De reformas al articulo 74, fraccion IV,
de la Constitucion Politica de los Estados Unidos Mexicanos y a los articulos
20 y 25 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Publico Federal (para
adelantar la fecha de presentacion del paquete economico y acciones a tomar en
caso de que no se apruebe), a cargo del diputado Eric Eber Villanueva Mukul,
del grupo parlamentario del PRD. Presentada en la sesion del jueves 12 de
octubre de 2000
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Los suscritos, diputados federales
de la LVIII Legislatura del Honorable Congreso de la Unión, integrantes del
grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con fundamento en
los artículos 71, fracción II, y 73, fracción XXX, de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos y en el artículo 55, fracción II, del
Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos
Mexicanos, proponemos reformas al artículo 74, fracción IV, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos y a los artículos 20 y 25 de la Ley de
Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal con base en la siguiente:
Exposición de Motivos
La Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos estableció desde su origen la división de poderes como
forma de gobierno. El artículo 49, en su primer párrafo, estipula: “El supremo
poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo
y Judicial”. La división de poderes, surgió como respuesta a diversas
experiencias internacionales, en donde se dieron formas de gobierno despóticas
o tiranas, las cuales tuvieron como característica principal el predominio de
un solo poder que, en muchas ocasiones, recaía en manos de un solo individuo.
Actualmente existe el consenso en
los gobiernos democráticos, de que para que un sistema político tenga un óptimo
funcionamiento la división de poderes debería ser real. En nuestro país, los
tres poderes deberían de tener un verdadero equilibrio que imposibilitara la
supremacía de uno sobre los otros dos; sin embargo, este equilibrio no ha
podido consolidarse, por el contrario, la construcción del sistema político
mexicano se ha distinguido hasta el presente por una excesiva concentración de
facultades hacia el Poder Ejecutivo Federal. Las llamadas facultades
metaconstitucionales –como han sido denominadas por los círculos académicos– de
las que goza el titular del Poder Ejecutivo han consolidado su fuerza sobre los
otros dos poderes, creando un sistema político dominado por la voluntad y la
decisión política del Ejecutivo Federal.
Esta concentración de poderes
presidencialistas tuvo su sustento jurídico en un conjunto de leyes que dotó de
capacidades y amplios márgenes de discrecionalidad al Poder Ejecutivo Federal;
pero además, estas mismas leyes –de carácter secundario– han consolidado
límites y obstáculos para que los Poderes Legislativo y Judicial no puedan
tener el mismo peso y poder del que goza el Ejecutivo Federal. Las mismas leyes
que han sido aprobadas por el Congreso de la Unión han debilitado su fuerza y
poder.
Existen múltiples casos en donde
el Legislativo ha cedido sus facultades al Ejecutivo; un ejemplo importante de
esto es la nula injerencia de la Cámara de Diputados en el proceso de
elaboración del presupuesto y la asignación de montos presupuestales, quedando
relegado su papel al examen, discusión y aprobación del presupuesto en breve
tiempo y con gran resistencia por parte del Ejecutivo Federal en aceptar
sugerencias de modificaciones al proyecto de gasto, como tenemos constancia en
la experiencia vivida en la LVII Legislatura con los dos últimos presupuestos
federales.
Estos vicios derivados del exceso
del poder, deberían de ser suprimidos, sobre todo teniendo en cuenta la
trascendencia y el impacto directo que tiene el presupuesto sobre la economía,
el desarrollo y el nivel de vida de la sociedad mexicana. Una verdadera
participación de la Cámara de Diputados en esta materia es exigible, no sólo
por el principio de la división de poderes, sino por el hecho de que representa
a la mayoría de la población y a las más diversas preferencias e intereses
económicos y políticos.
Para llegar a una verdadera
racionalidad, transparencia y eficacia plena en el manejo de la hacienda
pública federal, la Cámara de Diputados debe participar en el conocimiento
completo del proceso de elaboración y asignación del presupuesto.
Sin el fortalecimiento de la
división de poderes en materia económica, sin la democratización de la gestión
pública, los avances electorales que hemos tenido en el presente no van a
servir de nada, éstos deben traducirse en las condiciones que generen un
desarrollo económico que distribuya sus frutos en forma más equitativa entre la
población.
Esta es una aspiración largamente
anhelada, ya que en las dos últimas legislaturas conocimos de iniciativas
presentadas por los grupos parlamentarios del PRD, PAN y PRI e incluso por
diputados independientes; tal es el caso de la iniciativa presentada en la LVI
Legislatura por la diputada Ifigenia Martínez Hernández del PRD, referida a las
reformas para la planeación, presupuestación, ejecución, control, evaluación y
fiscalización del sector público federal. De la anterior Legislatura, tenemos
los antecedentes de iniciativas presentadas por diputados de las fracciones
parlamentarias antes señaladas y del diputado Marcelo Ebrard Casaubón. Todo esto
nos indica que existe un ánimo plural por llevar a cabo reformas en la materia
de presupuestación y en concreto de modificaciones a la fracción IV del
artículo 74 Constitucional y a la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto
Público Federal.
En atención a los motivos antes
expuestos, nuestra fracción parlamentaria considera que es necesaria y urgente
la modificación del artículo 74 de la Constitución Política, en su fracción IV,
y al artículo 20 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal
que reglamenta la Carta Magna en la parte conducente, incluyendo los mismos
plazos propuestos. Asimismo, se pretende reformar el artículo 25 de la Ley de
Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público para que se contemple el destino de
los recursos obtenidos en exceso a los previstos, de montos presupuestarios no
devengados, de los ingresos extraordinarios y establecer el principio de
previsión en el caso de variaciones presupuestales.
En lo que corresponde a las
reformas al artículo 74 constitucional, fracción IV, consideramos:
Que es fundamental que la Cámara
de Diputados, por medio de la Comisión correspondiente, vaya analizando la
forma en que se debiera de integrar el Proyecto de Presupuesto de Egresos; y la
asignación de recursos; esta intervención debe de hacerse desde el momento
mismo en que se inicie su elaboración. También se abre la posibilidad de
incorporar proyectos de largo aliento, que no se limiten a los plazo anuales y
que pueden desarrollarse en un tiempo más amplio de ejecución; de tal forma,
que aunque se aprueben en un año determinado, en los años posteriores, las
partidas presupuestales deberán ser respetadas por los subsecuentes
Presupuestos de Egresos. [Por tal razón se adiciona el párrafo primero de la
fracción IV].
Anteriormente, por la manera
partidista en que se conformaba la Cámara de Diputados, los tiempos de la
entrega de la Ley de Ingresos y Proyecto de Presupuestos de Egresos eran
aparentemente los adecuados, porque se trataba más bien de un trámite
protocolario, que de un análisis serio y formal de los documentos. No había un
estudio profundo del documento, y mucho menos había correcciones que fueran
tomadas en cuenta en los proyectos entregados por el Ejecutivo.
Indiscutiblemente hoy en día; esta situación ha cambiado al ser modificada la
integración partidista de la Cámara de Diputados.
Actualmente la Cámara de Diputados
reclama su sitio como uno de los poderes de la Federación; y este reclamo viene
acompañado de la demanda de rescatar todas aquellas funciones que le eran
propias y que fueron cedidas al Ejecutivo. De esta manera, el Proyecto de
Presupuesto de Egresos de la Federación debe ser analizado, discutido y
sometido al pleno para su aprobación o rechazo; de tal forma que es imperativo
modificar la fecha de entrega, porque un examen serio, requiere de diferentes
estudios que necesitan cierto tiempo de maduración. Nuestra propuesta es
recortar la fecha de entrega del Proyecto de Decreto de Presupuesto de Egresos
de la Federación y los Criterios Generales de Política Económica, que
habitualmente se presentaban el 15 de noviembre y que consideramos que lo ideal
es que ahora se entreguen el 15 de octubre. También recortamos por lo menos
cinco días, para el caso del inicio de encargo del Poder Ejecutivo, para que
sea ahora el día 10 de diciembre. [Por lo que se propone modificar el segundo
párrafo de la fracción IV].
Un viejo reclamo de algunas
fuerzas políticas del país ha sido el relativo a la eliminación en el
Presupuesto de Egresos de las llamadas partidas secretas, ya que éstas no
tenían determinado un fin específico, quedando su ejercicio a la voluntad
discrecional del Poder Ejecutivo, en lo que ya se ha definido como el uso de
facultades metaconstitucionales. Esta medida será fundamental para la total
transparencia y el manejo correcto del presupuesto. [Se sustituye el tercer
párrafo de la fracción IV]
Una de las propuestas que
sometemos a su consideración hace referencia a los plazos para entregar la
Cuenta Pública del año anterior; nuevamente, tratamos de adelantar los tiempos
para tener un mayor espacio de análisis y discusión. En este caso, proponemos
que sea la entrega al último día hábil del mes de marzo después de concluido el
ejercicio presupuestal correspondiente. [Se propone modificar el párrafo sexto
de la fracción IV].
Nuestra fracción está consciente
de que la pluralidad proveniente del ejercicio democrático ha creado dos
fenómenos que han impactado directamente en el funcionamiento de la nueva
Cámara de Diputados. Por una parte ha permitido que el Congreso de la Unión se
convierta realmente en un espacio de discusión y reflexión, en donde toda
iniciativa o propuesta puedan ser verdaderamente discutidas. Y, por otra parte,
como efecto secundario del proceso de reflexión y análisis, se ha provocado que
los debates y acuerdos se den en un mayor tiempo. Estamos ciertos de que la
tardanza en el quehacer legislativo es una característica propia de los
sistemas legislativos maduros; pero también entendemos que estas demoras pueden
tener efectos de incertidumbre ante amplios sectores de la sociedad, lo cual no
es favorable, para ningún sistema político o económico.
Precisamente, para evitar que
habiendo terminado los plazos –de discusión de la iniciativa de Ley de Ingresos
y de la Propuesta de Presupuesto de Egresos– y no se hayan aprobado y esto
provoque una innecesaria incertidumbre en los mercados y en la administración
pública e inestabilidad en la economía, proponemos que para el caso de que al
inicio de un ejercicio fiscal no estuvieren aprobados la Ley de Ingresos o el Presupuesto
de Egresos, o ambos, seguirán teniendo efectos provisionales los que se
encontraban vigentes en el ejercicio que termina, hasta que se apruebe en un
período extraordinario de sesiones por la Cámara, el Presupuesto o Ley de
Ingresos correspondientes. Esta previsión atiende al propósito esencial de
establecer un marco de seguridad y certeza jurídica tanto al interior como al
exterior del país; garantizar el pago de sueldos, salarios, honorarios,
emolumentos, sobresueldos y compensaciones del personal federal; respaldar los
adeudos de ejercicios fiscales anteriores; cubrir el gasto de la totalidad de
las ramas presupuestales de la Administración Pública Federal; proveer los
recursos necesarios para cubrir la operación de los organismos y empresas de
control presupuestal directo; y garantizar el servicio de la deuda pública
interna y externa. Para evitar conflictos en la aplicación entre los
instrumentos nuevos y los salientes, se aplicarán los nuevos de manera
retroactiva a partir del primero de enero del ejercicio fiscal que inicia. [Se
adiciona un párrafo, el ocho a la fracción IV].
Otra de las propuestas que
hacemos, y que nos parece fundamental para la construcción de una forma de
gobierno democrática, honesta y trasparente es la que hace referencia a la
disposición de que ahora no se podrá hacer ajuste alguno al Presupuesto de
Egresos de la Federación que hubiere sido aprobado; de igual forma, no habrá
trasferencias de recursos de una partida o rubros a otros, sin que previamente
lo autorice la Comisión de Programación y Presupuesto de la Cámara de
Diputados. Esta medida es una corrección ideal, de la serie de desvíos que se
le han hecho al presupuesto, con fines distintos a los aprobados. [Se adiciona
otro párrafo, el nueve a la fracción IV].
Respecto a la reforma al artículo
20 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público que reglamenta la
fracción IV del artículo 74 constitucional, se adecua para que los plazos en la
presentación del Presupuesto de Egresos sean los mismos definidos en la norma
suprema.
En cuanto a la reforma al artículo
25 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público se pretende que
contemple la canalización de los recursos obtenidos en exceso a los previstos;
y de montos presupuestarios no devengados a los programas que la Cámara de
Diputados determine en el propio Presupuesto de Egresos, eliminando de facto la
facultad discrecional del Ejecutivo Federal para canalizar dichos recursos a
los programas que considere conveniente. De igual manera, se pretende regular
que tratándose de ingresos extraordinarios el gasto deberá ajustarse a lo
dispuesto por el Decreto de Presupuesto de Egresos que señalará con precisión
el destino de dichos ingresos.
Adicionalmente, la reforma al
artículo 25 de la mencionada Ley atiende a una preocupación derivada de la
experiencia del pasado reciente en lo relativo a las variaciones presupuestales
que contradicen lo aprobado por la Cámara y lo ejercido por el Ejecutivo
Federal, y que en la práctica hacen “cuasi” nugatoria la facultad constitucional
de la Cámara de Diputados al aprobar determinados montos de las partidas
presupuestales y efectuarse por el Ejecutivo un ejercicio más elevado de las
mismas; por ello, se propone incluir una previsión para dejar asentado que
ninguna partida presupuestal podrá tener una variación mayor al 10 por ciento
de lo autorizado por la Cámara de Diputados, salvo aquellas que se determinen
anualmente de ampliación automática en el Presupuesto de Egresos. Las
variaciones mayores al 10 por ciento aludido deberán ser sometidas a
autorización previa de la Cámara, quien determinará su procedencia.
Por lo anteriormente expuesto y
con fundamento en lo dispuesto por la fracción II del artículo 71 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, nos permitimos poner a
la consideración del H. Congreso de la Unión, por conducto de la Cámara de
Diputados, la siguiente
Iniciativa
de reformas a la fracción IV del artículo 74 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos y a los artículos 20 y 25 de la Ley de Presupuesto,
Contabilidad y Gasto Público Federal.
Artículo
Primero.‑ Se adiciona el primer párrafo, se reforman los
párrafos segundo, tercero y sexto y se agregan dos nuevos párrafos, el ocho y
nueve a la fracción IV del artículo 74 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo
74.‑ Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:
I.-...
II.-...
III.-...
IV.‑ Examinar, discutir y aprobar anualmente el
Presupuesto de Egresos de la Federación, discutiendo primero las contribuciones
que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la Cuenta
Pública del año anterior. Analizar, por medio de su Comisión
correspondiente, la forma en que se vaya integrando el Proyecto de Presupuesto de
Egresos; esta atribución se ejercerá desde el momento mismo en que se inicie la
elaboración del citado proyecto, el que, excepcionalmente y en los términos de
la ley reglamentaria podrá contemplar programas e inversión pública que duren
más de un año, en cuyo caso, deberán señalarse los montos a ejecutar en cada
uno de ellos; las partidas así aprobadas deberán respetarse en los subsecuentes
Presupuestos de Egresos.
El Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la iniciativa
de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación y los
Criterios Generales de Política Económica a más tardar el día 15 del
mes de octubre o hasta el día 10 de diciembre cuando inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 83,
debiendo comparecer en todo caso, el
Secretario de despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos.
En el Presupuesto de Egresos de la Federación no se
contemplará la existencia de partidas secretas.
La revisión de la Cuenta Pública tendrá por objeto conocer
los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los
criterios señalados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos
contenidos en los programas.
Para la revisión de la Cuenta Pública, la Cámara de
Diputados se apoyará en la Entidad de Fiscalización Superior de la Federación.
Si del examen que ésta realice aparecieran discrepancias entre las cantidades
correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y
las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los
ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán las
responsabilidades de acuerdo con la Ley.
La Cuenta Pública del año anterior deberá ser presentada a
la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión al último día hábil del mes de
marzo después de concluido el ejercicio presupuestal correspondiente.
Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la
iniciativa de Ley de Ingresos y del Proyecto de Presupuesto de Egresos, así
como de la Cuenta Pública, cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente
justificada a juicio de la Cámara o de la Comisión Permanente, debiendo
comparecer en todo caso el Secretario de despacho correspondiente a informar de
las razones que lo motiven.
Para el caso de que al inicio de un ejercicio fiscal no
estuvieren aprobados la Ley de Ingresos o el Presupuesto de Egresos, o ambos,
seguirá teniendo efectos provisionales la Ley de Ingresos o Presupuesto de
Egresos, o ambos, cuyas partidas y montos serán los que se encontraron vigentes
en el ejercicio que termina y hasta en tanto se aprueben por la Cámara la Ley
o, en su caso, el Presupuesto para el ejercicio correspondiente. Para culminar
el proceso de aprobación, será convocado un periodo extraordinario de sesiones
que finalice el 31 de enero de manera improrrogable. Aprobado el Presupuesto y
la Ley de Ingresos por la Cámara de Diputados los montos y las partidas que lo
integran se aplicarán en forma retroactiva a partir del primero de enero del
ejercicio fiscal que inicia.
No se podrá realizar ajuste alguno al Presupuesto de Egresos
de la Federación que hubiere sido aprobado, ni trasferencia de recursos de una
partida o rubros a otros, sin que previamente lo autorice la Comisión de
Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de Diputados, previa solicitud que en
cualquier momento y debidamente justificada le formule el Ejecutivo Federal.
V.-...
VI.-...
VII.-...
VIII.-...
Artículo
Segundo.- Se reforma el artículo 20 de la Ley de Presupuesto,
Contabilidad y Gasto Público en su único párrafo. Se modifican el primer y
tercer párrafo y se adiciona el segundo párrafo del artículo 25 de la
mencionada Ley para quedar como sigue:
Artículo
20.- El Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación
deberá ser presentado oportunamente al Presidente de la República por la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público para ser enviado a la Cámara de Diputados
a más tardar el día 15 de octubre del año
inmediato anterior al que corresponda. En el caso del inicio de encargo del
Ejecutivo Federal, el plazo se extiende hasta el 10 de diciembre.
Artículo
25.- El Ejecutivo Federal por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público podrá asignar los recursos que se obtengan en exceso de los
previstos en el Presupuesto de Egresos de la Federación, así como los montos presupuestarios
no devengados, a los programas que la Cámara de Diputados determine en el
propio Presupuesto de Egresos y además, previa solicitud y autorización de la
misma, podrá solicitar los traspasos
de partidas cuando sea procedente, dando la participación que corresponda a las
entidades interesadas. Estos movimientos no podrán transferir
recursos destinados a programas prioritarios hacia programas no prioritarios ni
se podrá disminuir el monto de lo señalado en el Presupuesto de Egresos para la
atención de programas prioritarios, salvo que se hayan concluido las metas.
Tratándose de ingresos extraordinarios derivados de empréstitos o de cualquier
otra operación, el gasto deberá ajustarse a lo dispuesto por el Decreto de
Presupuesto de Egresos de la Federación que señalará el destino de dichos
ingresos. De los movimientos que se efectúen en los términos de este
artículo, el Ejecutivo informará a la Cámara de Diputados del Congreso de la
Unión al rendir la cuenta de la Hacienda Pública Federal y en los informes que se determinen en el Presupuesto de Egresos de la
Federación.
El gasto público federal deberá
ajustarse al monto autorizado para los programas y partidas presupuestales. Ninguna
partida presupuestal podrá tener una variación mayor al 10 por ciento del monto
autorizado por la Cámara de Diputados, salvo que se trate de las partidas que
se señalen anualmente como de ampliación automática en el Presupuesto de
Egresos de la Federación, para aquellas erogaciones cuyo monto no sea posible
prever. Las variaciones mayores al 10 por ciento deberán ser sometidas a
autorización previa de la Cámara de Diputados, quien determinará su
procedencia.
El Ejecutivo Federal determinará
la forma en que deberán invertirse los subsidios que otorgue a los Estados,
Municipios, instituciones o particulares, quienes proporcionarán a la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público la
información que se les solicite sobre la aplicación que hagan de los mismos.
Transitorio
Artículo
Unico.- El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su
publicación en el Diario Oficial de
la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, DF,
a 12 de octubre de 2000.
Diputados: Eric Eber Villanueva Mukul (rúbrica), Ramón León Morales (rúbrica),
Sergio Acosta Salazar, Rubén Aguirre Ponce, Hortensia Aragón Castillo, Silvano
Aureoles Conejo (rúbrica), Luis Miguel Barbosa Huerta (rúbrica), María
Alejandra Barrales Magdaleno, Martí Batres Guadarrama, Martha Angélica
Bernardino Rojas, Miguel Bortolini Castillo, Bonifacio Castillo Cruz, Rodrigo
Carrillo Pérez, Victor Hugo Cirigo Vázquez, Raquel López Cortés (rúbrica),
Mario Cruz Andrade (rúbrica), Genoveva Domínguez Rodríguez, Manuel Duarte
Ramírez, Alfonso Elías Cardona (rúbrica), Uuc-Kib Espadas Ancona (rúbrica),
José Delfino Garcés Martínez (rúbrica), Miroslava García Suárez (rúbrica),
Esteban Daniel Martínez Enríquez, Elías Martínez Rufino (rúbrica), Cuauhtémoc
Montero Esquivel (rúbrica), Rogaciano Morales Reyes (rúbrica), Ricardo Moreno
Bastida (rúbrica), Magdalena del Socorro Núñez Monreal, Francisco Patiño
Cardona, Norma Reyes Terán, Pedro Miguel Rosaldo Salazar (rúbrica), Félix
Salgado Macedonio, María de los Angeles Sánchez Lira, Jesús Garibay García
(rúbrica), Alejandro Gómez Olvera, Adela del Carmen Granel Campos, Rafael
Hernández Estrada (rúbrica), Auldárico Hernández Gerónimo, Alfredo Hernández
Raigosa (rúbrica), Luis Herrera Jiménez, Arturo Hervis Reyes, Ramón León
Morales, Rosalinda López Hernández, José Antonio Magallanes Rodríguez
(rúbrica), Héctor Sánchez López, Petra Santos Ortiz (rúbrica), Rafael Servín
Maldonado (rúbrica), David Augusto Sotelo Rosas (rúbrica), María del Rosario
Tapia Medina (rúbrica), Tomás Torres Mercado, Emilio Ulloa Pérez, Gregorio
Urías Germán.
Diputados: José Manuel del Río Virgen, CDPPN (rúbrica), José Antonio Calderón, PAS
(rúbrica), Enrique Herrera, CDPPN, (rúbrica), Beatriz Patricia Lorenzo Juárez,
PAS (rúbrica).