participación de los partidos minoritarios en el proceso político, conforme a la legalidad y a los principios democráticos que dan orden y unidad a nuestro Estado de Derecho.

Es necesario que nuestro órgano legislativo federal, representante de la voluntad popular, se fortalezca para cumplir cabalmente con funciones políticas de primera magnitud, a efecto de analizar, deliberar y discutir en torno a los grandes problemas que afectan a la sociedad y proponer y aprobar soluciones a los mismos; para vigilar y controlar la acción del poder ejecutivo; y, en fin, para contribuir en el ámbito de sus atribuciones, junto con los otros poderes de la Unión, al gran propósito común del bienestar social y la estabilidad política del país.

El Congreso de la Unión es el órgano de la pluralidad democrática por excelencia. En él se expresan las corrientes políticas e ideológicas que informan nuestro proceso político. Pero discutir, diferir y contrastar opiniones no anula la posibilidad de convivir, coincidir y acordar, sin que ello implique la renuncia y claudicación de ideales y propósitos. El fortalecimiento del Congreso de la Unión compromete a todos los mexicanos y en especial a los actores políticos, al logro de los altos objetivos consagrados en nuestra Constitución, obligándonos a todos a llegar a acuerdos fundamentales a pesar de la diversidad de orientaciones que conforman el contenido plural de nuestro régimen democrático.

Contenido de la Iniciativa

Para hacer realidad los propósitos mencionados anteriormente, en esta iniciativa se formulan propuestas concretas de reformas constitucionales, como un primer paso para conseguir un Poder Legislativo fuerte y dinámico, a la altura de las aspiraciones y necesidades del México del Siglo XXI.

Estas propuestas pueden agruparse en cinco grandes apartados, según el objetivo específico que pretenden. Estos son:

I. Propuestas para mejorar el funcionamiento del Congreso de la Unión.

II. Propuestas para fortalecer la vinculación de los miembros del Congreso de la Unión con sus representados.

III. Propuestas para impulsar la colaboración entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo Federales.

IV. Propuestas para vigorizar el papel del Congreso de la Unión.

V. Propuestas para fortalecer al Senado de la República.

I. Mejorar el funcionamiento
del Congreso de la Unión

1. Establecimiento de un régimen de cortesía y disciplina parlamentaria.

En México no existe un régimen legal de cortesía y disciplina parlamentaria. Los diputados y senadores tienen derechos, prerrogativas y privilegios, pero no están sujetos a un régimen de responsabilidades en relación con su comportamiento dentro de los trabajos de las Cámaras. Es bien sabido que existen actos que pueden llegar a impedir la buena marcha de las actividades camarales, que al presentarse redundan en perjuicio de la efectividad del trabajo del poder legislativo, así como de la calidad de sus deliberaciones y de sus resultados.

Debe existir en nuestro país un conjunto de normas claro y sistemático para aquellos legisladores que no conduzcan su actuación dentro de la rectitud, madurez, civilidad y cortesía políticas. En los parlamentos de las democracias más avanzadas, la utilización de fórmulas de cortesía política en el debate, incluso a veces exageradas, son precisamente para prevenir caer en la ofensa personal o en la injuria, lo que desvía el objetivo de la lucha política: el beneficio del pueblo.

Por estas razones, se propone crear la base constitucional de un régimen de cortesía y disciplina parlamentaria, que sea producto de un acuerdo entre los grupos parlamentarios. Por otro lado, es necesario sancionar con más rigidez a aquellos legisladores que no asisten a las sesiones. Planteando que se reduzca de diez a cinco, el número de faltas injustificadas y consecutivas que sean permitidas en el texto constitucional.

También para ser más precisos y congruentes con el texto de la propia Constitución, se propone precisar que el Presidente de la Cámara velará no por el “fuero constitucional”, sino “por la inmunidades parlamentarias de los legisladores”, pues la locución constitucional vigente es impropia, ya que da la idea de privilegio, lo que es inexacto en tratándose de la protección que otorga a los legisladores para cumplir sus funciones nuestro ordenamiento supremo.

2. Nueva regla sobre quórum de asistencia.

El artículo 63 de la Constitución vigente exige un quórum de más de la mitad del número total de miembros de cada cámara, para que éstas puedan sesionar válidamente. Sin embargo, si bien puede entenderse que esta disposición tuvo su razón de ser en épocas pasadas, caracterizadas por una menor complejidad de los asuntos públicos y por un menor volumen de trabajo legislativo, en la actualidad se ha convertido en un elemento que dificulta el trabajo eficiente de las cámaras.

En efecto, un quórum de asistencia para que las cámaras puedan sesionar se justificaba en razón de la necesidad de que en las deliberaciones del pleno estuviesen representadas la mayor cantidad de opiniones posible. Al obligar la presencia de más de la mitad de los legisladores, se buscaba garantizar la riqueza y pluralidad del debate, la participación activa de los diputados y senadores en el trabajo camaral, mismo que se daba fundamentalmente a nivel del pleno.

No obstante lo anterior, la creciente complejidad de los asuntos públicos y el aumento espectacular en el volumen de trabajo de las cámaras, no ha dejado de tener su impacto en la forma de funcionamiento del Congreso de la Unión. Las nuevas circunstancias del México moderno han obligado a las cámaras a hacer un esfuerzo de especialización y de división del trabajo, de tal forma que el trabajo intenso se ha desplazado, cada vez más, del pleno a las comisiones.

Cada vez más, los diputados y senadores dedican la mayor parte de su tiempo en realizar estudios, a tener encuentros con grupos de interés, a realizar labores de consulta, a viajar a sus distritos o a sus estados para captar las inquietudes locales, todo con el objetivo de llegar a las reuniones de comisiones con elementos suficientes para aportar lo que sea necesario para integrar los dictámenes legislativos respectivos.

Ante esta situación, la exigencia de un quórum de asistencia de más de la mitad de los miembros del total de las cámaras, viene a entorpecer la eficiencia global del trabajo legislativo. Con objeto de cumplir con el mencionado quórum, el legislador debe desatender el frente de su actividad legislativa que en la práctica más frutos rinde y mejores resultados aporta.

Además y sobre todo atendiendo a la nueva correlación de fuerzas que habrá de existir en la Cámara de Diputados en los años por venir, la regla vigente del quórum de asistencia puede convertirse en un arma para paralizar las sesiones de la cámara, riesgo que, en situaciones en que se requiriese de una acción urgente, podría llegar a representar un grave problema para el país.

Por estas razones, la iniciativa que ahora se presenta propone eliminar la exigencia del quórum de asistencia para que haya sesiones válidas de las cámaras del Congreso de la Unión. Si ya es plenamente evidente que el trabajo legislativo más significativo, que las deliberaciones de mayor sustancia y que las aportaciones más importantes se dan a nivel de las comisiones, no tiene caso que se mantenga la regla aludida. Asimismo, con la supresión de la misma las cámaras quedarían a salvo de una interrupción amañada de sus sesiones por falta de quórum para sesionar.

Cabe aclarar que el mismo razonamiento no puede aplicarse al caso del quórum para instalar las cámaras, ni para el caso de las votaciones. La instalación es el acto solemne que marca el inicio de una legislatura. En dicho acto se toma la protesta de ley a los legisladores. Es el acto en el que estos últimos asumen el compromiso público de guardar y hacer guardar la Constitución y las leyes que de ella emanan.

La asistencia a esta reunión es lo menos que la nación podría esperar de sus representantes. El valor simbólico que el acto de instalación tiene justifica que se exija una asistencia de al menos la mitad del total de los miembros de cada cámara.

Por otro lado, la votación para aprobar o desechar leyes, decretos o acuerdos, es el momento culminante de la actividad legislativa toda. Es el momento en que se define la voluntad de los órganos que tienen la representación nacional. Resulta perfectamente legítimo, entonces, que la Constitución exija un quórum de votación elevado. Ello es garantía de que al momento de tomar decisiones, el órgano de la representación nacional, sea efectivamente lo más representativo posible.

Por estos dos últimos motivos es que la iniciativa de reforma que se propone no cambia las reglas relativas al quórum requerido para instalar las cámaras, ni el quórum de votación.

3. Asesoría y recursos a legisladores para realizar sus tareas.

Todos sabemos que una de las condiciones esenciales para realizar una Reforma del Estado mexicano, efectiva y con repercusiones reales en la práctica política, es conformar un adecuado equilibrio en la relación entre los poderes legislativo y ejecutivo federales.

Una de las causas principales de tal desequilibrio institucional, radica en la práctica inexistencia de un sistema integral de apoyo a los trabajos legislativos tanto de las cámaras en general, como de los legisladores en particular. Ante la enorme cantidad de recursos, personal, expertos, sistemas de información y de consulta con que cuenta el poder ejecutivo federal, las cámaras del Congreso de la Unión y los diputados y senadores considerados individualmente, no disponen del mínimo requerido, no digamos ya para generar sus propias fuentes de información, opinión y conocimientos técnicos, sino inclusive para procesar la información y las opiniones provenientes del poder ejecutivo federal.

Lo que se necesita es un cuerpo de asesores, no tanto de la Mesa Directiva, sino de las cámaras en general, que generen información propia que las cámaras puedan utilizar para producir sus opiniones, así como para adoptar posiciones políticas en relación con las perspectivas provenientes del poder ejecutivo. No se trata de duplicar la estructura de expertos existente en el poder ejecutivo, pero ahora dentro del poder legislativo, sino de que éste último tenga una instancia independiente del poder ejecutivo, profesional, imparcial y objetiva, a la que pueda recurrir para obtener información técnica adecuada, relativa a las distintas áreas de políticas gubernamentales.

También es preciso reconocer que los diputados y senadores en lo particular, requieren de personal de apoyo y de asesores que les auxilien en el desempeño de sus actividades. Sin ellos, los legisladores quedan completamente inermes ante la gran complejidad no nada más de las tareas estrictamente legislativas, sino de otras muchas más que el electorado mexicano exige de ellos.

Por ello, se plantea la creación de un sistema integral de apoyo al trabajo legislativo, que organice un cuerpo de asesoría general para las cámaras y uno particular para los diputados y senadores, en los términos que la ley disponga. Además y para hacer una realidad este sistema, se propone establecer la obligación de que el presupuesto anual de cada cámara, garantice los recursos necesarios para la existencia y mantenimiento del mismo.

4. Facultad de las Comisiones de aprobar algunos proyectos de Decreto.

El fortalecimiento del Congreso de la Unión requiere, entre otras cosas, de la agilización de sus procedimientos. El enorme volumen de trabajo que año con año abruma al poder legislativo federal ha llevado a una creciente imposibilidad de examinar, discutir y resolver eficazmente y de manera plenamente informada, sobre una multiplicidad de asuntos, muchos de los cuales llegan a tener un elevado grado de complejidad técnica. La alternativa no es reducir las materias y los ámbitos de los cuales el Congreso puede conocer, sino reformular los procedimientos a través de los cuales las cámaras desempeñan sus funciones, a fin de optimizar tiempo y recursos. Lo anterior es especialmente cierto para el caso del procedimiento legislativo, el cual está organizado por reglas que ya no responden a los acelerados ritmos de la vida política y económica del México actual.

Como bien sabemos, los proyectos de Decreto deben ser discutidos primero en lo general, para inmediatamente después ser votados en ese sentido; y posteriormente deben ser discutidos en lo particular, artículo por artículo, para después votar sobre cada uno de ellos en lo particular, a fin de que se le tenga por aprobado o que se devuelva a la comisión dictaminadora correspondiente. Todo este procedimiento actualmente ocurre en el Pleno de las Cámaras.

Ahora bien, en la práctica, lo que sucede es que el debate en el Pleno es conducido, guiado y orientado por aquellos legisladores que son miembros de la Comisión en la cual se discutió y se preparó el dictamen legislativo relativo al proyecto de Decreto discutido. Esto significa que, generalmente, en el Pleno se da una repetición de los mismos argumentos, críticas, evidencias, comentarios positivos, objeciones y defensas que se dieron al nivel de la comisión de dictamen legislativo. Esto es así, máxime en virtud de que por ley los distintos grupos parlamentarios deben estar representados en dichas comisiones de una manera proporcional a su peso relativo en el Pleno.

Esta circunstancia, producto de lo que sucede en la realidad de la práctica parlamentaria, nos lleva a pensar que, en atención a esa necesidad de agilizar los procedimientos parlamentarios, bien podría plantearse la posibilidad de dividir el trabajo entre el Pleno y las comisiones, de tal forma que el Pleno estuviese en todo caso facultado para discutir y votar en lo general y en lo particular, los proyectos de ley; y que las comisiones estuviesen facultadas para discutir y votar en lo particular los proyectos de Decreto.

Es preciso reconocer, sin embargo, que a pesar de la circunstancia derivada de la realidad parlamentaria arriba aludida, es el Pleno y no las comisiones, la expresión más fiel del poder legislativo federal mexicano. Por ello es que, a pesar de que las comisiones sean generalmente las que marcan el paso dentro del proceso de discusión de los proyectos de Decreto, no puede dejarse en ellas la facultad exclusiva de, en todo caso y de manera absoluta, discutir y votar en lo particular dichos proyectos.

Debe buscarse un equilibrio entre el principio de economía funcional y el principio de representatividad del Pleno, a través de una reformulación de este aspecto de la vida del Congreso de la Unión que permita, en algunos casos, la delegación a las comisiones de la facultad de discutir y votar los proyectos de Decreto. Dicho equilibrio podría alcanzarse de la manera propuesta en la presente iniciativa, al delegar en las Comisiones las facultades para aprobar ciertos Decretos, tales como los permisos para trabajar en misiones diplomáticas extranjeras o para recibir condecoraciones de gobiernos extranjeros, trámites comúnmente denominados como “corcholatazos”, pero manteniendo a la vez el Pleno la facultad de recuperar el trámite ordinario cuando así lo considere pertinente.

5. Permisos al Presidente de la República por ausencias mayores a un mes.

En plena era de la globalización, en que las relaciones entre los Estados se hacen cada día más intensas y estrechas, todos los actores sociales, políticos y económicos se ven empujados a encontrarse con los actores de otros países, a fin de aprovechar al máximo las ventajas derivadas del propio proceso globalizador. Con todo y que las telecomunicaciones han hecho posible el estrechamiento de las relaciones sin necesidad del encuentro físico de las partes, en muchos casos la presencia material de éstas en un lugar determinado sigue siendo necesaria, en aras de una mejor comunicación y de la subscripción de acuerdos de diverso tipo.

El Presidente de la República, como jefe de Estado que es en nuestro país, se ve obligado con frecuencia a realizar viajes fuera del país, a efecto de cumplir con las atribuciones que la propia constitución le da en el ámbito de las relaciones exteriores. El encuentro con otros jefes de Estado, con directivos de organismos internacionales, o simplemente, con líderes políticos de otros países, forma parte cotidiana de la agenda presidencial, por razones plenamente justificadas, todas ellas relacionadas con el interés colectivo de la nación.

Sin embargo, el artículo 88 de la Constitución, tal y como está redactado en la actualidad, obliga al Presidente de la República a obtener un permiso de parte del Congreso de la Unión o, en su caso, de la Comisión Permanente, para poder ausentarse, en cualquier caso, del territorio nacional.

Esta disposición, que en su momento original de adopción pretendía impedir que el gobierno federal mexicano se quedase de manera súbita sin su instancia máxima de decisión en la rama ejecutiva, así como evitar el alejamiento del titular del ejecutivo del conocimiento de los problemas y necesidades nacionales, ha perdido ya su razón de ser.

En efecto, la ausencia del territorio nacional del Presidente de la República no implica que el poder ejecutivo federal quede sin la instancia que es capaz de adoptar decisiones para afrontar problemas imprevistos o repentinos. La ausencia del territorio nacional del Presidente por períodos cortos se ha convertido en una actividad rutinaria, que al realizarse no rompe los vínculos del titular del ejecutivo con la administración pública federal ni con el conocimiento de lo que pasa en el país, debido al avance de las telecomunicaciones y tecnologías conexas.

En virtud de estas consideraciones, el actual artículo 88 ha perdido su razón de ser original. Su vigencia simplemente viene a entorpecer una actividad rutinaria del titular del poder ejecutivo y a engrosar de manera adicional la de por sí ya saturada agenda de actividades del poder legislativo mexicano, mismo que de forma igualmente rutinaria otorga los permisos que el Presidente solicita para ausentarse del territorio nacional por períodos cortos. Por lo tanto, se propone reformar la disposición aludida, para el efecto de que en ausencias cortas del territorio nacional, definidas como aquellas inferiores a los treinta días, el Presidente de la República no necesite del permiso del Congreso de la Unión o, en su caso, de la Comisión Permanente, sino simplemente sea necesario que dé aviso a la Cámara de Senadores o a la Comisión Permanente, según sea el caso.

Debe señalarse que para ausencias del territorio que pasen de los treinta días, el Presidente de la República deberá obtener el permiso de que habla el artículo 88 constitucional vigente. Esto es debido a que la razón original del artículo 88 subsiste para el caso de ausencias prolongadas, que sí podrían traducirse en fallas en la capacidad decisoria del poder ejecutivo federal, así como en desconocimiento de problemas y necesidades apremiantes de la sociedad mexicana.

6. Juicio político, incumplimiento reiterado de recomendaciones de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

Es necesario que la actuación de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos se vea reforzada con mecanismos que, sin desnaturalizar su actuación y su calidad de ombudsman, coadyuven a su eficacia.

Que las recomendaciones de la Comisión no sean vinculantes ni obligatorias es una característica esencial de esta institución. Es natural que así lo sea, ya que se busca que su marco de actuación sea ágil, porque es su fuerza moral ante la sociedad la que debe hacer rectificar a la autoridad que ha lesionado los derechos humanos.

Aún cuando sus recomendaciones no sean obligatorias por no estar sustentadas en procedimientos de estricto derecho, el valor de las mismas no puede ser menos y su cumplimiento debe ser una práctica general de las autoridades.

Por ello, para evitar la proliferación de casos en que las recomendaciones no sean acatadas, es que se plantea que se configure como causal de juicio político, el incumplimiento reiterado de las recomendaciones emitidas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

II. Fortalecer la vinculación
de los legisladores con sus representados

1. Introducción de la Iniciativa Popular y el Referéndum.

Los mecanismos de la democracia representativa tienen sus límites en las sociedades complejas del mundo moderno. Cada vez resulta más evidente que el logro cabal del principio democrático requiere de un complemento, mismo que se encuentra en las llamadas instituciones de democracia directa, que permiten la participación de la ciudadanía en la toma de ciertas decisiones que afectan a la colectividad, al lado de los partidos políticos y de los poderes públicos tradicionales.

Tal es el caso de la iniciativa popular y del referéndum. A través de estas dos instituciones, la ciudadanía puede intervenir en el proceso de formación de las leyes, ya sea en el momento de la presentación de la iniciativa respectiva, o en un momento posterior a la aprobación de una ley por parte del Congreso de la Unión, a manera de aval popular de la misma.

No se trata, en ninguno de los dos casos, de sustituir los mecanismos de la democracia representativa por los de la democracia directa. Se trata, de complementar unos con otros, para el efecto de abrir en lo posible el abanico de posibilidades de participación democrática dentro del nuevo régimen político que la mayoría de los mexicanos aspiramos a crear en nuestro país.

La iniciativa popular es un instrumento delicado que conviene ordenar de manera puntual, a efecto de evitar su utilización de una manera desordenada. No hacerlo así conllevaría el riesgo de que la institución llegase a ser utilizada como un instrumento de ataque al propio régimen democrático. Por ello es que, teniendo en mente los ejemplos proporcionados por el derecho comparado, en el presente proyecto de reforma, se propone acotar la iniciativa popular con base en los siguientes parámetros: a) se establece un porcentaje de electores requeridos para subscribirla; y b) se señala un criterio de distribución geográfica adecuada de los subscribientes. El Congreso de la Unión estaría encargado de expedir la ley que desarrollaría estos dos principios de manera coherente y sistemática.

También se propone la introducción en nuestro sistema constitucional, de la figura del referéndum legislativo, consistente en someter a la decisión del electorado una ley que hubiere sido aprobada por el Congreso de la Unión. Correspondería al propio Congreso de la Unión definir en una ley las características específicas que el referéndum legislativo tendría en nuestro país.

2. Reducción del número de diputados por representación proporcional y supresión de la figura de senadores de representación proporcional.

La introducción del principio de representación proporcional en el sistema electoral mexicano para la elección de diputados al Congreso de la Unión, se dio bajo circunstancias caracterizadas por la existencia de un sistema de partido dominante, casi único, en el cual las opciones partidarias de oposición no tenían posibilidades de tener una presencia importante en el Congreso a través del principio de mayoría relativa. La fórmula antecesora, es decir, la de los llamados “diputados de partido”, no había sido suficiente para abrir los espacios congresionales a los partidos de oposición, en aquel entonces débiles y poco estructurados.

De esta manera, la reforma política de 1977-1979 configuró lo que se conoce como un “sistema electoral mixto con predominante mayoritario”, en virtud del cual conviven en un solo sistema electoral global, los principios de mayoría relativa y el de representación proporcional, para el caso de la Cámara de Diputados. Como se recordará, en aquel entonces se estableció que por representación proporcional serían elegidos 100 diputados, con lo que la Cámara de Diputados quedaría integrada por 400 diputados.

La reforma política de 1986, aumentó el número de diputados de representación proporcional de 100 a 200. Se consideró conveniente que ante el aumento en la pluralidad política del país, se debían abrir aún más los cauces de canalización de las diversas fuerzas políticas dentro de la Cámara de Diputados, que al no ser lo suficientemente sólidas y fuertes, no podían acceder a la cámara por el principio de mayoría relativa que, como se sabe, tiende a premiar a los partidos más grandes, en detrimento de los pequeños.

Por último, la reforma de 1996 a la estructura del Senado, siguiendo un tanto la inercia de las reformas respectivas a la Cámara de Diputados, introdujo los senadores de representación proporcional, elegidos a partir de listas votadas en una lista nacional.

Es preciso reconocer que las circunstancias que vive México en la actualidad, difieren de manera sustancial de aquéllas que en su momento justificaron la introducción del principio de representación proporcional en la integración de la Cámara de Diputados y en la de Senadores. Si antes apenas podía hablarse de un “sistema de partidos” propiamente dicho, hoy día la realidad nos muestra un sistema de partidos cada vez más sólido y estructurado.

En virtud de estas observaciones y razonamientos, se propone una reducción en el número de diputados de representación proporcional a 100, así como la supresión de ese mismo principio en la elección de parte del Senado. Los partidos políticos son hoy día opciones bien organizadas, electoralmente fuertes, que disputan en pie de igualdad posiciones político-electorales. Por lo tanto, el principio de mayoría relativa es ya un cauce suficiente para darles cabida en las cámaras y el número de curules asignadas por el principio de representación proporcional puede ser legítimamente reducido en su importancia relativa, e incluso suprimido, como se propone para el caso del Senado.

Por otra parte, esta propuesta tendría también el beneficio adicional de reducir las dimensiones de la Cámara de Diputados de 500 a 400 legisladores. Esta situación haría más manejable un órgano que por razones diversas y en su momento justificadas, ha crecido de manera desproporcionada.

Como consecuencia de este cambio y para mantener la misma proporción en relación con los topes a la sobre-representación establecidos en el artículo 54 constitucional, se propone disminuir de 300 a 240 el número máximo de diputados que por ambos principios puede tener un partido político.

3. Reelección inmediata de diputados y senadores.

Uno de los factores que ha sido señalado como relevante para explicar la debilidad del poder legislativo mexicano ante el poder ejecutivo, es la ausencia de una verdadera carrera parlamentaria. A su vez, esta ausencia se ha relacionado con la imposibilidad que tienen los diputados federales y los senadores de reelegirse para el período inmediato.

En efecto, al no haber continuidad en la carrera parlamentaria se obstaculiza la elevación de la calidad del personal político que llega a las cámaras y con ello se impide el fortalecimiento cualitativo del Congreso como un todo. Dicha obstaculización ocurre porque la no reelección de los legisladores dificulta su especialización en el conocimiento de la dinámica interna y en el manejo de la materia propia de las comisiones legislativas de las que son miembros. Así, en cada nueva legislatura llegan al Congreso nuevos diputados y senadores que o bien jamás han tenido experiencia en las lides parlamentarias, o si la tienen, ha sido de una manera discontinua e interrumpida.

Además, el principio de la reelección inmediata de los legisladores federales tiene la ventaja de que acerca más al legislador con su electorado. Al depender de éste la reelección de aquél, se obliga al diputado y al senador a no descuidar la relación con su distrito o Estado. En este sentido, la introducción del principio de la reelección para diputados federales y senadores de la República, habrá de vigorizar el sistema representativo federal mexicano, al aumentar la responsabilidad del legislador con sus electores

Cabe aclarar que con esta propuesta se regresaría al espíritu del sistema original que aprobó el Constituyente de 1917, ya que, en efecto, el principio de la no reelección de diputados y senadores se introdujo a través de la reforma constitucional de 1933. Es decir, el Congreso Constituyente de 1917 no consideró el principio de la no reelección de los legisladores federales como un elemento relevante de nuestra estructura constitucional, sino que al contrario, consideró importante conservar la posibilidad de que dichos servidores públicos de elección popular pudiesen reelegirse en ocasiones sucesivas e inmediatas, para así darles la oportunidad de especializarse en los trabajos correspondientes al poder legislativo. Esto permitía forjar verdaderas carreras parlamentarias lo cual, como ya se explicó, redunda en beneficio del peso político específico del Congreso como un todo.

Sin embargo, la iniciativa de reformas reconoce los riesgos que van implícitos en la admisión del principio de la reelección de diputados y senadores. El riesgo puede significar el enquistamiento en el Congreso, por muchos años de individuos que de buena o mala manera controlen las maquinarias partidistas que en los distritos o estados respectivos son capaces de ganar las elecciones. Por ello y en consideración de que la movilidad política periódica es sana para la vida pública nacional, la propia iniciativa ha establecido tres acotaciones al principio de la reelección de los legisladores federales. La primera consiste en fijar un límite de una al número de reelecciones al que podría aspirar un senador y de dos para el caso de los diputados federales. Se trata, entonces, de encontrar un equilibrio entre la necesidad de crear las condiciones de carreras parlamentarias sólidas y la consideración de que un cierto grado de movilidad del personal que integra las cámaras del Congreso, es conveniente porque las actualiza, e introduce en ellas nuevas perspectivas y renovados ánimos.

La segunda acotación consiste en prohibir a los partidos políticos registrar para ser reelegidos, a más del cincuenta por ciento de los candidatos que postulen en un proceso electoral federal para diputados y senadores, tanto por el principio de mayoría relativa como por el de representación proporcional. Esta disposición se incluye, reiteramos, debido a que se reconocen las distorsiones que puede llegar a tener el principio de la reelección de legisladores federales si se le asignara un valor absoluto. Por ello, se ha establecido un límite al número de diputados y senadores que en cada proceso electoral pueden ser postulados para ser reelegidos, en aras de propiciar un equilibrio con el principio también positivo de la circulación de cuadros y movilidad política de los legisladores.

Por último, se consideró pertinente vincular el principio de la reelección de los legisladores federales, con el de la eficiencia y empeño en la realización de las tareas que la Constitución y la ley asignan a los representantes populares. A efecto de establecer dicha vinculación, se estimó necesario establecer la regla de que para poder aspirar a la reelección, los senadores de primera minoría deberán ocupar el segundo lugar en la lista de dos fórmulas de candidatos que los partidos políticos registren en la elección respectiva. De otra manera, cualquiera que tenga el control de las estructuras partidarias en su Estado, aunque no ganara la elección, si se le propone en primer lugar de la fórmula de senadores, podría estar doce años en el Senado, sin haber ganado nunca una elección. Se trata así, de estimular el trabajo político legislativo, como condición de la reelección a un cargo senatorial. De manera análoga, se propone que los diputados solamente puedan ser reelegidos cuando participen en la elección respectiva como candidatos postulados bajo el principio de mayoría relativa, en distritos uninominales. De esta forma se pretende que sea el trabajo en las cámaras, reconocido directamente por el electorado, lo que lleve a un legislador federal a ser reelegido, en su caso.

4. Trámite legislativo con consulta popular previa.

En el desempeño de sus tareas de carácter legislativo, siempre es posible que las cámaras puedan llegar a identificar determinados asuntos, materias o momentos políticos que requieren de un análisis más reposado, más cuidadoso, basado primordialmente en una amplia consulta a la población.

El procedimiento legislativo ordinario, tal y como está previsto en el artículo 72 constitucional vigente, no contempla esta posibilidad; como tampoco lo hace el artículo 77 de la constitución, el cual establece las facultades que cada una de las cámaras puede ejercitar sin intervención de la otra.

En esta iniciativa de reforma, se propone permitir esta posibilidad, adicionando una fracción V al artículo 77 constitucional, en virtud de la cual cada cámara, por el voto de más de la mitad del número total de sus miembros, podría decidir la realización de una consulta popular previa a la discusión y votación de un proyecto de ley o decreto.

III. Impulsar la colaboración
entre el Legislativo y el Ejecutivo

1. Facultad del Poder Legislativo para ratificar el Plan de Desarrollo.

A pesar de haber sido práctica continua de los gobiernos de la República al menos desde la década de los años treinta, el proceso de planeación del desarrollo no se elevó a rango constitucional sino hasta 1983. Las reformas constitucionales de este año establecieron lo que ahora conocemos como el “Sistema Nacional de Planeación Democrática”, a través del cual se dieron al Estado facultades para planear el desarrollo nacional y se señalaron formas de participación social en el proceso de planeación.

Debemos señalar, sin embargo, que una de las características de este sistema de planeación consistió en concentrar todo el proceso en torno al titular del poder ejecutivo federal, en tanto que al Congreso de la Unión le tocó desempeñar un papel más bien marginal.

En efecto, el párrafo tercero del artículo 26 constitucional señala en su última parte, que “En el sistema de planeación democrática, el Congreso de la Unión tendrá la intervención que señale la ley.” Por su parte, el artículo 5o. de la Ley General de Planeación dispone que, en cuanto a la elaboración del Plan, su ejecución y revisión, el presidente de la República deberá remitir el Plan al Congreso para su examen y opinión. Asimismo, prevé este artículo que el poder legislativo podrá formular observaciones que estime pertinentes durante la ejecución, revisión y adecuaciones del propio Plan. La participación del Congreso de la Unión en la elaboración, ejecución, revisión y adecuación del Plan Nacional de Desarrollo, es superficial ya que puede hacer observaciones, pero éstas en nada obligan al presidente de la República.

En un instrumento de gobierno tan relevante como es la planeación del desarrollo, debe definirse con precisión una mayor injerencia del Congreso de la Unión. Por ello, es conveniente fortalecer la participación del poder legislativo sobre el proceso de planeación del desarrollo nacional. En este sentido, la propuesta consiste en dar al Congreso la facultad de ratificar el Plan Nacional de Desarrollo, mediante un sistema similar al que se propone en esta iniciativa para la aprobación de ciertos tratados internacionales y en el que a una intensa participación del Congreso de la Unión en su diseño, sigue la facultad de ratificar o rechazar la propuesta.

De esta manera, el Plan se convierte en un instrumento del Estado Mexicano y no exclusivamente del gobierno, que tiene un impacto mayúsculo en el desarrollo nacional, no solamente en cuanto a la atención de las necesidades inmediatas del país, sino en el mediano y largo plazos. Resultaría sano para el desarrollo nacional, que el Plan cuente con el aval de la representación nacional, y obligará a quienes lo elaboren, dar mayor apertura en la selección de objetivos y metas del desarrollo.

2. Formato del informe presidencial.

Desde principios de la década de los noventa se hizo evidente que el formato del informe presidencial, tal y como está planteado en el artículo 69 constitucional y como se realizaba en la práctica guiada por la costumbre, no respondía ya a la nueva realidad de mayor pluralidad política que vivía el país. Por esta razón y en el ánimo de dar cabida a nuevos actores políticos dentro del formato del informe presidencial, se introdujo en 1994 en la Ley Orgánica del Congreso General, que cada uno de los partidos políticos representados en el Congreso, tengan derecho a dirigir un mensaje antes de la rendición del informe presidencial.

Sin embargo, aun este nuevo esquema ha resultado insuficiente para colmar las expectativas legítimas de todos los partidos políticos con representación en el Congreso de tener una intervención más activa y significativa en un acto de tanta trascendencia nacional, así como para satisfacer la necesidad de información de una opinión pública cada vez más viva y participativa.

El informe presidencial es quizás la mejor ocasión para propiciar el intercambio de puntos de vista entre los poderes legislativo y ejecutivo de la Unión. No obstante esta potencialidad, el formato actual establece una serie de limitaciones que impiden que tal intercambio se verifique de la forma más útil y significativa a los ojos de la nación entera.

El artículo 69 constitucional no obliga al presidente de la República a dirigir un mensaje público y verbal al Congreso. Es decir, el titular del ejecutivo cumpliría con su obligación de rendir el informe simplemente con entregar el informe al presidente en turno del Congreso. Es cierto que, en la práctica, el informe presidencial no ha sido rendido de esta manera, pero nada impide que en el futuro sí se haga, sin por ello violar ningún precepto constitucional. Lo que se vería afectado, dado este caso, sería la oportunidad de ver al titular del Ejecutivo, de frente al Congreso General, intercambiando puntos de vista, lo cual consideramos como una práctica sana para la vida política y cívica del país.

En segundo lugar, el mecanismo establecido por la Ley orgánica del Congreso, da participación a los partidos políticos antes de que conozcan el contenido del informe, lo cual desvincula su participación de la sustancia misma de todo este acto que la práctica ha revestido de gran solemnidad y relevancia nacional. El formato actual no corresponde a la idea de tener un intercambio de puntos de vista en relación con el informe, sino que propicia la expresión de opiniones sueltas que pueden vincularse con cualquier tema de carácter político o administrativo, pero no con el contenido del informe.

En atención a estas consideraciones, es que esta iniciativa de reforma constitucional plantea la modificación del formato del informe presidencial. La finalidad de la modificación planteada consiste en elevar a rango constitucional la hasta ahora práctica política de que el presidente de la República se dirija personal y verbalmente al Congreso General; además, se propone hacer una distinción entre el informe que el presidente de la República debe presentar por escrito y el mensaje que en relación con el informe dirigiría el titular del ejecutivo al Congreso de la Unión.

Por otra parte, se propone permitir a los grupos parlamentarios, que manifiesten su posición en relación con el mensaje dirigido por el presidente de la República con motivo de la presentación de su informe. Además, que la manifestación que corresponda a los grupos parlamentarios a través de alguno de sus legisladores, verse exclusivamente sobre el informe y el mensaje presidencial, puesto de lo que se trata es que la nación pueda advertir las diferentes posturas del Ejecutivo y de los partidos con presencia en el Legislativo, en relación con las políticas del primero instrumentadas durante el año anterior.

Es importante aclarar que con este formato lo que se busca es crear un marco para el intercambio de puntos de vista sobre el informe presidencial, realizado de manera pública y de cara a la nación. No se pretende diseñar un entorno en el que se propicie el debate entre el poder legislativo y el ejecutivo. En otras palabras, con el nuevo formato propuesto para el informe presidencial no se quiere crear una instancia deliberativa entre poderes, sino más bien informativa y enunciativa de posiciones políticas distintas.

Se busca diseñar las bases de un nuevo diálogo entre el poder ejecutivo y el poder legislativo, pero de ninguna manera se intenta polemizar con la figura del Presidente de la República, ni exponerlo a algún tipo de vejación pública. Por este motivo y ante la evidente situación de desigualdad de status jurídico-constitucional, entre el titular del órgano que informa y los integrantes del órgano que es informado, la presente iniciativa ha procurado ser muy cuidadosa de incluir reglas para proteger la investidura que corresponde al Presidente de la República como jefe del Estado mexicano.

La propuesta concreta consiste en sustituir la segunda parte del párrafo único que tiene el artículo 69 constitucional vigente, con otra frase en la que se establezca la obligación de dirigir un mensaje al Congreso haciendo referencia general tanto al informe presentado, como al programa legislativo del año próximo. Asimismo, se adicionaría un segundo párrafo en el que se establece, por un lado, el nuevo mecanismo de intervención de los grupos parlamentarios en la contestación al informe y mensaje presidenciales; y por otro lado, se señala la obligación de los legisladores de guardar el debido respeto a la investidura del presidente de la República, en su calidad de jefe de Estado, facultándose además al presidente del Congreso para retirar la palabra a quien así no lo hiciere.

Finalmente, también se propone que en el informe el Presidente dé a conocer su programa legislativo anual, de tal manera que el Congreso pueda hacer una mejor planeación de su trabajo legislativo.

3. Mecanismo alternativo cuando no se apruebe el Presupuesto de Egresos.

La regulación constitucional actual en materia de aprobación del presupuesto de egresos de la federación y de la ley de ingresos correspondiente, puede llevar a conflictos irresolubles que a su vez podrían poner en serio peligro la estabilidad financiera y económica, si no es que también política, del país.

En efecto, según los mecanismos constitucionales vigentes, si no se aprueba el presupuesto de egresos de la federación propuesto por el poder ejecutivo, únicamente estarían garantizadas las remuneraciones de los servidores públicos federales, en los términos que hubiesen sido aprobadas en el presupuesto anterior o según lo hubiese fijado la ley que estableció el empleo respectivo. Esta es la solución que da el artículo 75 constitucional vigente.

Sin embargo, la redacción de dicho artículo implica que todos aquellos rubros de gasto público federal que no entren en el concepto de “remuneraciones”, no seguirían recibiendo recursos públicos para el año correspondiente, lo que significaría la paralización de todos los programas de la administración pública federal y, por lo tanto, la paralización del país, si tomamos en cuenta la enorme importancia que en México sigue teniendo la presencia y acción del sector público como rector y regulador de la economía nacional.

La manera en que proponemos solucionar este problema, derivado del candado irresoluble al que nos podría llevar la regulación vigente, consiste en permitir que, al no aprobarse el presupuesto y la ley de ingresos presentado por el Ejecutivo al Legislativo, continúe vigente el presupuesto y la ley de ingresos del año anterior. Esto evitaría la paralización económica del país y por lo tanto, la crisis política y de convivencia social, derivadas de una falta de acuerdo entre dos poderes de la Unión.

Asimismo y tomando en cuenta que a pesar de los esfuerzos realizados, la inflación es un fenómeno persistente en nuestra realidad económica, al ocurrir la hipótesis arriba señalada, debiera ajustarse tanto el presupuesto de egresos como la ley de ingresos, al incremento de los precios ocurrido durante el año anterior. Esta medida se propone para el efecto de mantener en niveles reales los montos de gastos e ingresos del gobierno federal.

4. Preguntas dirigidas y comparecencias mensuales de Secretarios de Estado.

Las preguntas parlamentarias son mecanismos para obtener información de los órganos de la administración pública sobre cuestiones específicas y concretas. Son un instrumento ágil, de fácil utilización por parte de cualquier legislador, sin más requisitos que el tener que versar sobre asuntos precisos y concretos. Las preguntas se diferencian de las interpelaciones en razón de que estas últimas son interrogaciones al Gobierno sobre asuntos de carácter general o de marcado interés político, que abren un debate en el seno de la cámara de la que surgió, después del cual la cámara fija su posición en relación con el tema, a través de una votación.

En un régimen parlamentario las preguntas pueden ser orales o escritas. El carácter oral de las mismas se facilita en función de las características mismas del parlamentarismo, en el que los ministros son generalmente miembros del parlamento, e interactúan y dialogan de manera constante, in personam, con sus colegas legisladores que no forman parte del gabinete. Pero también pueden darse en la forma de gobierno parlamentaria las preguntas escritas. En este último caso, tanto la pregunta como la contestación suelen imprimirse en alguna publicación oficial de la cámara correspondiente.

Por estas razones es que se propone que los legisladores federales pudiesen formular preguntas escritas al gobierno federal, dirigidas, a través de la Cámara, a alguno de los servidores públicos mencionados en el artículo 93 constitucional, sin que estos últimos se encuentren presentes en sesión de las cámaras. Por su parte, dichos servidores públicos estarían obligados a dar respuesta por escrito a la pregunta, dentro de un plazo cuya magnitud habría que definir en la ley. Tanto la pregunta como la respuesta se inscribirían en una publicación oficial que para tal efecto editen las Cámaras.

Las preguntas escritas son perfectamente compatibles con la forma de gobierno presidencial. Con este instrumento se daría a los legisladores en lo individual el poder que nunca han tenido en la práctica: pedir información o explicaciones directamente a los órganos de la administración pública federal, con la obligación correlativa de estos últimos de responder dentro del plazo fijado.

Asimismo, se plantea mes con mes, las Cámaras citen a servidores públicos del gobierno federal para que respondan de manera directa a preguntas orales específicas que les dirijan los legisladores federales. Este ejercicio permitirá fortalecer los esquemas de colaboración de poderes actualmente previstos en nuestra Constitución. Se trataría, entonces, de analizar conjuntamente problemas nacionales, para que juntos se encuentren soluciones a los mismos. En la propuesta se plantea que la facultad de las cámaras para citar a los servidores públicos mencionados en el segundo párrafo del artículo 93 constitucional a reuniones de preguntas orales, deberá ser ejercida mes con mes, no de manera potestativa, sino obligatoria, por parte de ambas cámaras. Asimismo, se menciona una base general que deberán seguir la ley y el reglamento de las cámaras, para que las reuniones de preguntas orales se sujeten a los principios de agilidad y diligencia, en aras de una mayor fluidez y economía funcional en las nuevas relaciones entre los poderes legislativo y ejecutivo que se pretenden construir.

Bajo un régimen de tipo presidencial es posible introducir la figura de las preguntas orales. Es verdad que existen ya las comparecencias de los Secretarios de Estado ante las cámaras, previstas en el artículo 93 constitucional, en las cuales los legisladores pueden formular preguntas a los servidores públicos mencionados. Sin embargo, las comparecencias han adquirido el carácter de ocasionales, en lugar de periódicas; y además están limitadas a la presentación de un informe cuando se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente al ramo o actividades del servidor público en cuestión.

Este planteamiento no se debe entender como una licencia para la crítica sin sentido o la censura sistemática, sino como una instancia de diálogo y colaboración, como un momento para reflexionar seriamente, intercambiar puntos de vista, encontrar consensos y acordar medidas conjuntas, cuyo fin último sea el bienestar de la población. Se debe recalcar que no se busca, bajo ningún concepto, el someter a un poder frente a otro, el propósito es involucrar, aún más, al Congreso de la Unión en el análisis y solución de los problemas nacionales.

En todos los países en donde los parlamentos cuentan con el instrumento de las preguntas escritas y orales, existen ciertas reglas a las que éstas deben sujetarse. Entre esas reglas encontramos las siguientes:

a) La pregunta debe versar sobre un asunto (y sólo uno) específico y concreto.

b) No debe versar sobre algún asunto de exclusivo interés personal del formulante.

c) No deben tener el carácter de consulta estrictamente jurídica.

d) No deben contener alusiones nominales a persona alguna.

e) La materia de la pregunta debe caer en el ámbito de responsabilidad del servidor público a quien va dirigida.

f) La pregunta escrita se presenta ante la Mesa Directiva, para que ésta la admita y la notifique al Secretario de Estado correspondiente.

Se propone en esta iniciativa establecer la base constitucional de las preguntas escritas y orales, como instrumentos nuevos de información en manos de los legisladores federales, que les permitirá una mejor colaboración con el poder ejecutivo.

IV. Vigorizar el papel del Congreso de la Unión

1. Facultad del Senado para ratificar nombramiento de algunos Secretarios.

La facultad de ratificación por parte del Senado de la República de nombramientos hechos por el presidente de la República es bien conocida en la tradición constitucional mexicana. En la actualidad este mecanismo de nombramiento existe para el caso del nombramiento de Procurador General de la República, de Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de Ministros, agentes diplomáticos, cónsules generales, empleados superiores de Hacienda, coroneles y demás jefes superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales.

La razón de ser de la ratificación senatorial, en estos casos de nombramiento que corresponden al presidente de la República, radica en lo siguiente: se trata de que el Senado ejerza un control sobre la selección que el presidente haga de las personas que habrán de ocupar cargos de tan elevada importancia y responsabilidad. Al requerirse la ratificación, el presidente habrá de cuidar con sumo detalle el perfil de las personas a quienes desee nombrar en el cargo; deberá sopesar sus ventajas y desventajas, sus defectos y virtudes, para no exponerse a un rechazo público de su propuesta de nombramiento.

Por otra parte y visto desde la perspectiva de la persona designada a través de este mecanismo, el individuo así nombrado llega a ocupar el cargo con el apoyo no nada más del presidente de la República, sino con el aval de una de las cámaras del Congreso de la Unión, lo cual se traduce en un fortalecimiento de su posición política a los ojos del resto de los actores políticos nacionales.

Ahora bien, existen ciertos servidores públicos cuya actividad es de la mayor relevancia para el país, que sin embargo no están incluidos en este procedimiento que combina el nombramiento por el presidente de la República con la ratificación del Senado: se trata de los Secretarios de Estado, quienes según lo establece el artículo 89 constitucional, son nombrados y removidos libremente por el titular del Poder Ejecutivo Federal.

La tradición jurídica mexicana ha llevado a la Cámara de Senadores ha intervenir directamente en la aprobación de los nombramientos de empleados superiores de Hacienda, así como los del servicio exterior mexicano. Por ello resulta lógico que en esta siguiente etapa, la facultad del Senado de la República para ratificar nombramientos, se extienda a los titulares de estas áreas prioritarias de la administración pública federal, es decir respecto de los Secretarios de Hacienda y Crédito Público y de Relaciones Exteriores.

La importancia nacional que tienen las personas que ocupan estas posiciones es tal, que se justifica plenamente el que se les sujete en cuanto a su nombramiento, al procedimiento que busca garantizar en ellos un perfil adecuado, que reúna las cualidades personales, políticas y profesionales más convenientes para desempeñar la alta responsabilidad que se les encomienda. Por esta razón, proponemos que se reformen los artículos 89 y 76 de la Constitución, para disponer que los Secretarios de Hacienda y Crédito Público y de Relaciones Exteriores, sean nombrados por el Presidente de la República con la ratificación del Senado.

En congruencia con la redacción de todo el artículo, se propone cambiar en la fracción IX del artículo 89, el infinitivo del verbo “designar” por el de “nombrar”, que se utiliza en las demás fracciones del mismo artículo.

2. Comisiones de Investigación.

Es ampliamente conocida la opinión de la doctrina en el derecho constitucional y parlamentario, que identifica a las funciones de control, vigilancia e investigación sobre el poder ejecutivo, como las funciones más relevantes de las asambleas legislativas modernas. El instrumento principal para el ejercicio de esas funciones es el conformado por las “comisiones de investigación” creadas ex profeso para desempeñar tales tareas y previstas por la mayor parte de las leyes y reglamentos que regulan la materia parlamentaria en los diversos países.

En México, la base constitucional que prevé la posibilidad de crear este tipo de comisiones se encuentra en el artículo 93 de nuestra norma fundamental. En 1977, dicho artículo fue adicionado con el que ahora figura como su párrafo tercero, en el cual se establece la facultad de las cámaras para que, a pedido de una cuarta parte de sus miembros, tratándose de los diputados y de la mitad, si se trata de los senadores, el pleno acuerde integrar comisiones para investigar el funcionamiento de organismos descentralizados de la administración pública federal y empresas de participación estatal mayoritaria. Asimismo, con dicha adición se estableció que los resultados de las investigaciones se harían del conocimiento del Ejecutivo Federal.

Ahora bien, si bien en su momento la mencionada adición constituyó un avance en cuanto al fortalecimiento del poder legislativo en nuestro país, hoy día la norma en aquel tiempo establecida ha quedado rezagada frente a la mayor pluralidad política existente en México, la nueva correlación de fuerzas existente en las cámaras del Congreso, el grado de madurez de la opinión pública y las exigencias de todos los mexicanos por fijar límites e imponer controles al ejercicio del poder político.

Son tres las principales limitaciones que acusa el sistema vigente relativo a las comisiones de investigación de las cámaras del Congreso. En primer lugar, el ámbito sobre el cual puede recaer su actividad es sumamente restringido. ¿Por qué seguir limitando las tareas de investigación de este tipo de comisiones a los organismos descentralizados y a las empresas de participación mayoritaria? ¿Qué en los ámbitos de la administración pública centralizada no existen hechos susceptibles de ser investigados o situaciones que aclarar? Incluso, ¿por qué no ir más allá y dar a los representantes de la Nación facultades para investigar cualquier asunto que despierte el interés público?

La iniciativa propone llevar hasta sus últimas consecuencias el alcance de las facultades de investigación que tiene el Congreso de la Unión a través de las comisiones que para tales efecto integren sus cámaras. Sin perjuicio de las facultades análogas que correspondan a otras autoridades, hemos creído que la representación política nacional debe estar en posibilidad de investigar cualquier asunto de interés público, para sacar a la luz las responsabilidades de cualquier índole que correspondan a los sujetos que de alguna manera obren de manera ilícita.

En segundo lugar, las reglas vigentes relativas a las comisiones de investigación dejan en manos de un grupo minoritario muy pequeño de la Cámara de Diputados la posibilidad de solicitar al pleno la constitución de una comisión de este tipo. Cabe aclarar que la facultad que el tercer párrafo del artículo 93 de la Constitución da a una cuarta parte de los miembros de la Cámara de Diputados y a la mitad, si se trata de los senadores, se refiere a “solicitar”, mas no a “decidir” sobre la integración de una comisión de investigación. Es decir, ante el supuesto de una “solicitud” de este tipo, tocaría a la cámara respectiva decidir, en pleno, si la atiende o no. Sin embargo, la disposición constitucional, tal y como está en el texto vigente, abre la puerta para que grupos pequeños, con escasa representatividad, pongan un mecanismo de tan graves consecuencias como las que pueden tener las investigaciones parlamentarias.

Consideramos que estas reglas para conformar las comisiones de investigación deben ser modificadas y por ello se propone elevar el requisito de una cuarta parte de los miembros de la Cámara de Diputados.

Una tercera limitación del sistema vigente de las comisiones de investigación, radica en los efectos que tienen sus resultados. Según la parte final del párrafo tercero del artículo 93 de la Constitución, dichos resultados se hacen del conocimiento del Ejecutivo Federal. Esta disposición deja trunco todo el proceso investigatorio, puesto que el presidente de la República bien podría tomar conocimiento de los resultados y archivarlos, sin que produjesen ningún efecto. Por este motivo consideramos que el artículo 93 debe adicionarse para mencionar de manera expresa los efectos específicos que habrán de tener los resultados a los que lleguen las comisiones de investigación.

De esta suerte, en la iniciativa de reforma se propone que al dar a conocer la Mesa Directiva de la Cámara respectiva los resultados de la investigación, las autoridades correspondientes estarán obligadas a iniciar los trámites para exigir el tipo de responsabilidad que corresponda, sea penal, administrativa o política.

Además y para evitar el manejo político de información parcial que vaya apareciendo en el transcurso de las investigaciones por parte de los legisladores, se propone en esta iniciativa de reforma la obligación de guardar secreto en relación con los hechos que aquéllos conozcan durante la investigación. Asimismo, se propone que quien no cumpla con esta disposición incurrirá en responsabilidad de tipo político, dando lugar al juicio previsto en el artículo 110 constitucional.

Por último y para hacer expedito y eficaz el ejercicio de las funciones de las comisiones de investigación, se propone establecer la obligación de todo ciudadano mexicano de comparecer a requerimiento de las Cámaras; y se remite a la Ley Orgánica del Congreso General para lograr el cumplimiento de esta obligación contra aquéllos que se nieguen a respetarla.

V. Fortalecer al Senado de la República

1. Nuevas reglas sobre aprobación de la Ley de Ingreso e intervención del Senado en la aprobación del Presupuesto de Egresos.

El examen, la discusión y la aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación corresponden de manera exclusiva a la Cámara de Diputados, según lo dispone la fracción IV del artículo 74 constitucional. Es decir, el esquema vigente deja afuera a la Cámara de Senadores del proceso de discusión y aprobación de la forma en la cual gobierno gastará o invertirá el dinero del pueblo.

En la actualidad, no existe una razón de peso para sustentar la exclusión del Senado de la aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación. Al contrario, esta circunstancia responde más bien a una reminiscencia del unicameralismo transitorio que estableció la versión original de la Constitución de 1857. Como se recordará, al reinstaurarse el Senado en virtud de la reforma constitucional de 1874, se le dieron las facultades que antes pertenecían a la de diputados como Cámara única. Otras facultades, sin embargo, quedaron en mano de la Cámara de Diputados. Tal fue el caso de la facultad exclusiva de aprobar el presupuesto de egresos de la Federación.

Ahora bien, el Constituyente de 1917 adoptó, sin mayor discusión, el sistema de la constitución de 1857 reformada en 1874 y así reprodujo en la referida fracción IV del artículo 74 como facultad exclusiva de la Cámara de Diputados, la de examinar, discutir y aprobar el presupuesto federal de gastos. Esta disposición, sin embargo, no es congruente con al menos tres principios también inscritos en nuestra Constitución vigente.

En primer lugar, resulta paradójico que el Senado no pueda participar en la aprobación del Presupuesto anual de gastos de la federación, pero que sí pueda participar en la autorización de gastos no previstos en el referido presupuesto, mediante una ley posterior a aquél. Esta última posibilidad es abierta por el artículo 126 constitucional que a la letra dice: “Artículo 126.- No podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado por ley posterior.” Esto significa que no hay una razón de fondo que justifique la exclusión del Senado del proceso de aprobación de gastos de la federación, puesto que, de hecho, ya interviene en la aprobación de leyes posteriores que modifican al presupuesto.

En segundo lugar, resulta incongruente que el Senado sí pueda intervenir en el proceso de discusión y aprobación de la Ley de Ingresos y que no pueda hacerlo en el caso del Presupuesto de Egresos. Es decir, el sistema vigente olvida que la actividad fiscal del Estado moderno debe observarse de manera global, lo que implica ver el lado de los ingresos en su estrecha vinculación con el lado de los gastos. El sistema vigente, por el contrario, escinde el proceso presupuestario federal en dos secciones, como si se tratara de dos aspectos ajenos, al dar facultades al Senado para intervenir en la aprobación de los impuestos necesarios para cubrir el presupuesto de gastos, al tiempo que lo excluye de la posibilidad de participar en la determinación del monto y destino de dichos gastos.

En tercer lugar, la naturaleza de la representación política ejercida por los senadores no puede invocarse como una razón para excluirlos de la aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación. Es decir, el hecho de que el Senado sea la “Cámara Federal”, no justifica la exclusión. Al contrario: las entidades federativas son receptoras directas de recursos federales, lo cual es razón de más para justificar su intervención en la aprobación del gasto federal.

Otra preocupación gira en torno a la anticipación con que las Cámaras debieran contar tanto con la iniciativa de ley de ingresos como del presupuesto de egresos; de dicha anticipación depende el contar con el tiempo suficiente para estudiar ambos documentos, para conocerlos a fondo con el fin de hacer observaciones y contrapropuestas y para conducir un debate de altura y con conocimiento de causa. Por ello se propone introducir reglas que anticipan no solamente la presentación de las iniciativas de ley de ingresos y presupuesto de egresos, sino la presentación de los criterios que habrá de seguir el poder ejecutivo federal en la formulación del presupuesto de egresos de la Federación de cada año.

2. Facultades del Senado para intervenir en el proceso de negociación de los tratados internacionales y convenciones diplomáticas.

El artículo 76 de la Constitución señala en su fracción I, que es facultad exclusiva del Senado “aprobar los tratados internacionales y convenciones diplomáticas que celebre el Ejecutivo de la Unión.” Sin embargo, en la práctica lo que ha sucedido con frecuencia es que al remitirse al Senado los tratados negociados y celebrados por el Ejecutivo con las instancias gubernamentales respectivas de otros Estados, el Senado no tiene los elementos necesarios para comprender cabalmente el sentido del tratado o la convención; para hacer observaciones de relevancia; para proponer modificaciones; ni para justificar a cabalidad la aprobación o, en su caso, el rechazo del tratado o convención respectivo.

En gran medida, lo anterior se debe a que el Senado no tiene ninguna participación en el proceso de negociación del tratado o de la convención diplomática. En ese proceso es en el cual se generan los estudios relativos al tema; en donde se produce, se distribuye la información detallada sobre la materia respectiva; y en donde se intercambian puntos de vista distintos que resaltan o enfatizan las cualidades o defectos del instrumento que se negocia. Si el Senado no tiene una presencia asegurada dentro de este proceso de negociación, es evidente que llega en un estado de absoluta desventaja al momento de que se remite el tratado o convención que tiene que aprobar o, en su caso, rechazar.

Cabe aclarar que esto no sería así en todos los casos, puesto que se reconoce que, como es práctica reconocida en la gran mayoría de los países, la negociación de instrumentos internacionales entre Estados es una prerrogativa del poder ejecutivo. Pero sí en aquellos casos en que las dos terceras partes de los miembros del Senado consideren necesario que, por la relevancia del tratado o convención a negociar, sea conveniente que intervenga desde el inicio en el proceso de negociación. Procedería, en consecuencia, reformar el artículo 76 constitucional, para establecer esta facultad como exclusiva del Senado.

Por otra parte, en la presente iniciativa se considera que la intervención del Senado en la negociación de tratados internacionales y convenciones diplomáticas, debe llevar aparejada la posibilidad de que el Presidente de la República solicite a la Cámara de Senadores que discuta y vote sobre el instrumento internacional en cuestión, a través de un trámite acelerado, en virtud del cual éste debería ser votado en bloque y en sesión única, sin que existiese la oportunidad de hacer modificaciones al mismo. Es decir, la participación del Senado en el proceso de negociación del tratado o convención, justifica la petición de voto en bloque que tendría que hacer el presidente de la República antes de iniciarse el proceso de negociación correspondiente, misma que a su vez tendría que ser aprobada por más de la mitad del número total de los miembros del Senado. Este sería un mecanismo para agilizar la aprobación de este tipo de instrumentos, dejando a salvo las facultades constitucionales en materia de política exterior que corresponden tanto a la Cámara de Senadores como al Poder Ejecutivo de la Unión.

Por esta razón se propone garantizar al Senado una participación activa, no nada más en los procesos de negociación de los tratados internacionales y convenciones diplomáticas, sino también en todo aquel instrumento en que el Ejecutivo Federal obligue al gobierno mexicano.

3. Facultad del Senado para participar en el diseño y evaluación del gasto federal en el ámbito estatal y regional.

El Senado de la República es la Cámara del Federalismo por excelencia. Ese es su origen y esencia, a pesar de la introducción de la figura de los senadores de representación proporcional elegidos en una sola circunscripción plurinominal nacional. La tradición constitucional mexicana, desde sus inicios, vinculó el principio federalista a la institución del Senado, de tal suerte que debe entenderse que sus miembros tienen una responsabilidad clara y directa en relación con sus respectivos Estados.

Es necesario que los Senadores cuenten con herramientas efectivas para cumplir de manera palpable con la responsabilidad que tienen para con sus Estados. Es cierto que participan en la aprobación de leyes federales que habrán de tener una repercusión en las entidades federativas; es verdad también que pueden aprobar o no aprobar un tratado internacional o convención diplomática negociados por el poder ejecutivo, mismos que obligan a los Estados en función de su pertenencia a esa entidad más general que son los Estados Unidos Mexicanos. Pero en estos dos casos, se trata de instrumentos de carácter general, que en la práctica no otorgan a los senadores en lo particular la posibilidad de ejercer alguna interacción real con el poder ejecutivo, que se traduzca en beneficios para las entidades federativas respectivas.

Por ello es que, precisamente en el ánimo de vincular el fortalecimiento del Senado en relación con el poder ejecutivo, con la necesidad de vigorizar esta misma Cámara en su carácter esencialmente federalista, se plantea dotar al Senado de un instrumento que le permita tener una incidencia más efectiva en el ámbito que quizás puede tener mayores efectos en las entidades federativas: el gasto público federal.

Dicha incidencia se daría a través de la participación del Senado en el diseño y evaluación del gasto público en el ámbito estatal y regional. La finalidad primaria consistiría, entonces, en que el Senado pueda ratificar las metas regionales del gasto público federal y que también pueda hacer un seguimiento de la manera en que se asignan los subsidios federales y de las participaciones que sobre ingresos federales correspondan a las entidades federativas, al Distrito Federal o a los Municipios.

Es en virtud de estas consideraciones que en la iniciativa que ahora se presenta se propone adicionar una nueva fracción al artículo 76 constitucional, que establecería las facultades arriba aludidas.

4. Facultad del Senado para aprobar también, aquellos instrumentos internacionales que suscriba el Ejecutivo Federal y obliguen a México.

En experiencias recientes, encontramos instrumentos jurídicos internacionales que no tienen el carácter de tratados o convenciones internacionales, pero sin embargo obligan de la misma manera. Estos instrumentos, en el derecho de los Estados Unidos de América se conocen como “Executive Agreement” y en algunas ocasiones, en aquel país, se han utilizado para evadir la ratificación del Senado que requiere la legislación estadounidense.

Para evitar una situación similar a la expuesta, es que se propone hacer una mención genérica a este tipo de instrumentos internacionales y se otorga a la Cámara de Senadores la facultad de aprobarlos.

5. Informes trimestrales al Senado sobre el desarrollo de la política exterior.

A efecto de conseguir analizar más puntualmente la labor desarrollada por el Ejecutivo Federal en materia de política exterior, se propone que la periodicidad de los informes que éste o su secretario de despacho envían al Senado sea trimestral. La razón nos parece obvia; en un mundo tan dinámico como el nuestro un análisis anual afecta sensiblemente el margen de acción que la Cámara de Senadores requiere para tomar las medidas necesarias, además de que un período tan amplio, en los hechos, obliga a una política de hechos consumados que desnaturaliza el propósito del precepto constitucional en comento.

6. Regulación constitucional de los Grupos Parlamentarios.

El artículo 70 constitucional dispone que la Ley determinará las formas y procedimientos para la agrupación de los diputados, según su afiliación de partido, a efecto de garantizar la libre expresión de las corrientes ideológicas representadas en la Cámara de Diputados. Sin embargo, en la reforma de esta disposición constitucional, el Senado quedó al margen del rediseño de la Cámara de Diputados.

La integración cada vez más plural del Senado de la República, hizo necesaria la adecuación a la Ley Orgánica del Congreso para permitir que los Senadores también pudieran agruparse según su filiación partidista, no obstante carecer de la base constitucional para hacerlo.

Por estos motivos, es que se hace necesario que, de manera análoga a lo que sucede en la Cámara de Diputados, las normas legales relativas a la agrupación de los senadores de la misma afiliación partidista, tengan su correspondiente base constitucional, a efecto de garantizar la libre expresión de las corrientes ideológicas representadas en la Cámara de Senadores.

Por lo expuesto y, con fundamento en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, someto a la consideración del Honorable Congreso de la Unión, la presente iniciativa con proyecto de:

DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

ARTÍCULO ÚNICO. SE REFORMA el párrafo segundo del artículo 26; el artículo 52; el segundo párrafo del artículo 53; el proemio y la fracción IV del artículo 54; el primer párrafo del artículo 56; el artículo 59; el artículo 61; los párrafos primero, segundo y tercero del artículo 63; el párrafo primero del artículo 69; los párrafos segundo y tercero del artículo 70; la fracción IV del artículo 74; el artículo 75; las fracciones I, II y X del artículo 76; el artículo 88; las fracciones II y IX del artículo 89; los párrafos segundo y tercero del artículo 93; y, el párrafo séptimo del apartado B del artículo 102. SE ADICIONA un párrafo segundo y un tercero al artículo 69; una fracción IV, y un último párrafo al artículo 71; un inciso k) al artículo 72; las fracciones XXIX-K, XXIX-L y XXIX-M al artículo 73; una fracción X al artículo 76, recorriéndose la última para pasar a ser la XI; una fracción V al artículo 77; los párrafos tercero, cuarto y sexto al artículo 93. SE DEROGA el último párrafo del artículo 26; todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

“Artículo 26. . . . . . . .

Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitución determinarán los objetivos de la planeación. La planeación será democrática. Mediante la participación de los diversos sectores sociales recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo. Habrá un plan nacional de desarrollo, que será propuesto por el Poder Ejecutivo y ratificado por el Congreso de la Unión, mediante el procedimiento previsto en el segundo párrafo de la fracción primera del artículo 76 de este ordenamiento. A este Plan Nacional de Desarrollo se sujetarán obligatoriamente los programas de la administración pública federal.

. . . . . .

. . . . . . .

Artículo 52.- La Cámara de Diputados estará integrada por 300 diputados electos según el principio de votación mayoritaria relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales y 100 diputados que serán electos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas regionales, votadas en circunscripciones plurinominales.”

Artículo 53. . . . . . . .

Para la elección de los 100 Diputados según el principio de representación proporcional y el Sistema de Listas Regionales, se constituirán cinco circunscripciones electorales plurinominales en el país. La Ley determinará la forma de establecer la demarcación territorial de estas circunscripciones.”

Artículo 54.- La elección de los 100 Diputados según el principio de representación proporcional y el sistema de asignación por listas regionales, se sujetará a las siguientes bases y a lo que disponga la ley:

I. a III. . . . . . . .

IV. Ningún partido político podrá contar con más de 240 Diputados por ambos principios;

V. a VI. . . . . . . .”

Artículo 56.- La Cámara de Senadores se integrará por 96 senadores, de los cuales, en cada Estado y en el Distrito Federal, dos serán elegidos según el principio de votación mayoritaria relativa y uno será asignado a la primera minoría. Para estos efectos los partidos políticos deberán registrar una lista con dos fórmulas de candidatos. La senaduría de primera minoría le será asignada a la fórmula de candidatos que encabece la lista del partido político que por sí mismo haya ocupado el segundo lugar en número de votos en la entidad de que se trate.

. . . . . . .

Artículo 59. Los senadores y diputados al Congreso de la Unión podrán ser reelectos para el mismo cargo y para el período inmediato, bajo las bases siguientes:

I.- Los senadores podrán ser reelectos en una ocasión y los diputados hasta en dos.

II.- En los términos de la fracción anterior, quienes hayan ocupado el cargo de diputado o senador únicamente podrán volver a presentarse como candidatos a los mismos, después de haber mediado por lo menos un período del cargo respectivo.

III.- Los partidos políticos no podrán registrar para ser reelegidos, a más del cincuenta por ciento de los candidatos que postulen en un proceso electoral federal.

IV.- Para poder ser reelectos, los senadores de primera minoría deberán ocupar el segundo lugar en la lista de dos fórmulas de candidatos que los partidos políticos registren para la elección respectiva.

V.- Los diputados elegidos, ya sea por el principio de mayoría relativa o de representación proporcional, no podrán ser reelectos por el de representación proporcional.

VI.- Los senadores y diputados suplentes podrán ser electos con el carácter de propietarios siempre que no hubieren estado en ejercicio por más de dos períodos consecutivos los primeros y por más de tres períodos consecutivos los segundos; pero los senadores y diputados propietarios no podrán ser reelectos por una tercera o cuarta ocasión consecutiva, respectivamente, con el carácter de suplentes.

Artículo 61.- Los diputados y senadores son inviolables por las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus cargos y jamás podrán ser reconvenidos por ellas, pero deben observar un código interno de cortesía y disciplina que asegure el adecuado funcionamiento de cada una de las cámaras del Congreso de la Unión. Este código deberá ser producto de un acuerdo parlamentario aprobado por más de la mitad de los miembros presentes de la cámara respectiva, al inicio de cada Legislatura.

El presidente de cada cámara velará por el respeto a las inmunidades parlamentarias de los legisladores, por la aplicación de este código interno de cortesía y disciplina y por la inviolabilidad del recinto donde se reúnan a sesionar.”

Artículo 63.- Las Cámaras no requieren de quórum alguno para sesionar, pero no pueden abrir sus sesiones ni tomar acuerdos por votación sin la concurrencia, en cada una de ellas, de más de la mitad del número total de sus miembros. Los miembros presentes de una y otra cámara deberán reunirse el día señalado por la ley y compeler a los ausentes a que concurran dentro de los treinta días siguientes, con la advertencia de que si no lo hiciesen se entenderá por ese solo hecho, que no aceptan su encargo, llamándose luego a los suplentes, los que deberán presentarse en un plazo igual y si tampoco lo hiciesen, se declarará vacante el puesto y se convocará a nuevas elecciones.

Se entiende que los Diputados o Senadores que falten cinco consecutivos, sin causa justificada o sin previa licencia del presidente de su respectiva Cámara, con la cual se dará conocimiento a ésta, renuncian a concurrir hasta el período inmediato, llamándose desde luego a los suplentes.

Si no hubiese quórum para instalar cualquiera de las Cámaras, se convocará inmediatamente a los suplentes para que se presenten a la mayor brevedad a desempeñar su cargo, entre tanto transcurren los treinta días de que antes se habla.

. . . . . . .

Artículo 69.- A la apertura de sesiones ordinarias del primer período del Congreso asistirá el Presidente de la República y presentará un informe por escrito en el que manifieste el estado general que guarda la administración pública del país. En dicha ocasión, también deberá el Presidente de la República dirigir un mensaje en el que haga referencia general al contenido del informe que presenta, así como a su programa legislativo para el siguiente año.

Cada uno de los grupos parlamentarios que tengan representación en el Congreso podrá designar a un diputado o senador para que fije la posición de su grupo exclusivamente respecto del informe y el mensaje presidencial. La ley señalará los términos en que habrá de darse la intervención mencionada. Los legisladores están obligados a guardar el debido respeto a la investidura del jefe de Estado, por lo que la intervención no podrá incluir alusiones personales al titular del Ejecutivo Federal . El presidente del Congreso estará facultado para retirar la palabra a quien así no lo haga.

En la apertura de las sesiones extraordinarias del Congreso de la Unión, o de una sola de sus Cámaras, el presidente de la Comisión Permanente, informará acerca de los motivos o razones que originaron la convocatoria.”

Artículo 70. . . . . . . .

El Congreso expedirá la ley que regulará su estructura y funcionamiento internos. Cada cámara deberá contar con un cuerpo profesional de asesores permanentes, regido por los principios de imparcialidad y objetividad. Los diputados y senadores deberán contar con un número mínimo de asesores y personal de apoyo para el cumplimiento de sus tareas legislativas y de representación popular, en los términos que disponga la ley. El Presupuesto anual de las cámaras deberá garantizar los recursos necesarios para que el sistema integral de apoyo al trabajo de los legisladores previsto en este párrafo, funcione efectivamente.

La ley determinará las formas y procedimientos para la agrupación de los diputados y senadores, según su afiliación de partido, a efecto de garantizar la libre expresión de las corrientes ideológicas representadas en ambas cámaras del Congreso de la Unión.

. . . . . . .

Artículo 71.- El derecho de iniciar leyes o decretos compete:

I. . . . . . . .

II. A los Diputados y Senadores al Congreso de la Unión;

III. A las Legislaturas de los Estados; y

IV. A los ciudadanos, en los términos del último párrafo de este artículo.”

Las iniciativas presentadas por el Presidente de la República, por las legislaturas de los Estados o por las diputaciones de los mismos, pasarán desde luego a comisión. Las que presentaren los diputados o los senadores se sujetarán a los trámites que designe el reglamento de debates.

El Congreso de la Unión deberá expedir una ley a través de la cual los ciudadanos puedan ejercer su derecho de iniciativa. La ley no podrá exigir más del dos por ciento del número de empadronados en el Registro Federal de Electores, distribuidos en al menos diez entidades federativas, con no menos de dos décimas por ciento de los empadronados en cada uno de ellos.

Artículo 72.- Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas, observándose el reglamento de debates sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones:

a) a j) . . . . . . .

k) Cada una de las cámaras, podrá delegar en sus comisiones la discusión y votación de un proyecto de Decreto, si así lo decide la mayoría absoluta del número total de sus miembros. La cámara que así lo hiciere, podrá dejar sin efectos la delegación, con igual número de votos, hasta antes de que la comisión hubiere aprobado el proyecto en cuestión.

La aprobación que en su caso hiciere la comisión requerirá del voto de la mayoría absoluta del número total de sus miembros. Aprobado el proyecto en comisión, la Mesa Directiva acordará el trámite constitucional correspondiente.

Artículo 73.- El Congreso tiene facultad:

I. a XXIX-J. . . . . . . ..

XXIX-K. Para ratificar el Plan Nacional de Desarrollo que presente el titular del Poder Ejecutivo Federal.

XXIX-L. Para examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación.

El Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara de Diputados la iniciativa de leyes de ingresos y el proyecto de presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 15 de octubre o hasta el día 10 de diciembre cuando inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 83, debiendo comparecer el Secretario del Despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos.

No podrá haber otras partidas secretas, fuera de las que se consideren necesarias con ese carácter en el mismo presupuesto; las que emplearán los secretarios por acuerdo escrito del Presidente de la República.

Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la iniciativa de Ley de Ingresos y del Proyecto de Presupuesto de Egresos, cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de las Cámaras del Congreso de la Unión, debiendo comparecer en todo caso el Secretario del Despacho correspondiente a informar de las razones que lo motiven.

La ley garantizará los mecanismos para que el Congreso conozca oportunamente los lineamientos y criterios que habrán de guiar la formulación del Presupuesto de Egresos de la Federación de cada año.

XXIX-M. Para expedir la ley de referéndum, a efecto de someter a la decisión del electorado una ley aprobada por el propio Congreso de la Unión.”

Artículo 74. . . . . . . .

I. a III. . . . . . . .

IV. Revisar la Cuenta Pública del año anterior. La revisión de la Cuenta Pública tendrá por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.

Para la revisión de la Cuenta Pública, la Cámara de Diputados se apoyará en la entidad de fiscalización superior de la Federación. Si del examen que ésta realice aparecieran discrepancias entra las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la Ley.

La Cuenta Pública del año anterior deberá ser presentada a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión dentro de los 10 primeros días del mes de junio.

Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la Cuenta Pública, cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de la Cámara o de la Comisión Permanente, debiendo comparecer en todo caso el Secretario del Despacho correspondiente a informar de las razones que lo motiven.

V. a VIII. …

Artículo 75. Llegado el caso de que el Congreso de la Unión no aprobase el presupuesto de egresos de la federación o la ley de ingresos, en los tiempos previstos en esta Constitución, seguirán vigentes el presupuesto y la ley aprobados para el año anterior, ajustados al índice inflacionario de ese mismo año, hasta que se apruebe el ejercicio fiscal correspondiente.”

Artículo 76.- Son facultades exclusivas del Senado:

I. Analizar la política exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal, con base en los informes trimestrales que el Presidente de la República y el Secretario del despacho correspondiente envíen al Congreso; además, aprobar los tratados internacionales, convenciones diplomáticas y demás instrumentos en los que el país adquiera obligaciones de carácter internacional y que celebre el Ejecutivo de la Unión.

El Senado podrá estar presente a través de los representantes que cada grupo parlamentario de su seno designe, en el proceso de negociación de tratados, convenciones o demás instrumentos, cuando así lo determinen las dos terceras partes de sus miembros, en los términos que fije la ley. En los casos en que así ocurriere, el presidente de la República podrá pedir al Senado, antes de iniciar la negociación respectiva, sujetar el tratado o la convención a un voto en un mismo acto, en lo general y en lo particular y en sesión única, una vez que éstos hayan sido suscritos por el poder ejecutivo.”

II. Ratificar los nombramientos que el mismo funcionario haga de los siguientes servidores públicos: secretarios del despacho encargados de los asuntos relativos a las relaciones exteriores y hacienda pública; Procurador General de la República, Ministros, agentes diplomáticos, cónsules generales, empleados superiores de Hacienda, coroneles y demás jefes superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea nacionales, en los términos que la ley disponga.”

III. a IX. . . . . . . .

X. Participar en el diseño y evaluación de la política de asignación de recursos federales en el ámbito estatal y regional, en los términos que la ley señale. Los Secretarios del Despacho, los jefes de departamentos administrativos, así como los directores y administradores de los organismos públicos descentralizados federales o de las empresas de participación estatal mayoritaria, deberán observar las resoluciones que la Cámara de Senadores haga en relación con las metas regionales de los programas institucionales y sectoriales que formulen anualmente.

. . . . . . .

XI. Las demás que la misma Constitución les atribuye.”

Artículo 77.- Cada una de las Cámaras puede, sin intervención de la otra:

I a IV. . . . . . . .

V. Decidir, por el voto de más de la mitad del número total de sus miembros, la realización de una consulta popular previa a la discusión y votación de un proyecto de ley o decreto.”

Artículo 88.- El Presidente de la República no podrá ausentarse del territorio nacional por más de un mes, sin el permiso del Congreso de la Unión o de la Comisión Permanente, en su caso. En caso de que la ausencia sea menor a un mes, bastará que de aviso a la Cámara de Senadores o a la Comisión Permanente, según sean el caso.”

Artículo 89.- Las facultades y obligaciones del Presidente son las siguientes:

I. . . . . . . .

II. Nombrar y remover libremente a los Secretarios del despacho no previstos en la fracción II del artículo 76 de esta Constitución, remover a los agentes diplomáticos y empleados superiores de Hacienda y nombrar y remover libremente a los demás empleados de la Unión, cuyo nombramiento o remoción no esté determinado de otro modo en la Constitución o en las leyes.

III. a VIII. . . . . . . .

IX. Nombrar, con ratificación del Senado, a los secretarios del despacho encargados de los asuntos relativos a las relaciones exteriores y la hacienda pública, así como al Procurador General de la República, quienes podrán ser removidos libremente por el presidente de la República.”

Artículo 93. . . . . . . .

Cualquiera de las Cámaras podrá citar a los secretarios de estado, al Procurador General de la República, a los jefes de los departamentos administrativos, así como a los directores y administradores de los organismos descentralizados federales o de las empresas de participación estatal mayoritaria, para que informen cuando se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades.

Los diputados y senadores podrán formular preguntas escritas dirigidas a los servidores públicos mencionados en el párrafo anterior, quienes deberán contestarlas, también por escrito, en los términos que indique el reglamento de gobierno interior de las cámaras.

La ley y el reglamento preverán la forma en que los servidores públicos mencionados deberán responder a las preguntas que se les formulen en las reuniones que para tal efecto se deberán celebrar una vez cada mes en cada Cámara, mismas que deberán organizarse bajo los principios de agilidad y diligencia en lo relativo a la formulación de las preguntas y respuestas.

Tanto las preguntas escritas como las orales deberán versar sobre un sólo asunto, específico y concreto; no deberán contener alusiones nominales a persona alguna; no deben tener el carácter de una consulta estrictamente jurídica; no deben versar sobre algún asunto de exclusivo interés personal del formulante; y deberán estar relacionadas con el ámbito de responsabilidad del servidor público a quien vayan dirigidas.

Las Cámaras, a solicitud de doscientos diputados o de la mitad de los senadores de la República, podrán integrar comisiones para investigar cualquier asunto de interés público. En estas comisiones deberán estar representados todos los grupos parlamentarios, de manera proporcional a su importancia cuantitativa. Será obligatorio comparecer ante las comisiones de investigación cuando éstas así lo requieran. El incumplimiento de esta obligación dará lugar a la aplicación de las sanciones que establezca la ley, mismas que podrán consistir únicamente en multa o arresto hasta por 36 horas. Las autoridades administrativas y judiciales estarán obligadas a auxiliar a las Cámaras del Congreso de la Unión para hacer efectivas estas sanciones.

Los diputados y senadores tienen el deber de guardar confidencialidad en relación con los hechos que conozcan en el transcurso de una investigación parlamentaria. No hacerlo así será considerado como causal de juicio político. Los resultados de las investigaciones serán dadas a conocer por la mesa directiva de la cámara correspondiente a las autoridades competentes, quienes estarán obligadas a iniciar el trámite para determinar si ha lugar o no a exigir algún tipo de responsabilidad.”

Artículo 102.

A. . . . . . . .

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B. . . . . . . .

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El Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos presentará anualmente a los Poderes de la Unión un informe de actividades. Al efecto comparecerá ante las Cámaras del Congreso en los términos que disponga la ley. El incumplimiento reiterado de las recomendaciones que se observe en los informes presentados será causal de juicio político

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T R A N S I T O R I O

UNICO. Este Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Palacio Legislativo San Lázaro, marzo 27, 2001