Gaceta Parlamentaria, Cámara de Diputados, número 1476-I,
jueves 15 de abril de 2004.
QUE REFORMA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, A CARGO DEL DIPUTADO MIGUEL ANGEL GARCIA-DOMINGUEZ, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD Versión para Imprimir
En ejercicio de la facultad que como diputado federal me confieren los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 39 numeral 3, 40 numeral 1, de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y 55, fracción II, y 56 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, me permito someter a la consideración de esta asamblea la iniciativa con proyecto de decreto que: reforma el artículo 21, la fracción II del artículo 76, la fracción V del artículo 78; deroga la fracción IX del artículo 89; reforma el artículo 102 y el artículo 110 todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Exposición de Motivos
A los órganos de procuración de justicia penal en México les aquejan graves males: burocratismo, ineficiencia y corrupción; además, se le acusa con justicia de constante violación de derechos humanos.
En el tercer informe del Presidente Vicente Fox se dice:
"La cantidad de delitos sin castigo es enorme. Resulta lamentable que sólo se denuncie 30 por ciento de ellos, porque no existe confianza suficiente en el sistema de procuración y administración de justicia. Más grave aún es que sólo cinco por ciento termine en consignación y sentencia".
De ahí que es de un 95% la impunidad en relación con los delitos denunciados, más la impunidad producida por la cifra negra derivada de la desconfianza de la sociedad.
Tal impunidad es, sin discusión, la causa fundamental de los niveles de delincuencia y de inseguridad que hay en el país; y se debe a deficiencias de la procuración de justicia penal en cuanto a su estructura orgánica, la estructura operativa y la estructura programática.
Esta situación ha provocado que, con justificación, se afirme que no debe mantenerse el monopolio del ejercicio de la acción penal de los órganos de procuración de justicia, cuando menos en el caso de los delitos patrimoniales que se siguen por querella.
Deficiencias de la estructura orgánica
El Artículo 21 constitucional establece que: "La investigación y persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público, el cual se auxiliará de una policía que estará bajo su autoridad y mando inmediato".
La "policía" (concepto que sustituyó al de "policía judicial" en 1996), no significa una corporación policíaca sino la función de "policía de investigación" que es la esencial del órgano de procuración de justicia penal; por otra parte, investigar un delito es buscar las pruebas que acrediten los elementos del tipo y la responsabilidad del inculpado, para presentarlas al juez, al ejercitar contra él la acción penal, a fin de que se le impongan las penas correspondientes; y "prueba" es un concepto fundamental de Derecho Procesal.
Pero en las Procuradurías de Justicia de los Estados, así como en la General de la República, existe en su estructura una corporación de policía, que es inconstitucional porque sus integrantes no están bajo la autoridad y mando inmediato del Ministerio Público, aunque así se declare en leyes orgánicas y reglamentos, sino que la relación se encuentra mediatizada por una estructura paralela a la del Ministerio Público, y los policías que la integran están subordinados (bajo la autoridad y mando inmediato) al Director o Coordinador de dicha corporación, pero no están bajo del Ministerio Público.
La policía ministerial, de investigación criminal o AFI, como corporación paralela al Ministerio Público, además de que es inconstitucional, es causa de la ineficiencia en la procuración de justicia, lo que ha incrementado la criminalidad y la inseguridad.
Además, históricamente la corporación ha sido la causa principal de la corrupción en ese ámbito, así como de la violación de los derechos humanos, porque consideran la confesión como la prueba fundamental que debe obtenerse, lo que los impulsa a detener arbitrariamente y a coaccionar para obtener este medio de convicción.
Deficiencia operativa
En relación con cada delito, el órgano de procuración de justicia penal, debe hacer el análisis, el diagnóstico, la prognosis y la planeación de la investigación, lo que debería quedar plasmado en el expediente y deberá llevar una agenda del caso y las acciones de investigación la debería registrar en la bitácora correspondiente; en otras palabras, el Ministerio Público debería ser quien realice la investigación, con el auxilio fundamentalmente de peritos, pero actualmente no lo hace; en efecto, el Ministerio Público se ha convertido en un mero burócrata que levanta actas y manda oficios a la policía para que ésta investigue a su leal saber entender; y, como ésta no lo hace, el Ministerio Público envía las averiguaciones a la reserva.
Deficiencia de la estructura programática
El Fiscal de Distrito debe programar sus actividades, pero su estructura programática actual hace la previsión de las indagatorias que se "tramitarán" en el año, pero no establece el compromiso de las consignaciones al juez, que se debieran ser su producto final útil; porque el que la gran mayoría de las averiguaciones se manden a la reserva es un resultado inútil para la sociedad, al grado que se constituye en el índice del fracaso confesado por los órganos de procuración de justicia.
Falta de Autonomía del Ministerio Público
Adicionalmente, como algunas veces la ineficacia y la impunidad derivan de las decisiones políticas que toma el Ejecutivo y pone en práctica la Procuraduría. Normalmente esto produce altos niveles de discrecionalidad inadmisible.
Desprestigio de la Institución y de su nombre
Además, hay muy altos niveles de ineptitud y corrupción en la policía de investigación y en el Ministerio Público. Es tal el desprestigio que debe cambiarse hasta el nombre de los órganos de procuración de justicia penal, así como su estructura orgánica, operativa y programática, a fin de optimizar su funcionamiento y coadyuvar a recuperar la confianza de la sociedad. Para tal efecto, debe crearse el servicio civil de carrera.
Propuesta
Como consecuencia de lo antes expuesto, proponemos:
1.- Crear nuevos órganos de procuración de justicia penal que substituyan a la Procuraduría General de la República y a la Procuraduría General de Justicia de cada entidad federativa.
2.- Estas instituciones serán organismos constitucionales con autonomía de gestión y presupuestaria, personalidad jurídica y patrimonio propio, con una estructura y una forma de designación similares a las de la Comisión Nacional de Derechos Humanos.
Como consecuencia, el nombramiento del Fiscal General de la Nación lo hará el Senado a partir de la terna que formule la Comisión correspondiente de dicho órgano. En el caso del Fiscal General de las entidades federativas lo hará el Congreso local a partir de la terna que formule la Comisión correspondiente de dicho órgano.
3.- Se modifica la estructura orgánica del órgano acusador el que solamente conservará a la policía científica, es decir, lo que ahora se denomina "Servicios Periciales"; pero la llamada AFI o policía ministerial debe pasar a formar parte de lo que ahora se denomina Secretaría de Seguridad Pública, porque un órgano constitucional autónomo no debe tener mando de fuerza; sin embargo, la policía deberá auxiliar al órgano persecutor, en lo que éste le pida específicamente.
4.- A fin de combatir el burocratismo, la ineficiencia, la corrupción y la impunidad, el órgano de procuración de justicia al recibir una querella o denuncia estará obligado a hacer el análisis, diagnóstico y prognosis de cada caso, lo que se hará constar en el expediente; igualmente deberá llevar una agenda y una bitácora en relación con cada delito, programar las acciones de investigación en la agenda del caso y registrar las acciones que realice en la bitácora del caso.
Para este efecto, también se creará el servicio civil de carrera para los fiscales, que se regirá por los principios de excelencia, objetividad, imparcialidad, profesionalismo e independencia.
5.- Desaparecerá el monopolio del ejercicio de la acción penal del ámbito de facultades de los órganos de procuración de justicia penal, para el efecto de que en el caso de delitos patrimoniales que se siguen por querella, sea el propio ofendido quien ejercite la acción penal directamente ante el juez, supuesto en el que el proceso podrá concluir por convenio judicial.
6.- Los órganos de procuración de justicia penal, quedan impedidos para desahogar pruebas ante sí, por lo que en adelante sólo estarán facultados para ofrecer y desahogar pruebas ante la autoridad judicial; igualmente se eliminan las demás facultades jurisdiccionales que indebidamente se habían ido asignando al Ministerio Público como las conceder al imputado libertad bajo caución y nombrarle defensor de oficio.
Esto engarza con otra iniciativa de reforma constitucional que en breve habremos de presentar para que el proceso penal inquisitorio se transforme en acusatorio.
Iniciativa con proyecto de decreto que: reforma el artículo 21, la fracción II del artículo 76, la fracción V del artículo 78; deroga la fracción IX del artículo 89; reforma el artículo 102 y el artículo 110 todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Artículo Primero.- Se modifica el artículo 21 Constitucional a fin de crear las figuras de Fiscal General de la Nación y Fiscal General de las entidades federativas, que sustituirá al Procurador General de la República y a los Procuradores Generales de Justicia de los Estados, por lo que se refiere a la investigación y persecución de los delitos. La Fiscalía General de la Nación y las Fiscalías Generales de las entidades federativas serán un organismo autónomo en gestión y presupuesto, con personalidad y patrimonio propio.
Artículo 21.- La imposición de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial.
La investigación de los delitos y su persecución ante los tribunales es una función pública encomendada, en sus respectivas jurisdicciones, a la Fiscalía General de la Nación y a la Fiscalía General de cada Estado que habrán de ser creados por el Congreso de la Unión y por las legislaturas de la entidad federativa; en ejercicio de esa función, se auxiliará de la policía científica.
Al denunciarse ante la Fiscalía General o ante el Fiscal de Distrito la comisión de un delito, éste tiene la obligación de realizar el análisis, el diagnóstico y la prognosis del caso; asimismo, deberá efectuar la planeación de la investigación, que plasmará en la agenda del caso y, las acciones que vaya realizando las registrará en la bitácora correspondiente.
Una vez que el Fiscal de Distrito tenga las pruebas que acrediten la existencia del delito y la probable responsabilidad del indiciado; y con base en la opinión técnica que deriven de tales pruebas, ejercitará la acción penal, solicitando la orden de aprehensión o de presentación y la aplicación de la pena. Las pruebas las ofrecerá y desahogará ante la autoridad judicial, en presencia del acusado y su defensor, quienes las podrán contradecir.
Tratándose de delitos patrimoniales que se persiguen por querella, esta función podrá ser realizada por los ofendidos; en este caso, las partes podrán concluir el proceso mediante convenio, en relación con el cual el Fiscal de Distrito y el Juez orientarán a los interesados sobre sus consecuencias, y tratarán de evitar inequidad.
La Fiscalía General de la Nación y la Fiscalía General de cada Estado, serán órganos con autonomía de gestión y presupuestaria, personalidad jurídica y patrimonio propios.
Tanto la Fiscalía General de la Nación como la Fiscalía General de cada Estado, tendrán un Consejo Consultivo integrado por diez consejeros que serán elegidos, en el primer caso, por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores o, en sus recesos, de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión; en el caso de la Fiscalía General de cada entidad federativa la elección de consejeros la hará el Congreso del Estado, con la misma votación calificada.
Para tal efecto, la comisión correspondiente de la Cámara de Senadores o del Congreso de la entidad federativa correspondiente, previa auscultación amplia entre las organizaciones sociales representativas de los distintos sectores de la sociedad, propondrá al pleno, una terna de candidatos de la cual se elegirá a quien ocupe el cargo o, en su caso, la ratificación del Fiscal o Consejero.
Anualmente serán substituidos los dos consejeros de mayor antigüedad en el cargo, salvo que fuesen propuestos y ratificados para un segundo periodo.
El Fiscal General de la Nación y el Fiscal General de cada Estado, presidirá el respectivo Consejo Consultivo y será elegido en los mismos términos del párrafo anterior. Durará en su encargo cinco años, podrá ser reelecto por una sola vez y sólo podrá ser removido de sus funciones en los términos del Titulo Cuarto de esta Constitución.
Tanto el Fiscal General de la Nación como el Fiscal General de cada Estado, presentarán anualmente al Poder Legislativo, un informe de actividades. Al efecto comparecerán ante el Congreso en los términos que disponga la ley.
La Fiscalía General de la Nación y la Fiscalía General de cada Estado, junto con los agentes, serán responsables de toda falta, omisión o violación de la ley en que incurran con motivo de sus funciones.
Para ser Fiscal General de la Nación o Fiscal General de cada Estado se requiere: ser ciudadano mexicano por nacimiento, tener cuando menos treinta y cinco años cumplidos el día de la designación, contar con título profesional de licenciado en derecho con antigüedad mínima de diez años, gozar de buena reputación, y no haber sido condenado por delito doloso.
Artículo Segundo.- Se reforma la fracción II del artículo 76, y se incluye una nueva fracción III, recorriendo en su orden las fracciones subsecuentes para quedar como sigue:
Artículo 76.- Son facultades exclusivas del Senado:
I.- Ratificar los nombramientos que el mismo funcionario haga de Ministros, agentes diplomáticos, cónsules generales, empleados superiores de Hacienda, coroneles y demás jefes superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales, en los términos que la ley disponga;
III.- Elegir al Fiscal General de la Nación entre una terna que proponga la Comisión correspondiente del Senado;
Artículo Tercero.- Se reforma la fracción V del artículo 78 para quedar como sigue:
Artículo 78.- ...
I a IV ...
V.- Elegir al Fiscal General de la Nación entre la terna que proponga la Comisión correspondiente del Senado;
Artículo Cuarto.- Se deroga la fracción IX del artículo 89, por que al eliminar a la Procuraduría General de la República el titular del Ejecutivo no nombrará a su titular.
Artículo 89.- ...
I a VIII ...
IX. Se deroga.
X a XX ...
Artículo Quinto.- Se deroga el apartado A del artículo 102.
Artículo Sexto.- Se reforma el primer párrafo del artículo 110 para que el Fiscal General de la Nación y el Fiscal General del Distrito Federal puedan ser sujetos de juicio político.
Artículo 110. Podrán ser sujetos de juicio político los senadores y diputados al Congreso de la Unión, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los consejeros de la judicatura federal, los secretarios de despacho, los jefes de departamento administrativo, los diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el jefe de Gobierno del Distrito Federal, el fiscal general de la Nación, el fiscal general del Distrito Federal, los magistrados de Circuito y jueces de Distrito, los magistrados y jueces del fuero común del Distrito Federal, los consejeros de la judicatura del Distrito Federal, el consejero Presidente, los consejeros Electorales, y el secretario ejecutivo del Instituto Federal Electoral, los magistrados del Tribunal Electoral, los directores generales y sus equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a estas y fideicomisos públicos.
TRANSITORIOS
Primero. La ley establecerá las bases para la formación y actualización de los Fiscales de Distrito, así como para el desarrollo del servicio civil de carrera la cual se regirá por los principios de excelencia, objetividad, imparcialidad, profesionalismo e independencia.
Segundo. La ley determinará la forma en que realizará el análisis, diagnóstico, prognosis y planeación de la investigación; así como los elementos que deben contenerse en la agenda y en la bitácora de cada caso, a fin de que pueda auditar fácil y rápidamente la actividad concreta de procuración de justicia.
Tercero. La ley dispondrá lo necesario para que la investigación de cada delito concluya en un plazo razonable; asimismo establecerá las reglas para que pueda programarse eficazmente la investigación de los delitos, así como para auditar el quehacer institucional.
Cuarto. La presente reforma entrará en vigor a los tres meses de su publicación.
Dip. Miguelángel García-Domínguez (rúbrica)