Que
reforma los articulos 42 y 48 de la Constitucion Politica de los Estados Unidos
Mexicanos y expide la Ley General del Territorio Insular, presentada por el
diputado Amador Rodriguez Lozano, en la sesion del martes 22 de abril de 2003
El que suscribe, Amador Rodríguez
Lozano, Diputado Federal por Baja California, con fundamento en lo dispuesto
por la fracción II del Artículo 71 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, así como por la fracción II del Artículo 55 del Reglamento
para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos,
someto a la consideración del Poder Revisor de la Constitución, a través de
esta Asamblea, Iniciativa con Proyecto de Decreto para reformar los Artículos
42 y 48 y adicionar el inciso II al
artículo 73, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
en materia de Territorio Insular, así como también presento a esta asamblea la
iniciativa con Proyecto de Decreto para crear la Ley General del Territorio
Insular de la Nación, de acuerdo a la
siguiente
Exposición de Motivos
I.- Introducción
En diversas épocas de la historia
nacional se han realizado esfuerzos tendientes a catalogar el territorio
insular mexicano, sin que hasta la fecha se haya logrado un catálogo veraz y
fidedigno.
También es un hecho irrefutable
que, pese a los intentos realizados hasta ahora, no ha sido posible incorporar
a las islas mexicanas al desarrollo socioeconómico apreciable en el resto del
territorio nacional, salvo casos aislados.
Tampoco es desconocido el papel
tan importante y decisivo que jugaron nuestras islas en la delimitación de los
nuevos espacios marinos, especialmente de la Zona Económica Exclusiva, lo que
trajo como consecuencia que se agregaran al territorio nacional vastas áreas marinas
y sus recursos vivos y no vivos, todos en consonancia con el Derecho de los
espacios marinos, plasmados en la Convención de Naciones Unidas sobre el
Derecho del Mar, firmada el 10 de diciembre de 1982 y ratificada por México.
En efecto, México adquirió, a
través de los principios y normas de la Convención sobre el Derecho del Mar
antes mencionada, trascendentales compromisos ante la comunidad internacional,
mismos que lo llevan a la insoslayable necesidad de reafirmar su soberanía
territorial sobre sus islas, cayos y arrecifes y a procurar su autosuficiencia
económica, a través de la explotación racional de sus recursos.
En este orden de ideas, es
menester que se esclarezca definitivamente que islas quedarán sujetas a la
jurisdicción de los Estados de la Unión costaneros y cuales a la de la
Federación, tomando en cuenta los supremos intereses de la Nación, las razones
de seguridad nacional, los recientes desarrollos del Derecho del Mar y la necesidad impostergable de su
incorporación al resto de la economía nacional, así como la necesidad de
reforzar el federalismo mexicano.
II.- Antecedentes históricos
La Constitución Política de la
Monarquía Española, promulgada en Cádiz el 19 de marzo de 1812, fue una de las
disposiciones jurídicas más importantes en la cual se basaron los fundadores
del Constitucionalismo Mexicano para integrar una norma fundamental que
estableciera la forma de integrar la Nación Mexicana en todos sus rubros. Uno
de estos, tal vez el más importante en ese momento, era la conformación del
territorio nacional y su soberanía, que debía comprender, entre otras partes, a
las islas de los mares pertenecientes a esta Nación.
Así pues, el artículo 10º. De la
Constitución de 1812 constituyó un antecedente primordial, tanto en la forma
como en el fondo, en lo concerniente a considerar las islas como parte
integrante del territorio nacional y, por tanto, sometidas al régimen jurídico
del estado correspondiente. Este artículo establecía: “El Territorio Español
comprende... En la América Septentrional, Nueva España con la Nueva Galicia y
Península de Yucatán, Guatemala, provincias internas de Oriente, provincias
internas de Occidente, Isla de Cuba con las dos Floridas, la parte española de
la Isla de Santo Domingo y la Isla de Puerto Rico con las demás adyacentes a
éstas y al Continente en uno y otro mar”.
Pero en forma correcta y ya
haciendo referencia exclusiva al Territorio Mexicano, se menciona a las islas
como parte integrante del territorio, en la Constitución Federal de los Estados
Unidos Mexicanos de 1824 que, con respecto a ellas, estipula en el artículo
2º.: “Su territorio (de la Nación Mexicana) comprende..., los terrenos anexos e
islas adyacentes en ambos mares”.
Lo anterior adquiere vital
importancia ya que las islas, consideradas dentro del rango constitucional,
quedan comprendidas bajo la Soberanía del territorio nacional mexicano y, por
consiguiente, su administración, explotación y salvaguarda corresponde al
Estado Mexicano.
Ahora bien, a pesar de no
contemplarse a las islas como parte concerniente al territorio nacional
mexicano en algunos ordenamientos constitucionales posteriores, como en el
Proyecto de Reforma a la Constitución de 1836, propuesto en 1840, se alude a
ellas palmariamente, reafirmando la posición, a este respecto de la
Constitución de 1824. Con referencia a ello esta Constitución estipula en el
artículo 2º.: “Su territorio (de la Nación Mexicana) se extiende a..., los
terrenos anexos e islas adyacentes de ambos mares”.
Por otro lado debemos considerar
la importancia histórica y trascendental que tiene para la vida nacional e
internacional de la República Mexicana; en lo que se refiere a la Soberanía de
su territorio y, por ende, de sus islas, el reconocimiento de Independencia de
México por la Monarquía Española de 28 de diciembre de 1836, que en su artículo
1º. Manifiesta: “Su majestad la Reina Gobernadora de las Españas, a nombre de
su augusta hija doña Isabel II, reconoce como nación libre, soberana e
independiente la República Mexicana, compuesta de los Estados y Países
especificados en su Ley Constitucional, a saber: El que decía capitanía general
de Yucatán, al de las comandancias llamadas antes, de provincias internas de
Oriente y Occidente: El de la Baja y Alta California, y los terrenos anexos e
islas adyacentes de que en ambos mares está actualmente en posesión la
expresada República”.
Continuando ya con el principio de
considerar a nivel constitucional a las islas, y por tanto, dentro del régimen
jurídico que éste establezca, en el Proyecto de Constitución Política de la
República Mexicana, de junio de 1856, se estipula concretamente su integración
al territorio nacional, de lo que se concluye la importancia de las islas en el
desenvolvimiento político y territorial del Estado Mexicano.
Así, el artículo 51 del Proyecto
de Constitución Mexicana menciona: “El territorio nacional comprende el de las
partes integrantes, más las islas adyacentes en ambos mares”.
Otro antecedente fundamental es la
Constitución Política de 1857, en la cual se establece de forma más elaborada,
atendiendo al desarrollo de la vida nacional en todos sus campos, la
integración de las islas al territorio mexicano. Lo que puede observarse en su
artículo 42, que a la letra dice: “El territorio nacional comprende el de las
partes integrantes de la Federación, y además el de las islas adyacentes en
ambos mares”.
El Proyecto de Constitución de don
Venustiano Carranza de 1º. de diciembre de 1916, que constituye uno de los
antecedentes más directos de la actual Constitución Política Mexicana, contempla
en su artículo 42, la redacción, en términos semejantes, del mismo artículo
correspondiente a la Constitución de 1857, a saber: “El territorio nacional
comprende el de las partes integrantes de la Federación y, además, el de las
islas adyacentes en ambos mares”.
Por otro lado, para lograr una
mejor comprensión del artículo 42 constitucional, debemos de considerar los
debates que para el efecto se realizaron en el constituyente de 1857 y en el de
1917. Así tenemos que en 1856, el texto del proyecto del artículo 42 fue
introducido como artículo 51, pero por modificaciones generales a la
Constitución se cambia al artículo 42. Al respecto, el dictamen de la
comisión no hizo modificación al
proyecto quedando el texto de la siguiente manera: “El Territorio Nacional
comprende el de las partes integrantes de la federación e islas adyacentes en
ambos mares”.
En los debates, las islas pasan a
un segundo término, debido en gran medida a que la atención primordial fue
enfocada a la división territorial. En otras palabras, los intereses que había
en juego para saber la demarcación territorial de los Estados, fuertes debates
al respecto y el consiguiente olvido de las islas.
De esta forma, se discutió las
pretensiones de Oaxaca sobre el territorio de Tehuantepec, o la extravagante
demarcación del límite entre Sonora y Chihuahua. A tal grado fue la discusión,
que el entonces constituyente Ignacio Ramírez dijo, que cada diputado se
proponía tan sólo, conquistar para su estado los terrenos que le fuesen
posible.
Independientemente de si eran
válidas o no las pretensiones de ciertos estados, sobre algún territorio o de
depender ciertos límites ya existentes; lo cierto es que, en el constituyente
de 1857, las islas pasaron a un segundo término sin aclararse que se entendería
por “adyacentes”, o precisar bajo que jurisdicción estarían, si federal o
estatal.
En lo que respecta al
constituyente de 1917, la historia fue muy diferente. Aunque en un principio el
texto propuesto, el dictamen de la comisión y la aprobación unánime de los
diputados fue una copia fiel al artículo 42 aprobado en 1857. Sin embargo, la
situación cambió en sesiones posteriores, porque a iniciativa del diputado
Adame, y no obstante que el constituyente ya había aprobado que el texto
siguiera en forma idéntica, se propuso una adición al artículo 42 por medio de
la cual se pretendía considerar como parte del territorio nacional la isla de
Guadalupe, las de Revillagigedo y la de la Pasión, situadas en el Océano
Pacífico.
La iniciativa tuvo éxito ya que el
término “adyacentes”, hacía suponer que estaban colocadas en aguas
territoriales o muy cerca de las costas mexicanas. Esta razón, más el hecho de
que existía un litigio pendiente con Francia, sobre la posesión de la isla de
la Pasión (Clipperton), hizo que el constituyente aceptara por unanimidad de
157 votos la reforma al artículo ya aprobado.
Las razones expuestas por el
ingeniero Julián Adame fueron bajo la consideración de que existían dos tipos
de islas en el litoral de nuestros mares:
a) Las que están en aguas jurisdiccionales de la nación,
estas podría considerarse como de los Estados.
b) Las que están alejadas del territorio nacional y por lo
tanto no pueden considerarse como posesiones de los Estados, porque en las
facultades que les concedía el Título 5º. de la Constitución no se les otorga
ningún derecho de conquista.
Así, su propósito era hacer
constar que las islas alejadas a las aguas territoriales se considerarían como
territorio nacional, y que en el Título Quinto. Se podía dejar a los estados la
facultad de poseer las islas que estén dentro de sus aguas. Con lo que la
federación sólo tendría jurisdicción sobre las islas lejanas.
Independientemente de si la idea
del diputado Adame, de dejarle la jurisdicción de las islas adyacentes a los
estados, es válida o no, su aportación a la nueva redacción del artículo 42 es
de indudable valor y fue aprobada en forma unánime por el constituyente.
Por otro lado, a través del
desarrollo histórico constitucional, el artículo 48 de la Norma Fundamental
Mexicana vigente, ha tenido pocos antecedentes, en lo que a islas se refiere.
Sin embargo, deben ser considerados tres ordenamientos jurídicos de suma
importancia para la creación de este artículo.
El primer antecedente es la Ley
Sobre las Ventas o Enajenaciones de las Islas o Terrenos Baldíos de la Baja
California de 10 de marzo de 1857.
Esta Ley establece en su artículo
1º. que; las ventas o enajenaciones de las islas pertenecientes a Baja
California, que se hubiesen hecho, en el período comprendido entre los años
1821 a 1857, por los jefes políticos, gobernadores y cualquiera otra autoridad
civil o militar del territorio o departamento de ambas Californias, serían
nulas y de ningún valor mientras no obtuviesen la ratificación del Supremo
Gobierno.
De lo anterior se deduce que el
estado buscaba ya dar su debida amplitud a la importancia de las islas como
parte integrante del territorio nacional, evitando que propietarios privados e
incluso extranjeros poseyeran islas, lo que en determinado caso podría ser
atentatorio de la soberanía del territorio en primer lugar y de los intereses
de la colectividad en segundo lugar.
Sin embargo, el estado, respetando
la propiedad que había delegado en los particulares, de las islas de Baja
California y siempre que hubiese sido hecha por los cauces legales, permitía la
posesión de tales islas a quienes, de acuerdo con el artículo 2º. De la Ley
Sobre Ventas o Enajenaciones, ya mencionada, presentaran los títulos
correspondientes a tal propiedad y con arreglo a lo estipulado en una ley precedente
a ésta, de 1824, y que hubiese obtenido previa licencia y aprobación del
Supremo Gobierno. En caso contrario las islas se devolverían al dominio
nacional.
La Ley que comentamos establecía,
por otro lado, en su artículo 3º. Que
las ventas, traspasos o arrendamientos de las islas que se hubiesen hecho a
extranjeros serían nulas jurídicamente, salvaguardando así la soberanía del
territorio nacional.
Asimismo, la Ley mencionada, en
sus artículos 4º. Y 5º., establecía que el jefe político del territorio de Baja
California, en coordinación con el Agente del Ministerio de Fomento, en un
período de tres meses remitirían una relación detallada de las enajenaciones de
las islas que hubiesen hecho las autoridades del mismo territorio en la etapa
comprendida entre 1821 y 1857, y aquellas islas enajenadas que no tuviesen
título que acreditara tal acto, y que estuviesen mencionadas en la relación,
pasarían al dominio nacional, si en un lapso de seis meses sus poseedores no
acreditaban su posesión legal sobre ellas.
El segundo antecedente con que nos
encontramos es el artículo 29 del Decreto sobre Colonización, de 15 de
diciembre de 1883, que en una de sus partes establece: “La Colonización de las
Islas de ambos mares se hará por el Ejecutivo Federal con sujeción a los
preceptos de esta Ley; reservándose precisamente el Gobierno, en cada isla, una
extensión de cincuenta hectáreas para usos públicos. En caso de que la isla no
tuviese la superficie suficiente para hacer la separación prevenida en este
artículo, no se hará en ella ninguna venta de terrenos, y sólo podrán
concederse estos en arrendamiento por corto plazo”.
Como puede observarse, el Estado
reafirma su interés por preservar los derechos de la colectividad y, atendiendo
a la primacía de ésta, regula jurídicamente la posesión de las islas y su
desarrollo, sometiendo, a sí mismo, la administración intrínseca que le
corresponde a ellas, por ejemplo, al reservar una porción de terreno para usos
públicos.
El tercer antecedente se menciona
en el Mensaje y Proyecto de Constitución de Don Venustiano Carranza de 1º. De
diciembre de 1916, que establece en su artículo 48: “Las islas adyacentes de
ambos mares que pertenezcan al territorio nacional, dependerán directamente del
Gobierno de la Federación”.
En este artículo se observa ya la
preponderancia del estado en la administración, salvaguarda y explotación de
las islas pertenecientes al territorio nacional.
En lo que respecta al debate del
constituyente sobre el artículo 48 constitucional, se suscitó una discusión
acalorada, debido a que el proyecto propuesto por Carranza, establecía que las
islas de ambos mares, que pertenecieran al territorio nacional, dependerían
directamente del gobierno de la federación; lo cual lesionaba fuertemente los
intereses de varios estados.
La primera impugnación, fue
llevada a cabo por el diputado Ramírez Villarreal, representante de Colima,
quien alegaba que las islas de Revillagigedo fueron descubiertas a iniciativa
del gobierno de Colima en el año de 1859, ya que aunque el gobierno de su Estado
había informado al federal de la existencia de las mencionadas islas, éste no
se ocupó de ellas. Fue así como, el gobierno de Colima, con la cooperación de
varias personas de la localidad, armó una expedición para que tomaran posesión
de ellas a nombre del gobierno y del Estado. Mencionó también como en ese viaje
murió la mitad de la tripulación y que el Congreso de la Unión dio la posesión
de las expresadas islas a su Estado, autorizándolo para que estableciera en
ellas una colonia penitenciaria. Explicó así mismo, como una segunda expedición
tuvo también la pérdida de varios de sus miembros. Lo que, unido a las
dificultades para comunicarse, causó que no se llevara a la práctica el
establecimiento de la colonia penal; sin embargo, aclaró que por esos meses se
estaba organizando una tercera expedición, para lograr su explotación.
Fundándose en lo anterior, el
diputado Ramírez Villarreal, propuso que al proyecto del artículo 48
constitucional se le añadiera “salvo aquellas (islas) sobre las que tenga derecho
legítimo algún Estado”, ya que con eso se respetarían los derechos del Estado
que representaba y al mismo tiempo los que algún otro estado estuviera o los
del territorio de Tepic sobre las Islas Marías.
Aducía que, por ser un asunto que
no podía resolverse en un lapso corto, deberían dejarse a salvo los derechos
estatales sobre las islas, para que más tarde la representación popular juzgara
si las islas debían pertenecer a la federación y se les dieran; pero por ese
momento, pertenecían a los Estados y debían respetarse los derechos que
tuvieran sobre ellas.
De esta forma la intervención del
diputado colimense, fue fundamental para cambiar el texto propuesto, aunque al
especificar el artículo 42 que las islas de Revillagigedo pertenecían a la
Nación, el estado de Colima perdió su “jurisdicción” sobre ellas.
Las respuestas sucesivas en
relación a la propuesta del diputado Ramírez Villarreal, fueron de muy distinta
índole, como la que hizo el diputado Medina, miembro de la Comisión, el cual
sostuvo que, dichas objeciones cabían muy bien en lo referente al artículo 42,
porque el artículo 48 no hacía más que determinar una competencia a favor de la
federación para aquellos territorios que dependían de ella. Lo cual no fue una
respuesta del todo completa, porque si bien es cierto que el diputado Ramírez
Villarreal, tenía como principal objetivo las islas de Revillagigedo, es
también cierto que para lograrlo, en su argumento utilizó los derechos de
jurisdicción de los demás estados sobre las islas adyacentes y esto no se podía
resolver en un debate sobre el artículo 42 sino en referencia al 48.
Hubo otras intervenciones
importantes como la del legislador Palavicini, quien hizo notar que, como no se
había presentado hasta ese momento ningún diputado por Campeche, no le parecía
bien dejar pasar inadvertido el que la isla del Carmen formaba parte importante
de dicho Estado, y era primordial aclarar si quedaría bajo control Estatal o
del territorio nacional, ya que la mencionada isla era parte vital para el
desarrollo de aquella entidad.
Asimismo, el diputado Monzón,
expuso el caso del Estado de Sonora, el cual tenía también islas importantes, y
propuso se suspendiera la sesión para estudiar la cuestión con más
detenimiento. Al respecto, el diputado Martí defendió derechos del Estado de
Veracruz y pidió que se retirara el dictamen para su reconsideración.
De esta manera y con la
intervención de varios diputados más, se retiró el dictamen acerca del artículo
48, pero no el de la adición al 42 propuesta por el diputado Adame.
Al volverse a presentar el
dictamen de la Comisión, se especificó que las islas de ambos mares pertenecían
al territorio nacional, pero con la excepción de aquellas sobre las que, hasta
la fecha, hayan ejercido jurisdicción los Estados. Con esto quedó claro que
ciertas protestas tuvieron eco, porque no era lógico dejar al Estado de
Campeche sin la jurisdicción sobre la isla del Carmen, tan íntimamente ligada a
él, histórica y geográficamente.
Sin embargo, el propósito de estos
debates no tuvo un resultado satisfactorio, porque no se ha logrado aclarar,
hasta la fecha, que islas se encuentran bajo jurisdicción estatal y cuales
sobre federal.
De todo lo expuesto anteriormente,
podemos concluir que es necesario fijar la situación en que se encuentran actualmente
las islas que pertenecen al territorio de la nación mexicana, pues a pesar de
que han sido objeto de regulación constitucional, sucesivamente, desde el siglo
XIX, y se les dio gran relevancia en los debates del poder constituyente de
1917, no ha sido delimitado su régimen jurídico específico.
III.- Situación actual
Dentro de muy pocos años, México
cumplirá doscientos años de independencia, resulta paradójico que durante estos
dos siglos, no se haya promulgado una legislación integral del territorio insular
mexicano. Lo que es peor, las islas mexicanas, salvo notables excepciones, se
encuentran marginadas del desarrollo nacional.
Si se observa el desarrollo
histórico de la legislación constitucional, se notará la falta de ingenio o
creatividad jurídica para regular tan importante aspecto del territorio
nacional, pues desde Cádiz en 1812 se acuñó el término de “adyacentes”, para
establecer la propiedad del estado mexicano de tal territorio. Tal vez la falta
de interés para incorporar las islas mexicanas al desarrollo socioeconómico,
fue lo que ha inhibido su desarrollo conceptual y legislativo.
En la actualidad, si bien existen
algunos estudios recientes sobre las islas mexicanas, particularmente
importante el elaborado por la Secretaría de Gobernación y la de Marina, en el
período presidencial de Miguel de la Madrid, sobre las islas del Golfo de
California, no se conoce con toda precisión un catálogo completo del territorio
insular mexicano, ni tampoco existe un criterio definido para establecer que islas
están bajo jurisdicción federal y cuales bajo de jurisdicción estatal.
Existen estados que de manera
indubitable ejercen jurisdicción sobre cierto territorio insular, por ejemplo
Campeche, Quintana Roo, Sonora ,Baja California Sur y Baja California o otros,
que si bien las contemplan en su constitución estatal, en las leyes
secundarias, de hecho no realizan ningún tipo de jurisdicción.
Por otro lado, únicamente cinco
estados: Quintana Roo (1975), Campeche (1965), Sonora (1917), Baja California
Sur (1975) y Nayarit (1918), contemplan expresamente en su constitución el
territorio insular. Chiapas (1921), Oaxaca (1922) y Sinaloa (1922), aunque no
lo regulan expresamente, establecen que su territorio estatal es el que de
hecho o derecho ostentan; los demás estados de la unión. reglamentan la
división del territorio en leyes secundarias. Cabe resaltar que varios estados
no identifican claramente las islas y, por supuesto, tampoco las señalan
geográficamente.
A lo anterior habría que agregar
que algunos estados a pesar de contar con leyes sobre su patrimonio, no
incluyen a ninguna isla como parte de su territorio o de su patrimonio. Tal es
el caso de Michoacán con su Ley de Patrimonio Estatal (9 de abril de 1964),
Sinaloa con su Ley sobre Inmuebles del Estado y Municipios (15 de enero de
1982) y Guerrero con su Ley Orgánica de División Territorial (20 de mayo de
1908). Son en este tipo de leyes por las cuales los Estados podrían confirmar
su jurisdicción sobre las islas que presuntamente les corresponda de acuerdo a
la Constitución General; sin embargo, no hay ninguna ley estadual conocida que
determine específicamente el poder de hecho del Estado sobre territorio insular
anterior a 1917.
Con relación al primer grupo, la
Constitución de Sonora es la más clara y precisa al respecto, pues además de
haberse expedido poco después de la Constitución General, las islas que refiere
en su artículo –fueron expresamente consideradas en la sesión del 2 de enero de
1917 del Congreso Constituyente.
Por su parte, las constituciones
de Campeche y Nayarit, aunque impecables desde el punto de vista
constitucional, no ayudan en el discernimiento del territorio insular que les
corresponde. Las constituciones de Quintana Roo y Baja California Sur son de
dudosa constitucionalidad, ya que al haber adquirido la categoría de estados
mucho después de 1917, en 1975; es decir, 58 años después de entrada en vigor
la Constitución, la supuesta propiedad sobre las islas que mencionan no se
ajusta al principio del artículo 48 Constitucional. Situación similar guarda
Baja California, estado creado en 1953, solo que en este el problema de
constitucionalidad es mayor, pues su Constitución no hace referencia a las
islas, pero estas están comprendidas como parte de los municipios en la Ley
Orgánica Municipal.
No obstante, la afectación
económica y política que se haría a los Estados de Quintana Roo, Baja
California, y Baja California Sur si la federación rescatara para sí sus
respectivos territorios insulares, sería de consecuencias perjudiciales,
independientemente del problema político que seguramente se crearía.
La situación apuntada en los
párrafos anteriores, ha causado confusión y falta de certeza para establecer si
una isla se encuentra bajo jurisdicción federal o local, además de los
conflictos de interpretación que surgen al respecto.
Lo anterior, aunado a que las
islas como parte integrante del territorio nacional, no gozan de un régimen de
propiedad exclusiva, sino que, pueden ser susceptibles de propiedad pública
federal o local, así como privada; ha originado que cada día sea más inminente
la necesidad de legislar en forma específica al respecto; no sólo para conocer
con claridad la jurisdicción a que estará sujeta determinada isla, sino también
por la necesidad de confirmar la soberanía nacional sobre ellas, considerando
las potencialidades que ofrece su explotación y aprovechamiento para el país.
Un ejemplo claro de la apropiación
de la que puede ser objeto el territorio insular, por parte de un particular,
lo constituye el caso de la isla “Huivalui”. Dicha isla se encuentra situada
frente a las costas del Estado de Sonora y su propietario era el señor Eduardo
Patiño Benet, según constaba en el título de propiedad de fecha 30 de junio de
1962, firmado por el entonces Presidente Lic. Adolfo López Mateos. En febrero
de 1983, el Gobernador del Estado de Sonora, decretó la expropiación de la
referida isla por causa de utilidad pública. Al respecto cabría cuestionarse si
el gobernador de Sonora tenía realmente facultades para hacer dicha
expropiación.
Otro punto primordial en relación
al régimen insular, es su escasa, o más bien nula, contemplación en la
legislación secundaria, ya que por ejemplo, no ha sido objeto de regulación por
ninguna de las Leyes Generales de Bienes Nacionales, con excepción de la Ley de
1902, la cual clasificó a las islas como “Bienes Propiedad de la Hacienda
Pública Federal”.
Por otro lado, hoy en día existen
aproximadamente setenta y cinco islas privadas, cuyos dueños presuntamente
poseen los títulos de propiedad respectivos y cuyas dimensiones oscilan entre
cincuenta y mil hectáreas de superficie, islas que cuentan con gran cantidad de
recursos naturales, algunas explotadas, donde los más de sus dueños o moradores
evaden al fisco, según datos proporcionados por el Departamento de Islas de la
Secretaría de Gobernación.
IV.-
Propósitos de la reforma
Actualmente el territorio insular
mexicano se encuentra regulado por los artículos 42 y 48 constitucionales. En
ellos se establece, en el primer caso, que las islas, cayos y arrecifes son
parte integrante del territorio nacional y, en el segundo, que dicho territorio
insular estará bajo la dependencia directa del Gobierno de la Federación, con
excepción de aquellas islas sobre las que hasta la fecha hayan ejercido
jurisdicción los estados.
El artículo 48, por su parte, tal
como está redactado, presenta algunos problemas, básicamente el de delimitar
cuales islas estarán bajo la jurisdicción estatal y cuales de la federal.
En efecto, de una interpretación
literal del artículo 48 se desprende la excepción constitucional de que algunas
islas puedan escapar a la dependencia directa del gobierno de la federación,
cuando los Estados hayan ejercido jurisdicción sobre ellas. Ciertamente esta
excepción queda sujeta a la interpretación temporal y restrictiva de la frase
“Hasta la Fecha”. En el sentido de que no dependerán directamente de la
federación sino exclusivamente aquellas islas sobre las que los Estados
ejercían jurisdicción al 1º. de Mayo de 1917, fecha de iniciación de la
vigencia de nuestra Ley fundamental. Sin
embargo, no es posible soslayar que un número importante de estados costaneros
que no se encuentran en el supuesto anterior, han regulado, en la constitución
local o en leyes orgánicas municipales, una gran cantidad de islas.
En este sentido, es necesario
incorporar al artículo 48 una nueva fórmula de distribución de competencias que
permita hacer efectivo los casos de excepción en él establecido.
Para tal efecto, el reconocimiento
federal a la jurisdicción que los estados de la unión con litorales han
ejercido sobre las islas próximas a sus costas, no se debe condicionar ni
retrotraer a la simple fecha de entrada en vigor de la Constitución, sino que
debe realizarse a partir de dos supuestos básicos: El reconocimiento formal y
el reconocimiento real.
El reconocimiento formal operaría
sobre la base del ejercicio de jurisdicción que las entidades federativas hayan
realizado en el pasado inmediato. El reconocimiento real, de mayor importancia
que el anterior, se daría sobre la base de interés vivo y actual que cada
estado tenga hoy en relación con cada parte de ese territorio Insular y, sobre
todo, con la posibilidad cierta de poblar esas islas e incorporarlas al
desarrollo nacional.
En este orden de ideas, existen
casos de estados que en el pasado (con anterioridad a 1917) no ejercieron
ninguna jurisdicción sobre isla alguna pero que, en fecha reciente, lo hicieron
entre el Estado interesado y la Federación. En otras palabras, la reforma
dotaría a la federación de un importante mecanismo político de negociación con
cada uno de los estados interesados, es decir, la reforma desembocaría en un
reconocimiento oficial de los casos que así lo ameriten.
Por otro lado, ciertamente el
artículo 42 constitucional considera, en sus fracciones II y III, al territorio
Insular como parte del territorio nacional, sin embargo se hace necesaria
también una reforma por la relación tan estrecha que guarda con el artículo 48.
En efecto, la reforma al artículo
48 sería complementaría a la que observaría el artículo 42. De esta manera su
razón de ser dependería de los cambios que sufriera éste último.
Dicho de otro modo: La
modificación en la redacción del artículo 42 obedece a la necesidad de mantener
dentro del texto de la Ley fundamental la requerida simetría doctrinaria.
En esencia, la reforma que se
propone persigue dos objetivos fundamentales: a) armonizar su texto, desde el
punto de vista de su contenido, con el artículo de la reforma constitucional
principal; y b) Introducir una mejor
técnica jurídica en la enunciación del territorio insular, procediendo con
mayor lógica y una mejor sistematización con el propósito de evitar el casuismo
y abstracción actuales.
Los objetivos anteriores podrían
llevarse a cabo si se fusionaran las fracciones II y III del actual artículo 42
y se creara una sola que establezca: El de las islas, cayos y arrecifes,
reconocidos en los términos de la Ley que para tal efecto expedirá el Congreso.
Con esta nueva redacción, con
mayor técnica jurídica, se terminaría la ambigüedad y casuismo del actual
artículo, en un aspecto tan vital como es el Territorio Nacional y, sobre todo,
se establecerían las bases para elaborar un inventario más exacto del
Territorio Insular.
En lo que respecta al artículo 73,
se propone una adición que le otorgue al Congreso de la Unión la facultad de
legislar sobre el Territorio Insular.
Ciertamente se podría argumentar
válidamente que el Congreso Federal podría legislar con base en lo que la
doctrina ha denominado “facultades implícitas”, sin embargo, en México este
tipo de facultades, que se encuentran en la fracción XXX del propio artículo
73, no han tenido desarrollo alguno, pues el constitucionalismo mexicano ha
optado generalmente por el camino de la reforma.
En este orden de ideas, y dada la
importancia que reviste para el estado mexicano legislar sobre un aspecto vital
y estratégico como es el territorio insular, políticamente tendría mayores
efectos que se le adicione al referido artículo 73 una fracción para que
expresamente el Congreso Federal tenga competencia para legislar sobre esta
materia.
Finalmente, además del problema
real de que en muchas islas ejercen jurisdicción los estados o municipios, sin
tener derecho a ello, de acuerdo al artículo 48 de la Constitución vigente. Es
de observarse que no se cuenta, como ya dijimos, con un catálogo exacto sobre
el territorio insular, así como tampoco la Secretaría de Gobernación cuenta, con recursos financieros y humanos
para la administración de las islas de jurisdicción federal. Por lo que es
necesario crear mecanismos efectivos para determinar la jurisdicción de las
islas: tales como la creación de una Comisión formada por las Secretarías de:
Gobernación, Marina, Reforma Agraria, Medio Ambiente y Recursos Naturales,
Función Pública, Comunicaciones y Transportes y de Hacienda, con la
colaboración de los Gobiernos de los Estados y los organismos e institutos de
investigación superior, para la elaboración de un catastro exacto de la
ubicación, dimensiones y recursos de cada una de las partes integrantes del territorio
Insular Nacional, para posteriormente estudiar la situación jurídica que guarda
cada una de las islas, que forman parte de dicho territorio.
Con base en lo anterior y en
ejercicio de mi atribución constitucional conferida por la Fracción II del Artículo
71, por conducto de ustedes CC. Secretarios de la Cámara de Diputados, pongo a
consideración del Poder Revisor de la Constitución Congreso Federal y
legislaturas de los estados el siguiente
Proyecto de Decreto
Artículo
Unico.- Se reforman los artículos 42, 48 y se adiciona un
inciso II al artículo 73, todos de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo
42.- El territorio nacional comprende:
I.- ...
II.- El de las islas incluyendo los arrecifes y cayos en los
mares adyacentes, reconocidos en los términos de la ley que para tal efecto
expedirá el Congreso de la Unión.
III.- La plataforma continental y los zócalos submarinos de
las islas, cayos y arrecifes.
IV.- Las aguas de los mares territoriales en la extensión y
términos que fije el Derecho Internacional y las marítimas interiores, y
V.- El espacio situado sobre el territorio nacional, con la
extensión y modalidades que establezca el propio Derecho internacional.
VI.- Derogado.
Artículo
48.- Las islas, los cayos y arrecifes de los mares adyacentes que
pertenezcan al territorio nacional, la plataforma continental, los zócalos
submarinos de las islas, de los cayos y arrecifes, los mares territoriales, las
aguas marítimas interiores y el espacio situado sobre el territorio nacional,
dependerán directamente del gobierno de la Federación, con excepción de
aquellas partes del territorio insular sobre las que ejerzan jurisdicción los
Estados, o bien tengan capacidad real para incorporarlas al desarrollo social y
económico.
El Congreso de la Unión fijará las
bases generales que rijan sobre el territorio insular de la Nación.
Artículo
73.- El Congreso tiene facultad:
I.- Para admitir nuevos Estados a la Unión Federal.
II.- Para legislar en relación al territorio insular de la
Nación, con el objeto de practicar su inventario, así como para fijar la
jurisdicción federal o local y para conocer sus recursos y potencialidad a fin
de incorporarlo al desarrollo nacional.
Artículos Transitorios
Artículo
1º.- La presente reforma entrará en vigor al día siguiente de su
publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Artículo
2º.- Se crea la Comisión Federal del Territorio Insular,
integrada por las Secretarías de Gobernación, quien la presidirá, Marina,
Reforma Agraria, de la Función Pública, Ecología, Comunicaciones y Transportes
y por los titulares de los Gobiernos de los Estados costaneros, así como por
miembros de instituciones de investigación superior, para la elaboración de un
catastro insular, así como para estudiar la situación jurídica de cada uno de
los componentes del territorio insular. Esta Comisión deberá cumplir con su
cometido dentro del año siguiente a la publicación del siguiente decreto.
Artículo
3º. El presupuesto de la federación comprenderá los fondos para cumplir con el mandato del
artículo anterior.
Ley General del Territorio Insular de la Nación
Capítulo I
Disposiciones Generales
Artículo
1.- La presente Ley tiene por objeto reglamentar las
disposiciones relativas al territorio insular a que se refieren los artículos
42 y 48 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para
determinar las características generales de la propiedad sobre las islas,
cayos, arrecifes y demás formas de territorio insular; así como la jurisdicción
de la federación y de los Estados de la Unión sobre dicho territorio. Sus
disposiciones son de orden público y de observancia general en todo el
territorio nacional.
La aplicación de esta Ley
corresponde, en el ámbito federal, al Ejecutivo Federal por conducto de la
Secretaría de Gobernación, y en el ámbito local a los gobiernos de los Estados
de la Unión.
Artículo
2.- El dominio que sobre el territorio insular ejerce el
gobierno federal se sujetará a las disposiciones de la presente Ley. A través de sus respectivas leyes, los
estados podrán imponer modalidades a la propiedad en el territorio insular
sujeto a su jurisdicción, siempre que no contravengan las disposiciones de la
presente Ley y de la Ley General de Bienes Nacionales.
Artículo
3.- En la regulación de la propiedad privada en el territorio
insular, no se adjudicará la titularidad de derechos reales, a ninguna persona
física o moral extranjera. Exclusivamente podrán ser propietarios de territorio
insular, los mexicanos por nacimiento, hijos de padres mexicanos y las personas
morales con cláusula de exclusión de extranjeros, cuyos socios reúnan la
calidad de mexicano antes descrita.
Artículo
4.- Será territorio insular sujeto al gobierno federal, aquel
que por su lejanía del macizo continental; o por su importancia estratégica
para el desarrollo nacional; o por su ubicación sea fundamental para la
seguridad nacional de la nación, requiera ser administrado directamente por el
gobierno federal, o bien aquel que los estados de la unión costaneros expresen
su incapacidad real y probada o bien para poblarlas o para incorporarlas al
desarrollo social o económico de ese estado.
Todo el territorio insular
restante será gobernado directamente por el gobierno de los estados.
Artículo
5.- Para los efectos de la presente Ley se entenderá por:
1. Isla: Una extensión natural de tierra, rodeada de agua
que se encuentra sobre el nivel de ésta, en pleamar.
2. Cayo: Isla rasa, arenosa, anegadiza y cubierta de
vegetación, común en el mar Caribe y en el golfo de México.
3. Arrecife: Una hilera de peñascos y escollos próximos a la
costa o situados a lo largo del
litoral, que se encuentran total o parcialmente sumergidos.
4. Islote: Isla pequeña.
5. Roca: Peñasco que se levanta en el mar.
Artículo
6.- El Territorio Insular Mexicano comprende:
I.- Las islas que históricamente han pertenecido a México,
localizadas dentro del Mar Territorial y su zona económica exclusiva.
II.- Las islas localizadas dentro de aguas marítimas
interiores y de lagunas y esteros que se comuniquen permanente o
intermitentemente con el mar.
III.- Las islas, cayos, arrecifes, islotes y rocas que
circundan el macizo continental de los Estados Unidos Mexicanos.
Capítulo II
Características de la Propiedad Insular
Artículo
7.- El territorio insular está integrado por bienes de dominio
público de uso común. La Ley General de Bienes Nacionales es de aplicación
supletoria.
Artículo
8.- El territorio insular como parte integrante de la Nación
Mexicana está fuera del comercio y por lo tanto, es inalienable, imprescriptible
e inembargable, sobre él no podrán constituirse derechos reales mientras no
varié su situación jurídica. Se reconoce la posibilidad de constituir usos,
aprovechamientos y explotaciones, así como la de instaurar el régimen de
propiedad privada, en los términos y condiciones que establecen la presente Ley
y la Ley General de Bienes Nacionales.
La Federación ocupará
administrativamente cualquier porción del territorio insular cuando así lo
requiera el interés público o la seguridad nacional.
Artículo
9.- El
territorio insular de la nación será actualizado mediante la elaboración del
catastro del Territorio Insular, mismo que será administrado por la Secretaría
de Gobernación.
Artículo
10.- En el territorio insular podrán destinarse bienes a un
servicio público en los términos de la Ley General de Bienes Nacionales o de
las leyes locales aplicables. Para tal efecto en el ámbito federal se requerirá
de un acuerdo de la Secretaría de Gobernación especificando el bien y la
dependencia a que esté adscrito y se procederá a registrar dicho acuerdo en el
Catastro del Territorio Insular. Los Gobiernos de los Estados notificarán a la
Secretaría de Gobernación sobre el destino de bienes a un servicio público.
Artículo
11.- En el territorio
insular podrá instaurarse el régimen de propiedad privada bajo las siguientes
condiciones:
I. Que la superficie correspondiente sea desincorporada del
dominio público, mediante decreto del Ejecutivo respectivo.
II. Que la superficie por desincorporar no tenga especial
interés ecológico, de recursos
naturales, estratégico o de seguridad nacional.
El decreto de desincorporación
será registrado en el Catastro del Territorio Insular.
Si el decreto de desincorporación
respectivo adoleció de algún vicio o error, la autoridad competente revocará en
todo momento y sin prescripción a su cargo, el decreto correspondiente.
Si por alguna causa de utilidad
pública superveniente resulta necesaria la reincorporación del bien del dominio
público, esto se hará mediante decreto de incorporación expedido por el
Ejecutivo respectivo, mediante las indemnizaciones resultantes.
Artículo
12.- El derecho de propiedad a que se refiere el artículo
anterior sólo podrán ejercerlo:
I. Los mexicanos por nacimiento, hijo de padres
mexicanos, y
II. Las sociedades mexicanas, en los términos del artículo
27 Constitucional, y siempre que consignen en sus estatutos la cláusula de
exclusión de extranjeros.
Capítulo III
Gobierno del Territorio Insular de la Nación
Artículo
13.- El gobierno del territorio insular corresponde a la
Federación y a los Gobiernos de los Estados dentro de sus respectivos ámbitos
de competencia. Corresponde a los estados la jurisdicción del territorio
insular sobre el que ejerzan actos de dominio de conformidad con su
legislación. Corresponde a la Federación la jurisdicción del territorio insular
restante.
Artículo
14.- Corresponde a la Secretaría de Gobernación:
I. Coordinar los trabajos de las dependencias del Ejecutivo
Federal en el territorio insular.
II. Administrar el territorio insular federal.
III. Constituir y organizar el Catastro del Territorio
Insular e inscribir en él todos los actos conducentes a que se refiere esta Ley
y que determine su Reglamento.
IV. Fijar las políticas de población y de desarrollo del
territorio insular, en los términos de las leyes de la materia respectiva.
V. Tramitar el expediente de desincorporación, de
incorporación y de expropiación en el territorio insular federal.
VI. Intervenir en el otorgamiento de concesiones,
asignaciones y permisos, en coordinación con las dependencias del Ejecutivo
Federal que procedan.
VII. Coordinar la Comisión Federal del Territorio Insular,
en la cual participan los titulares del ejecutivo estatales, con jurisdicción
en territorio insular.
VIII. Las demás que le sean conferidas por la Ley y por
otras disposiciones aplicables.
Artículo
15.- Corresponde a las legislaturas de los Estados de la Unión
legislar todo lo referente al gobierno y a la administración del territorio
insular sujeto a su jurisdicción. En ningún caso deberán contravenir las
disposiciones de la Constitución General de la República, de esta Ley y de la
Ley General de Bienes Nacionales.
Artículo
16.- Según el grado del
desarrollo social y económico de las islas sujetas a la autoridad de los
estados deberá implantarse en ellas el régimen y autonomía municipales.
Artículo
17.- Se adopta para que rija en el territorio insular federal,
la legislación común del Distrito Federal.
Para el territorio insular federal
habrá el número de jueces mixtos en materia civil y penal, que estime el
Consejo de la Judicatura del Poder Judicial de la Federación, con la
competencia que tienen los jueces de primera instancia y de paz en el Distrito
Federal.
Artículo
18.- El Ministerio Público del Fuero Común adscrito a los
juzgados mencionados en el artículo anterior, queda a cargo de los agentes que
designe la Procuraduría General de la República.
Artículo
19.- El juzgado de distrito más cercano a la porción del
territorio insular federal conocerá de los asuntos del fuero federal.
Transitorios
Primero.- La
presente Ley entrará en vigor al día siguiente al de su publicación en el
Diario Oficial de la Federación.
Segundo.-
Para la delimitación de las jurisdicciones entre la Federación y las entidades
federativas, se crearán las comisiones administrativas sobre el territorio
insular que fueren necesarias. Los trabajos por parte de la Federación de estas
comisiones serán coordinados por la Secretaría de Gobernación, que contará con
la colaboración de las demás dependencias del Ejecutivo Federal cuyas
atribuciones se relacionen con la materia.
Tercero.- Se
procederá a regularizar la propiedad privada en el territorio insular, en los
términos de la presente Ley; pero sin afectar, en ningún caso, los derechos
adquiridos, siempre y cuando se hayan observado las formalidades legales
respectivas para la adquisición de dicha propiedad. En ningún caso operará la
usucapión.
Cuarto.- En
ningún caso, los derechos de los habitantes del territorio insular podrán ser
restringidos, salvo en los casos previstos por el orden jurídico mexicano.
Quinto.- La
isla Margarita, ubicada frente a la costa occidental de Baja California Sur,
seguirá bajo la dependencia y administración de la Secretaría de Marina, en los
términos del Acuerdo Presidencial publicado en el Diario Oficial de la
Federación el 21 de noviembre de 1950.
Sexto.- La
isla La Roqueta, ubicada frente a la costa de Guerrero, seguirán bajo la
dependencia y administración de la Secretaría de Marina, en los términos del
Acuerdo Presidencial publicado en el Diario Oficial de la Federación del 6 de
noviembre de 1981.
Séptimo.- La
isla de San Marcos, ubicada frente a la costa oriental de Baja California Sur,
será entregada por la Semarnat a la Secretaría de Gobernación, para quedar bajo
su dependencia, en los términos de esta Ley.
Octavo.- Queda en vigor el Estatuto de las Islas
Marías de fecha 1º. de enero de 1940.
Noveno.- La administración de la Isla Isabel, frente a
la costa de Nayarit, quedará sujeta a las disposiciones contenidas en el
Acuerdo Presidencial publicado en el Diario Oficial de la Federación el 8 de
diciembre de 1980.
Décimo.-
Las islas situadas en el Golfo de California, que actualmente son zonas de
reserva y refugio de aves migratorias y de la fauna silvestre, mantendrán tal
carácter en los términos del decreto publicado en el Diario Oficial de la
Federación el día 2 de agosto de 1978.
Palacio Legislativo, abril 22 del 2003.
Dip. Amador Rodríguez Lozano (rúbrica)
(Turnada a la Comisión
de Puntos Constitucionales. Abril 22 de 2003.)