Gaceta Parlamentaria, Cámara de Diputados, número 1474-I,
martes 13 de abril de 2004.
QUE REFORMA EL ARTICULO 74, FRACCION IV, DE LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, RELATIVA AL PROCESO PRESUPUESTAL, A CARGO DEL DIPUTADO JUAN CARLOS PEREZ GONGORA, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI Versión para Imprimir
Juan Carlos Pérez
Góngora, en mi calidad de diputado federal, en ejercicio de la facultad que me
confieren la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos y del artículo 55 del Reglamento para el Gobierno
Interior del Congreso, en representación de los diputados del grupo
parlamentario del Partido Revolucionario Institucional que suscribimos la
presente iniciativa, presentamos ante esta honorable asamblea, iniciativa de
reforma al artículo 74 constitucional en su fracción IV, relativa al proceso
presupuestal federal.
Exposición de
Motivos
El punto de
partida de esta iniciativa es la categórica convicción acerca de la
trascendencia del presupuesto y, del enorme y delicado poder que ejercen las
asambleas legislativas al examinarlo y aprobarlo. El mismo nacimiento y
desarrollo del Parlamento como bastión democrático y representativo está ligado
al consentimiento de las contribuciones y a la destinación del gasto público.
La legitimidad de
los Congresos hunde sus raíces históricas en la inquietud de los gobernados por
controlar el ejercicio de las prerrogativas financieras a cargo de las
autoridades monárquicas. Con el advenimiento de la Revolución Francesa y el
ascenso del parlamentarismo británico, el control sobre las prerrogativas
financieras se democratizó y nadie duda que en la actualidad difícilmente
exista un poder más relevante y significativo de los Congresos que el que se
ejerce con ocasión de la aprobación del Presupuesto de Egresos, incluida la
autorización para la obtención de los ingresos para cubrirlo.
El presupuesto en
su doble vertiente de ingresos y gasto público, constituye más allá de todo
cuestionamiento, el principal acto de política económica y probablemente de
política en general, en la conducción del Estado. La maduración democrática de
la materia presupuestal le ha reservado a los parlamentos la última palabra en
la definición de las políticas públicas a través del presupuesto. No obstante
que en múltiples países se ha relativizado ese "poder de la bolsa" de
las asambleas representativas se preserva su esencia como un mecanismo de
fuente ineludible de legitimidad en la actuación del Estado. La soberanía misma
de una nación está profundamente relacionada con el conjunto de decisiones
fundamentales que se adoptan y ejecutan por mediación del presupuesto. En suma,
a través del gasto público se gobierna toda la actividad del Estado, y
consecuentemente, el órgano que tiene la potestad de orientar el gasto y
determinar los fines a cuya realización tienda ese gasto, es el poder
preponderante en un sistema político dado.
No se puede
tampoco desconsiderar que en el proceso presupuestal que va de su elaboración y
aprobación, hasta su ejecución y control, están en juego delicados y frágiles
equilibrios políticos y constitucionales entre los Congresos y los Poderes
Ejecutivos, llegando incluso a perfilarse en esa interacción la estructura
básica de un sistema político y de gobierno.
El presupuesto
como acto de previsión y establecimiento de ingresos, así como de asignación de
recursos, supone y exige en la actualidad, dada la intensidad de intervención
del Estado y su amplitud de responsabilidades, una determinación y estudio muy
atentos de todas las decisiones que en el ámbito presupuestal son adoptadas.
Dejando a salvo
la multiplicidad de diferencias que median en el proceso presupuestal entre los
diversos países, hay exigencias y elementos que son universalmente compartidos
por todos. La complejidad técnica y económica de la presupuestación y su
fundamental incidencia en las relaciones entre los poderes Ejecutivo y
Legislativo, son caracteres universales en las finanzas públicas de todos los
países.
En México el
proceso presupuestal y la materia financiera en general ha tenido una evolución
lenta y contradictoria. Un balance critico del proceso presupuestal en la
actualidad y la intervención parlamentaria en su configuración, evidencia que
es apremiante e impostergable una modificación estructural que redefina el
papel ejercido por las cámaras, especialmente la de Diputados, en lo relativo a
los gastos y su interacción con el Poder Ejecutivo.
Un diagnóstico
sereno acerca de las disfunciones de la presupuestación en México, deja al
descubierto múltiples inconsistencias, entre las que destacan:
Insuficiencia del plazo para el examen parlamentario
del presupuesto, a cargo de las dos cámaras en el caso de la Ley de Ingresos, y
de la Cámara de Diputados en el caso del Presupuesto de Egresos (treinta días
naturales del período ordinario y posibles quince días adicionales de un
eventual período extraordinario).
A
consecuencia de la insuficiencia del plazo, se incurre en un examen precipitado
y potencialmente superficial del contenido del presupuesto por parte de las cámaras.
Imposibilidad
práctica de establecer mecanismos de intercomunicación con el Poder Ejecutivo
para conciliar criterios presupuestales.
En
razón de la premura presupuestal federal, se afecta determinantemente a los
Congresos locales para la configuración de sus presupuestos respectivos,
generándose a nivel local y federal una incertidumbre económica perniciosa que
desfavorece la planeación e institucionaliza la improvisación económica en
todos los niveles de gobierno.
Siempre
en función de la premura, también se cancela la posibilidad de que en el examen
y estudio de los presupuestos de ingresos y de egresos, el Congreso interactúe
con los diversos sectores y segmentos de la población involucrados en los
ingresos y en los programas de gasto.
Al
propio tiempo se distorsiona el proceso interno en el Congreso del examen y
estudio del presupuesto, puesto que el apremio impide la articulación y
coordinación necesaria entre las Comisiones de la Cámara en el análisis
sectorial de las implicaciones del presupuesto.
La
prioridad y la premura de la cuestión presupuestal inhibe a las cámaras atender
los procesos legislativos de otras materias distintas de la presupuestal.
El
estado actual de cosas quebranta el equilibrio constitucional deseable entre
los poderes legislativo y ejecutivo en lo tocante al ámbito presupuestario, ya
que la desproporción entre los plazos que respectivamente poseen el Ejecutivo
para presentar los proyectos, y el Legislativo para examinarlos y aprobarlos,
constriñen al Congreso a un análisis precipitado, donde tienden a prevalecer
las decisiones financieras y de política económica instrumentadas y
determinadas por el Ejecutivo. Se potencializa tal desequilibrio por la
diferencia en las infraestructuras afectas al diseño de políticas públicas.
Dada
la proximidad entre su aprobación y el inicio de su ejecución, el Poder
Ejecutivo Federal y los Ejecutivos Estatales carecen de tiempo para emprender
de manera planeada y oportuna las actividades de operación de los programas,
con lo que se retrasa la inversión pública y se desincentiva la privada.
Por
otro lado, la eventual y, en alguna medida, posible falta de acuerdos entre los
diversos grupos parlamentarios en la aprobación del presupuesto dentro del
plazo establecido para ello, y las nocivas consecuencias que entrañaría en
relación a las funciones y, en general, en la actividad del Estado.
La
imposibilidad de revisión de un cúmulo de gastos, incluidos en las denominadas
"partidas secretas" que están exentos de control y que hoy en día no
se justifican.
EVOLUCIÓN
HISTÓRICA DEL PROCESO PRESUPUESTAL EN MEXICO
Paradójicamente
en México ha existido un inexplicable retroceso en la racionalidad del proceso
presupuestal. Mientras que, en la actualidad el Legislativo dispone de un
escaso mes para el examen y la toma de las decisiones fundamentales de política
económica, durante el siglo XIX, las diversas constituciones que estuvieron
vigentes reservaban al Congreso una cantidad de tiempo razonable para el
estudio del presupuesto de egresos y la Ley de Ingresos, esto, a pesar de que
la incomparable complejidad del presupuesto actual y los mecanismos de ingreso
con los que se correlaciona, es muy diferentes a los de antaño. Es el caso de
las Siete Leyes Constitucionales de 1836, la tercera de las cuales, en su
artículo 14 consignaba que:
"Las sesiones del Congreso General se abrirán el
1° de enero y el 1° de julio de cada año. Las del primer período se podrán
cerrar el 31 de marzo, y las del segundo durarán hasta que se concluyan los
asuntos a que exclusivamente se dedican. El objeto de dicho segundo período de
sesiones será el examen y aprobación del año siguiente y de la cuenta del
Ministerio de Hacienda respectiva al año penúltimo".
A
su vez el artículo 95 de las Bases Orgánicas de la República Mexicana de 1843,
precisa que el Ministro de Hacienda deberá presentar ante el Congreso el 8 de
julio el Presupuesto General de los gastos y de las contribuciones del año
siguiente.
En la
Constitución de 1857, el artículo 69, puntualizaba que el proyecto de presupuesto
debía ser presentado por el Ejecutivo el día penúltimo del primer período de
sesiones, que concluía el 15 de diciembre, turnándose ese mismo día a una
Comisión especial para que en el siguiente período de sesiones, que abarcaba
abril y mayo, se presentara el dictamen correspondiente para su aprobación
dentro de ese período, esto es, el proyecto de presupuesto lo presentaba el
Ejecutivo un año antes de que comenzara el ejercicio, y el Legislativo disponía
de más de un período para su dictaminación y aprobación.
En la
Constitución vigente de 1917 la redacción original del artículo 74, fracción
IV, que se refiere a la aprobación del presupuesto por la Cámara de Diputados
no se establecía una temporalidad precisa para su presentación por el Ejecutivo
Federal. Sin embargo, reformas posteriores a la fracción IV del artículo 74,
contrariamente a toda lógica, establecieron los plazos en el proceso
presupuestal que ahora limitan el examen, la dictaminación y aprobación de la
Cámara. Concretamente la reforma del 6 de diciembre de 1977 estableció por vez
primera en esta Constitución el plazo a favor del Ejecutivo y en detrimento de
la Cámara; en dicha reforma la fecha límite para la presentación del
presupuesto era el 30 de noviembre.
La fecha límite
actual del 15 de noviembre se estableció a partir de una reforma del 17 de
noviembre de 1982, que continúa vigente.
Como puede
advertirse de la anterior descripción, la distorsión del proceso presupuestal y
de los tiempos de análisis parlamentario, es relativamente reciente y no ha
sido una constante histórica en la vida constitucional de México.
Por otro lado,
con la consolidación de la pluralidad en la conformación de las Cámaras y la
competencia partidista en México, menos resulta concebible aun que el Legislativo
ejercite sus facultades sustantivas en materia de finanzas públicas, contra la
pared y con la zozobra de la premura.
Acrecienta la
contradicción antes señalada el hecho de que la política económica que subyace
en los proyectos de presupuesto, es de una complejidad y sofisticación tales
que requiere un estudio congruentemente profundo y sistemático que naturalmente
alarga los tiempos de análisis, acordando a las cámaras también mayores plazos
para la consecución de acuerdos políticos y formación de mayorías en la
elaboración de los programas.
En el panorama
del Derecho Comparado la tendencia consistente, si no que universal, en los
diversos países, es la de racionalizar y constitucionalizar ciclos
presupuestarios que permitan la toma meditada y reflexiva de las decisiones de
política económica implicadas en un presupuesto. En el caso de España, a partir
de su Constitución de 1978, se obliga al Ejecutivo a presentar su proyecto al
menos tres meses antes del inicio del ejercicio presupuestal. En Italia una ley
financiera ha establecido la obligación de presentar el presupuesto (bilancio)
a más tardar en julio del año precedente al ejercicio. En Estados Unidos, el
Congreso no dispone de menos de seis meses para el estudio del presupuesto
anterior del inicio del ejercicio. No es necesario remitirse a más ejemplos,
dado que en cualquier caso, es por demás evidente e irracional y contrario a
todo pragmatismo la estructuración del proceso presupuestal contenida en el
artículo 74 fracción IV.
Resulta imperioso,
a consecuencia de todo lo anterior, rediseñar nuestro ciclo presupuestario,
acordar al Legislativo los tiempos de análisis parlamentario necesarios y en
general, anticipar las fechas del calendario presupuestal.
Es de destacarse,
que esta inquietud, por ser una deficiencia innegable, es constante en la
mayoría de las diez iniciativas, presentadas en la Legislatura LVIII, sobre la
modificación a la fracción IV del artículo 74 de la Constitución, aspecto sobre
el que, incluso coincide, la que presentó el Ejecutivo Federal. Iniciativas que
difieren, más bien, en el señalamiento de los plazos fijados.
En virtud de que
el examen, discusión, logro de acuerdos y final aprobación del presupuesto,
incluyendo los ingresos para cubrirlo, también es necesaria en el año de
ingreso del titular del Ejecutivo Federal, así como en los de renovación de las
cámaras, se propone que los plazos no deben variar tampoco en estos supuestos,
en los que, las leyes secundarias deben reglamentar como obligatoria; por un
lado, la necesaria comunicación y elaboración conjunta del presupuesto entre el
presidente saliente y el entrante; y por otro, el desarrollo al interior de las
Cámaras, de las tareas de desglose y análisis previo a la toma de decisiones.
Por tanto, se propone en esta iniciativa, suprimir la alusión a tal distinción.
En esta misma
lógica, del fortalecimiento del Poder Legislativo en la materia presupuestal,
es del todo pertinente la erradicación definitiva de las partidas secretas que
ponen en entredicho el marco de legalidad presupuestal, quebrantan el
equilibrio constitucional entre los poderes Legislativo y Ejecutivo y además
crean indebidamente una ínsula o área de inmunidad presupuestal exenta de
control parlamentario, antidemocrática y de absoluta discrecionalidad para el
Ejecutivo, permanentemente propenso a abusar de ella.
En otro rubro, se
debe destacar que la naturaleza de la intervención pública del Estado en la
economía actual, trae consigo la necesidad de efectuar y programar gastos de
inversión pública, de creación de infraestructura o de bienes de capital, que
en una perspectiva temporal requieren erogaciones en múltiples ejercicios
presupuestales anuales, por lo que, es necesario constitucionalizar la
posibilidad de que sean establecidos, en ciertos casos, gastos de naturaleza
plurianual, mediante programas o presupuestos plurianuales. Con esto será
posible asegurar la continuidad, prever con certidumbre, incluso abaratar
costos, en obra o infraestructura pública. Multianualidad, que obviamente,
podrá ser modificada por la propia Cámara, no requiriendo su establecimiento
expreso en el texto propuesto, porque aquella es el órgano encargado de la
anual aprobación del presupuesto.
Es conveniente,
en razón de la plurianulidad, dotar a los entes responsables de elaborar y
aprobar el presupuesto, de la flexibilidad requerida para prever y asegurar
erogaciones de mediano y largo plazos que rebasen el término de un ejercicio
anual.
En lo relativo a
la reconducción presupuestal, es necesario establecer un mecanismo a través del
cual, si llegado el plazo límite para la aprobación del presupuesto, no se
hubiera conformado el acuerdo o consenso en el seno de la Cámara de Diputados,
así como conjuntamente con la de Senadores, tratándose de los ingresos, se
pueda aplicar de manera automática y provisional el presupuesto del ejercicio
anterior, respecto de los ingresos y gastos.
Por último, es de
trascendental importancia destacar la innovación que se propone, relativa a la
obligación a cargo de la Cámara de Diputados, de aprobar el Presupuesto de
Egresos de la Federación a más tardar el 15 de noviembre, a efecto de que, el
Poder Ejecutivo, no sólo tenga la posibilidad de instrumentar, con la
oportunidad debida, los programas que habrán de aplicarse en el ejercicio
fiscal siguiente, sino incluso, para que el Congreso, con la debida
intervención de cada una de las cámaras, de acuerdo a la competencia que les
corresponde, revise las eventuales observaciones que del Presupuesto de Egresos
y de la Ley de Ingresos pueda formularle el titular del Ejecutivo Federal.
En este contexto,
la presente iniciativa se enmarca, en el firme propósito que persigue el grupo
parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, del que formamos parte
los que suscribimos esta iniciativa, de incluir expresamente en nuestra Carta
Magna, un cúmulo de impostergables exigencias, no sólo relativas al contenido
del presupuesto mismo, sino también, al término o plazo con el que cuenta este
órgano para el análisis y aprobación, tanto de los ingresos como de los gastos;
en tal virtud, esta propuesta viene a sumarse y a enriquecer el debate que,
sobre el particular, ya ha planteado en esta legislatura, mi compañero de
partido el Diputado Luis Antonio Ramírez Pineda, quien el 29 de marzo pasado,
ante el pleno de esta Cámara, presentó la iniciativa, que propone la
modificación del artículo 74, fracción IV de la propia Constitución.
Así, las
soluciones que esta iniciativa ofrece a la problemática planteada, se concretan
en los siguientes puntos:
Ampliación del plazo de análisis y aprobación
legislativa del Proyecto de Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos. La
Cámara de Diputados contaría con 70 días para pronunciarse sobre el Presupuesto
de Egresos, y junto con la Cámara de Senadores, con 55 días para la Ley de
Ingresos, esto es, desde el 5 de septiembre, hasta el 15 de noviembre y 31 de
octubre, respectivamente.
Anticipación
de la fecha de presentación del Proyecto de la Ley de Ingresos y del
Presupuesto de Egresos, por el Poder Ejecutivo, que sería a más tardar el 5 de
septiembre.
Autorización
constitucional a la Cámara de Diputados para programar presupuestalmente
erogaciones plurianuales en materia de inversión pública e infraestructura.
Consideración,
según la competencia de cada Cámara, de las eventuales observaciones que le
formule el titular del Ejecutivo, antes del inicio de vigencia de la Ley de
Ingresos y del Presupuesto de Egresos.
Hacer
explícita la facultad modificativa, en cualquier tiempo, de la Ley de Ingresos
y del Presupuesto de Egresos, a favor de la instancia legislativa
correspondiente.
Prohibición
absoluta de las partidas secretas.
Aplicación
del presupuesto anterior, si no estuviere concluido el proceso de aprobación
del presupuesto anual correspondiente (reconducción presupuestal).
Por
todo lo anterior, se propone modificar los tres primeros párrafos de la
fracción IV del articulo 74 de la Constitución, dejando intactos las demás
partes de dicha fracción.
Considerando
todas las argumentaciones anteriormente expuestas se presenta la siguiente
Iniciativa de
decreto que reforma el artículo 74, fracción IV, de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, relativa al proceso presupuestal.
UNICO.- Se reforman los tres primeros párrafos de la
fracción IV del artículo 74, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 74.
"Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:
I.- ...
II.-
...
III.-
...
IV.-
Revisar la Cuenta Pública del año anterior, así como examinar, discutir
y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación y, en su
caso, modificarlo en cualquier tiempo, discutiendo primero las
contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, las que
deberán estar aprobadas a más tardar el 31 de octubre previo al
ejercicio en que se apliquen. La Cámara de Diputados podrá establecer en el
presupuesto, erogaciones para más de un ejercicio anual, en casos de inversión
pública o infraestructura.
El
Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la iniciativa de Leyes de Ingresos y
el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 5
de septiembre del año anterior, debiendo comparecer el Secretario del
Despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos. La Cámara de Diputados
aprobará, a más tardar el 15 de noviembre, el Presupuesto de Egresos, para su
inmediata remisión al Ejecutivo, junto con la Ley de Ingresos. Las cámaras
podrán considerar, por mayoría absoluta, en el ámbito de su competencia, las
observaciones que el titular del Ejecutivo les hiciere dentro de los siguientes
diez días naturales al en que los recibió. Si al inicio del ejercicio anual no
estuvieren aprobados la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos, se
aplicarán los del ejercicio anterior.
No podrá haber
partidas secretas en el Presupuesto de Egresos.
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Artículos
Transitorios
UNICO. La
reforma entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario
Oficial de la Federación.