Gaceta Parlamentaria, Cámara de
Diputados, número 1474-I, martes 13 de abril de 2004.
QUE REFORMA Y DEROGA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, A CARGO DEL DIPUTADO HELIODORO DIAZ ESCARRAGA, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI Versión para Imprimir
El
suscrito, diputado integrante del grupo parlamentario del Partido
Revolucionario Institucional, en ejercicio de la facultad otorgada por el
artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del
Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a la consideración de
esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de decreto que reforma los
artículos 51, 56, 59, 60, 62, 63 y 77, fracción IV y deroga el artículo 57 de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de conformidad con la
siguiente.
Exposición de Motivos
Los
artículos 51 y 57 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
establecen que por cada diputado y por cada senador propietario se elegirá un
suplente.
Los
diputados y senadores suplentes sustituyen a los propietarios en tres casos:
licencia, separación definitiva y presunción de renuncia por ausencia a las
sesiones por más de diez veces consecutivas.
La
suplencia es una institución que ha estado presente en todas las constituciones
de nuestra historia independiente, y surgió bajo una concepción, ya superada,
de que el diputado representa a su distrito, de suerte que cuando este falta el
distrito queda sin representación.
La
teoría constitucional de nuestros días no sigue esta tesis.
En
la actualidad es generalmente admitido por los constitucionalistas que el
diputado representa a toda la nación y no aisladamente a sus distritos. La
Cámara legisla para todo el país y controla al Ejecutivo de manera integral.
En
el caso de los senadores ocurre lo mismo, la reforma al artículo 56, por la que
se estableció la representación proporcional en listas votadas en una sola
circunscripción nacional, puso técnicamente en entredicho que estos actúen como
representantes de los estados. Ahora los senadores son parte de un cuerpo
heterogéneo.
La
misma concepción priva en relación con la filiación partidista de diputados y
senadores, todos son representantes populares, pares entre sí,
independientemente también del tipo de elección que les haya dado acceso a las
cámaras, esto es, los legisladores de mayoría relativa o de representación
proporcional tienen iguales derechos y obligaciones.
Por
ello, hoy en día, la suplencia ha perdido su sustento original y, por tanto, su
razón de ser.
Actualmente,
luego de casi ciento ochenta años de instituida, plantea más desventajas que
conveniencias.
Ya
no es, la suplencia, una institución constitucional necesaria; ni siquiera es
útil para la moderna democracia; es más, la contradice y afecta negativamente.
La
mayoría de países, sobre todo los desarrollados, no la consideran en sus
constituciones o en sus leyes electorales y parlamentarias.
En
México, la suplencia no existe para los poderes Ejecutivo y Judicial. El
presidente de la República, los secretarios de despacho, los ministros y
magistrados, no tienen suplente. Cuando estos faltan ni se paralizan las
instituciones, ni se detiene la marcha del país. Simplemente se les sustituye
bajo procedimientos previamente establecidos.
La
suplencia era conveniente en el siglo XIX, cuando surge en el sistema jurídico
iberoamericano por efecto de la Constitución de Cádiz, y pudo haber sido
eficiente, así mismo, en el pasado próximo, cuando aún no se concretaban nuevas
formas de democracia en nuestro país, como la alternancia, la falta de mayoría
absoluta para un partido en la integración de la Cámara de Diputados, o no se
exploraba la llamada democracia directa (plebiscito, referéndum, revocación de
mandato).
En
un mundo moderno y globalizado, en un país como el nuestro en el que deben
darse nuevos cauces al avance de la democracia, la suplencia no se justifica.
Por
si fuera poco, la suplencia, en los últimos años, ha sido pervertida por la
práctica política.
En
efecto, esta provoca:
Que se limite la participación
democrática de la población en la designación de sus representantes, ya que al
darse vacantes en el Congreso está imposibilitada para votar nuevamente por el
sustituto y decidir si ratifica o revoca el mandato al partido postulante,
Que se confunda al elector en el caso de coaliciones,
en las que es común se postule a un propietario y a un suplente de partidos
distintos, y, en varios casos, con ideologías diametralmente opuestas, solo
para cubrir cuotas de poder,
Que, contra la corriente que propugna por la
profesionalización del Congreso, que lleva implícita la permanencia en el
cargo, se dé una movilidad innecesaria de sus integrantes. Evidentemente, la
suplencia limita la profesionalización del Congreso.
Que, el suplente se convierta, en algunas ocasiones,
en un rival del propietario, ya que el primero puede llegar a desear el puesto
del segundo y a tratar de desplazarlo,
Que dé lugar a pactos antidemocráticos, como el de
que propietario y suplente -con o sin el aval de su partido- se repartan el
ejercicio del cargo, conforme a tiempos oficiosamente preestablecidos,
Que, en demérito de la ciudadanía, los partidos
oculten con un candidato popularmente aceptado sus intenciones de impulsar al
ejercicio real del cargo a un suplente desconocido o sin trayectoria política,
que por sí mismo no ganaría la elección, pero que pudiera resultar afín a
intereses cupulares o coyunturales,
Que los partidos desvirtúen el cumplimiento de las
cuotas de género establecidas en la ley, postulando a mujeres como suplentes,
las que solo por un golpe de fortuna pueden ser propietarias. Si no existiere
la suplencia esta Cámara tendría al menos 167 diputadas y no solo las 89 que
registradas en la LVIII Legislatura o las 110 que se reportan en la presente).
A la fecha, los legisladores podemos solicitar
licencia para participar en contiendas internas de nuestros partidos o en
elecciones constitucionales para otros cargos de representación popular o para
desempeñar empleos en el Ejecutivo federal o en los estados. Si los resultados
o las circunstancias no nos son favorables, regresamos, desplazando al
suplente; el legislador tiene refugio en su Cámara, la ley le cubre con su
manto protector, no tiene disyuntivas, el puesto está asegurado.
Sin
razón teórica ni práctica que justifique la existencia de la suplencia, no le
quedan a esta más que dos ventajas: una, que apunta el constitucionalista
Felipe Tena Ramírez, que en el remoto caso de que faltaren en forma absoluta
los diputados y senadores necesarios para dar quórum, los suplentes fueran
llamados para integrar las Cámaras, tal como lo prevé el artículo 63
constitucional en su último párrafo, situación que, vale decir, si se
presentara en la práctica seguramente también afectaría a los suplentes,
quienes tampoco se presentarían; y otra, que cuando falta el propietario, no se
requiera convocar a elecciones, y, por tanto, no tenga que realizarse el gasto
de organización que estas suponen.
Contra
sus inconvenientes y sus escasas y muy relativas ventajas, se impone, entonces,
valorar su permanencia dentro de nuestras instituciones constitucionales.
Se
requiere decidir si ante la falta de diputados y senadores electos o en
ejercicio, es recomendable dejar la decisión en la ciudadanía de cada distrito
o entidad federativa, bajo determinadas condiciones y a través de nuevas
elecciones para el resto del período, de elegir a los sustitutos.
Hace
falta resolver si los individuos que practicamos activamente la política,
realmente queremos cumplir con el mandato de nuestros electores por los tiempos
fijados en la ley o si, ante otros derroteros estaríamos dispuestos a emprender
un camino sin retorno, dejando al efecto el cargo definitivamente.
Se
necesita establecer la conveniencia de que los partidos sean sometidos al
escrutinio de los electores cuando reunidas determinadas condiciones se
produzcan ausencias definitivas de sus legisladores en las Cámaras, enfrentando
nuevos procesos electorales.
Es
preciso también, desterrar las prácticas políticas que han desvirtuado a la
suplencia.
Incluso,
es recomendable mantener constantemente en alerta al Instituto Federal
Electoral, ante la posibilidad de estar organizando, aleatoriamente, elecciones
diversas.
En
esa virtud, propongo la desaparición de esa institución constitucional, tanto
en lo referente a los legisladores de mayoría relativa como a los de
representación proporcional.
Para
ese efecto, también propongo lo siguiente:
Primero.- Que ante la
ausencia definitiva de sus titulares, las curules o escaños queden vacantes,
siempre y cuando estas no excedan del diez por ciento del total de diputados o
senadores de mayoría relativa y primera minoría,
Segundo.- Que en caso de que
las vacantes excedan el porcentaje indicado en el punto anterior se convoque a
elecciones extraordinarias en los términos previstos en la legislación
electoral, en cada distrito o entidad federativa en donde se haya producido la
ausencia de representantes populares o, en su caso, llamar al que siga en la
lista de senadores de primera minoría,
Tercero.- Que en tratándose
de diputaciones o senadurías por representación proporcional éstas no sean
cubiertas, pues aun en la casi imposible eventualidad de que las doscientas
diputaciones o las treinta y dos senadurías de este tipo quedaran acéfalas,
ambas Cámaras podrían funcionar adecuadamente. Esta medida también permitiría
potenciales ahorros al Congreso, puesto que teóricamente podría no requerir de
efectuar el gasto relativo de hasta cincuenta diputados y doce senadores, por
un tiempo determinado.
Por
lo anteriormente expuesto, y con apoyo además en el artículo 135 de la
Constitución Federal, formulo la iniciativa siguiente:
Artículo Primero.- Se
reforman los artículos 51, 56, 59, 60, 62, 63 y 77, fracción IV de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 51.- La Cámara de
Diputados se compondrá de representantes de la nación, electos en su totalidad
cada tres años.
Artículo 56.- La Cámara de
Senadores se integrará por ciento veintiocho senadores, de los cuales, en cada
estado y en el Distrito Federal, dos serán elegidos según el principio de
votación mayoritaria relativa y uno será asignado a la primera minoría. Para
estos efectos, los partidos políticos deberán registrar!una lista con dos
candidatos. La senaduría de primera minoría le será asignada al candidato que
encabece la lista del partido político que, por si mismo, haya ocupado el
segundo lugar en numero de votos en la entidad de que se trate.
...
...
Artículo 59. Los senadores y
diputados al Congreso de la Unión no podrán ser reelectos para el periodo
inmediato.
Artículo 60. El organismo
público previsto en el artículo 41 de esta Constitución, de acuerdo con lo que
disponga la ley, declarará la validez de las elecciones de diputados y
senadores en cada uno de los distritos electorales uninominales y en cada una
de las entidades federativas; otorgará las constancias respectivas a los
candidatos que hubiesen obtenido mayoría de votos y hará la asignación de
senadores de primera minoría de conformidad con lo dispuesto en el artículo 56
de esta Constitución y en la ley. Asimismo, hará la declaración de validez y la
asignación de diputados según el principio de representación proporcional de
conformidad con el artículo 54 de esta Constitución y la ley.
...
...
Artículo 62. Los diputados y
senadores durante el periodo de su encargo, no podrán desempeñar ninguna otra
comisión o empleo de la Federación o de los estados por los cuales se disfrute
sueldo. La infracción de esta disposición será castigada con la pérdida del
carácter de diputado o senador.
Artículo 63.- Las Cámaras no
pueden abrir sus sesiones ni ejercer su cargo sin la concurrencia, en cada una
de ellas, de más de la mitad del numero total de sus miembros; pero los
presentes de una y otra deberán reunirse el día señalado por la ley y compeler
a los ausentes a que concurran dentro de los treinta días siguientes, con la
advertencia de que si no lo hiciesen se entenderá por ese solo hecho, que no
aceptan su encargo y se declarará vacante el puesto. Cuando las vacantes de
diputados y senadores del Congreso de la Unión excedan del diez por ciento del
total de sus miembros electos bajo el principio de mayoría relativa o de
primera minoría, en el caso de los senadores, ya sea que éstas se presenten al
inicio de la Legislatura, como las que ocurran durante su ejercicio, la Cámara
respectiva convocará a elecciones extraordinarias de conformidad con lo que
dispone el artículo 77 de esta Constitución. Las vacantes de diputados y
senadores electos por el principio de representación proporcional no serán
cubiertas.
Se
entiende también que los diputados o senadores que falten diez días
consecutivos, sin causa justificada o sin previa licencia del Presidente de su
respectiva Cámara, con la cual se dará conocimiento a ésta, renuncian a su
cargo.
...
Artículo 77. Cada una de las
Cámaras puede, sin intervención de la otra:
I. ...
II. ...
III. ...
IV. Expedir convocatoria para elecciones extraordinarias
con el fin de cubrir las vacantes de sus respectivos miembros electos por el
principio de mayoría relativa.
Artículo Segundo.- Se deroga el artículo 57 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos.
Transitorios
Artículo Unico.- El presente
decreto entrará en vigor el uno de enero del 2006.
La
aprobación de la reforma constitucional implicará necesariamente la adecuación
a las disposiciones jurídicas secundarias, en el ámbito federal.
Para
la expedición de las leyes o la realización de las modificaciones necesarias
para proveer al debido cumplimiento del presente decreto, se contaría con el
periodo comprendido entre su publicación y su entrada en vigor.
Palacio
Legislativo, a 13 de abril de 2004.
Dip.
Heliodoro Díaz Escárraga