Gaceta Parlamentaria, año VII, número 1470, lunes 5 de
abril de 2004
QUE REFORMA Y ADICIONA LOS ARTICULOS 71, 102, APARTADO B, Y 105 DE LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, A CARGO DEL DIPUTADO ARTURO NAHLE GARCIA, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD Versión para Imprimir
Las diputadas y
los diputados integrantes del grupo parlamentario del Partido de la Revolución
Democrática de la LIX Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en
lo establecido en los artículos 71, fracción II, 135 y demás relativos y
aplicables de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 55,
fracción II, y demás relativos y aplicables del Reglamento para el Gobierno
Interior del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, ponemos a consideración
de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de decreto para
reformar el artículo 71; reformar el párrafo tercero, agregar un párrafo quinto
y un párrafo noveno al artículo 102; e incluir los apartados G y H a la
fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, al tenor de la siguiente
Exposición de
Motivos
La Comisión
Nacional de los Derechos Humanos ha tenido una larga evolución en el marco
jurídico mexicano. Desde su instauración a través de un decreto presidencial
establecido en 1990. Dicho decreto tenía múltiples limitaciones jurídicas para
que dicho órgano realmente respondiera a las exigencias de ser una instancia
eficaz para la protección, defensa y promoción de los derechos humanos.
El Estado social
y democrático de derecho debe configurarse de conformidad con las instituciones
democráticas que lo identifican las cuales son creadas para estar al servicio
de todos los integrantes de la sociedad; los derechos humanos fundamentales se
pueden entender como los valores supremos positivizados que le dan sentido y
contenido social, político y jurídico a la categoría orden público, en
consecuencia ahí se encuentra la esencia más importante de la existencia de una
entidad políticamente organizada.
Incluso para
algunos autores como Eusebio Fernández, profesor de la Universidad Autónoma de
Barcelona, solo se justifica la existencia del Estado a condición de que en su
estructuración, configuración, desarrollo y fines se considere materialmente la
categorización de dichos derechos humanos fundamentales, a mayor abundamiento
el autor citado refiere: "Necesidad, por tanto, del Estado y de sus leyes.
Pero también no justificación de cualquier tipo de Estado y de las leyes sino
del y de las que existen o pueden existir en interés de los ciudadanos. Esto me
permite adelantar un presupuesto fundamental de todo lo que aquí voy a
desarrollar, que la única razón válida y justa del Estado es el reconocimiento
y protección de los derechos fundamentales de los individuos, o lo que es lo
mismo, que no existen razones de Estado por encima de las razones (intereses,
derechos, necesidades) de los ciudadanos."1
Sobre ello, el
profesor Luis Prieto Sanchís también aporta lo siguiente: "La concepción
de los derechos fundamentales como obligaciones estatales reposa en su
reconocimiento constitucional, es decir, en su articulación jurídica a través
de un texto nacido con la vocación de imponerse a todos los órganos del Estado.
Que los derechos humanos sean derechos constitucionales significa entonces: primero,
que en cuanto que forman parte de una norma jurídica, se imponen a cualesquiera
otras normas precedentes, las cuales habrán de ser interpretadas en armonía con
las exigencias que deriven de los derechos y, si ello no es posible, expulsadas
del ordenamiento. Segundo, que al tratarse de la norma suprema del sistema
jurídico, los derechos obligan a todos los poderes del estado, en particular al
legislativo. Tercero, que la ausencia de un desarrollo legislativo puede
dificultar el ejercicio de los derechos, pero en ningún caso impedirlo, pues
éstos se imponen directamente y deben ser aplicados por los órganos primarios
del sistema. Y, finalmente, en cuanto que "son elementos esenciales de un
ordenamiento objetivo de la comunidad nacional", los derechos no sólo
defienden el estatus subjetivo de sus titulares, sino que constituyen criterios
hermenéuticos preferentes, que han de ser tenidos en cuenta en toda operación
de creación o aplicación del Derecho".2
En suma, el
Estado y los poderes públicos establecidos tienen como principio y fin último
la ineludible protección y defensa de los derechos humanos de todas las
personas, cualquiera que sea su condición social, política, jurídica,
económica, ideológica, etcétera.
La propia
Comisión Nacional de los Derechos Humanos con la reforma constitucional de
septiembre de 1999 recuperaba la noción de identidad de un órgano
independiente, característica esencial de estos organismos no siempre
satisfecha y que durante mucho tiempo fue requerida sin éxito por la sociedad;
la idea de autonomía en un organismo público de Estado, tiene el sentido
esencial de establecer la voluntad general por mandato de la ley, con la
intención clara y precisa de lograr los fines y propósitos de mayor profundidad
de dicha institución independientemente de los poderes públicos del Estado.
Sin duda, esta
disposición es una de las de mayor relevancia en la evolución del aún joven
sistema de organismos públicos de protección de derechos humanos en México, muy
cara ha sido para la lucha de los derechos humanos en nuestro país la idea de
autonomía, no ha sido fácil la inclusión de dicha categoría en el texto
constitucional y de la ley, en consecuencia han tenido que pasar una década
desde la creación del primer organismo público protector de derechos humanos
para definir actualmente a dichos entes públicos, como un organismo público
autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propios, al hacerlo el
legislador esta refiriéndonos que las comisiones no son organismos de gobierno,
sino que tienen una relevancia jurídica y política mayor dentro del Estado, por
tanto la propuesta de reforma constitucional establecerá que dichos organismos
no formarán parte de las administraciones públicas de las entidades
federativas, en cambio si formarán parte de los organismos constitucionalmente
autónomos que configuran el Estado mexicano actual.
Como Jorge Luis
Maioriano refiere: "En su actuación el Defensor del Pueblo debe gozar de
plena independencia funcional y política, así como autonomía administrativa y
financiera en ese sentido es aconsejable que no reciba instrucciones de ninguna
especie, ni de carácter particular ni general". Precisamente, para
posibilitar esa actuación libre y sin trabas, es prudente asignarle amplias
facultades para solicitar expedientes, informes, documentos, antecedentes, y
todo otro elemento que a su juicio, estime útil a los efectos de la
fiscalización, así como realizar inspecciones, verificaciones y en general,
toda otra medida probatoria conducente al esclarecimiento de la investigación
promovida".3
Así, los
organismos públicos de protección de los derechos humanos, organismos
constitucionalmente autónomos, organismos que configuran al Estado, organismos
que le dan vida y sentido a la cosa pública del Estado, tienen como objetivo en
el sentido de fines: la protección, defensa, vigilancia, promoción, estudio,
educación y difusión de los derechos humanos, determinados tanto en el orden
jurídico interno, como en los instrumentos internacionales de derechos humanos.
El Estado es el
principal responsable y garante de brindar estos apoyos insustituibles sin los
cuales no es posible atender los programas institucionales, de defensa y
protección, así como los de promoción y educación que la sociedad requiere,
encontramos también que son ciertos órganos del Estado, quienes sus agentes
recurrentemente vulneran las garantías y derechos de las personas, en
consecuencia el mismo Estado debe hacerse responsable de las acciones u
omisiones de sus operarios que transgreden la ley, no sólo en asumir sus
responsabilidades institucionales, sino también, en apoyar las tareas de los
órganos públicos autónomos, como el defensor del Pueblo que con sus tareas de
protección, defensa y promoción de los derechos, realiza una enorme aportación
a la configuración material y sustantiva del frágil Estado de derecho en
México, porque es necesario entender que el vocablo a que constantemente
recurren los juristas de nominado Estado de derecho sólo es posible entenderlo
de forma socialmente útil, si al ente estatal lo configuramos de conformidad
con los principios de razón y de justicia que entrañan los derechos humanos
fundamentales.
Existe una
multiplicidad de denuncias sobre la nula atención y eficacia de las Comisiones
Públicas en las entidades federativas de nuestro país, situación del todo
irregular y fuera de los estándares internacionales que exige naciones unidas
para quienes son titulares de oficinas públicas de defensa de los derechos
humanos. Ha sido denunciado también a través de los medios que crean opinión
pública nacional que la frágil autonomía con la que se desempeñan algunos
titulares de Comisiones Públicas de derechos humanos es muy débil o de plano
cuando abiertamente son designados por el poder ejecutivo de la entidad
federativa representa situaciones reales que ponen en riesgo la eficacia de las
instituciones nacionales para la protección y eficacia de los derechos y en
consecuencia pone en serio riesgo la eficacia de los mismos derechos humanos
fundamentales de las personas.
En consecuencia,
con la reforma constitucional que se propone se pretende fortalecer
institucionalmente a las Comisiones de Derechos Humanos de las entidades
federativas e imposibilitar que dichas instituciones sean artífices de la
impunidad que en materia de derechos humanos desafortunadamente acontece en el
plano nacional. Al garantizar constitucionalmente la autonomía de las
instituciones nacionales de protección de los derechos humanos, a través de los
mecanismos y procedimientos de designación, la autonomía presupuestaría y de
gestión, la personalidad jurídica como el patrimonio propio, tan inherente como
esencial para cumplir los altos fines y los nobles propósitos de las
instituciones de protección de los derechos fundamentales.
Las instituciones
públicas de protección derechos humanos en México, son muy jóvenes, por ello la
reforma constitucional que se propone tiene varias virtudes y motivos de
satisfacción institucional. El Estado mismo al configurar instituciones más
eficaces se fortalece también, porque crea y fortalece instituciones públicas
que cumplen fielmente sus fines últimos establecidos en la Constitución y en
las leyes. De aprobarse la presente iniciativa de reforma constitucional las
personas que habitan las distintas entidades federativas tendrán organismos más
fuertes, con mejores recursos, tanto humanos, como materiales y presupuestarios
que les permita enfrentar eficazmente los retos que cotidianamente tienen
amenazados a los derechos y libertades fundamentales de las personas.
Por su parte, el Manual
sobre la creación y fortalecimiento de las instituciones nacionales para la
promoción y protección de los derechos humanos establece lo siguiente:
"Será eficaz la institución nacional que pueda actuar en forma
independiente del gobierno, de la política partidista y de todas las demás
entidades y situaciones que estén en condiciones de influir en su labor. La ley
por la que se crea la institución nacional tendrá una importancia decisiva para
asegurar su independencia legal, particularmente su independencia de los
poderes públicos. Lo ideal es que se conceda a la institución nacional una
personalidad jurídica separada y distinta que le permita ejercer en forma
independiente su facultad de adopción de decisiones. Su estatuto jurídico
independiente debe ser de un nivel suficiente para permitir que la institución
desempeñe sus funciones sin interferencias u obstáculos de ningún órgano de la
administración o de cualquier entidad pública o privada"4
Además, el Manual
de Naciones Unidas establece: "Así como un órgano de quejas no podrá nunca
sustituir a un poder judicial que funcione debidamente, tampoco la facultad de
la institución nacional para examinar leyes vigentes o proyectos de leyes podrá
atenuar en modo alguno la responsabilidad de todos los demás organismos de la
administración de velar por que la legislación sea compatible con los derechos
humanos. En una democracia que funcione debidamente, esa responsabilidad
incumbe en última instancia al propio parlamento, al poder judicial y al poder
ejecutivo. La institución nacional de derechos humanos sólo podrá funcionar
como salvaguardia adicional en el proceso de elaboración de leyes.
Además, refiere:
"Por diversos motivos, la institución nacional está particularmente bien
situada para asesorar y asistir al gobierno en la esfera de la legislación y
para actuar de vigilante del proceso de elaboración de las leyes. En el
desempeño de sus funciones, y esto es muy importante, la institución nacional
estará llamada muchas veces a ocuparse muy de cerca de leyes que tengan que ver
directa o indirectamente con los derechos humanos, Por ello, estará en
excelentes condiciones de evaluar la eficacia práctica de las leyes existentes,
señalar los problemas que puedan haber ocupado la atención del poder
legislativo u otros organismos de aplicación; y sugerir cambos o mejoras.
Quizás sea necesario introducir mejoras o inclusos promulgar una nueva ley
porque la institución, al vigilar la aplicación de una determinada ley, ha
apreciado en ella defectos técnicos, o porque en el curso de su labor la
institución ha visto que ciertos problemas de derechos humanos no están
debidamente contemplados en al legislación vigente".
Finalmente,
Naciones Unidas ha manifestado: "La institución nacional, en el curso de
sus actividades, puede comprobar la existencia de problemas o defectos desde el
ángulo de los derechos humanos en las leyes vigentes. Es posible que el mandato
de la institución prevea el procedimiento que se ha de seguir en esos casos.
Sin embargo, en general la institución tendrá que tomar la iniciativa en cada
etapa y, por tanto, tendrá que:
a) señalar los defectos que haya en la legislación;
b)
realizar un estudio de las repercusiones de esos defectos para los derechos
humanos teniendo presentes las normas nacionales e internacionales;
c)
ver cuál es la rama o el organismo del Estado encargado de la aplicación o la
supervisión práctica de las leyes examinadas por la institución;
d)
comunicarse con una rama u organismo o con el propio parlamento o presentarles
el oportuno informe."
En
conclusión sobre la necesidad de que las instituciones públicas de protección
de derechos humanos puedan iniciar leyes se puede citar: "Además de
examinar las leyes vigentes o los proyectos de leyes, la institución nacional
puede estar facultada para colaborar en la redacción de leyes nuevas, que
pueden ser el resultado de una iniciativa anterior de la propia institución,
como se ha dicho antes, pero que también pueden resultar necesarias para
incorporar alguna norma internacional de derechos humanos al derecho interno.
La institución nacional que tenga la autoridad y la competencia técnica
necesarias puede desempeñar un papel fundamental en este importante proceso.
Para incrementar al máximo su eficacia a este respecto, la institución nacional
debe tratar de establecer o fortalecer las relaciones con los grupos que,
dentro o fuera de la administración del Estado, estén en condiciones de aportar
ideas. También será importante que la institución adquiera la capacidad técnica
para redactar proyectos de leyes".
Como observamos,
las instituciones nacionales de derechos humanos, tienen efectivamente una gran
responsabilidad en la posibilidad de hincar leyes ante el Congreso de la Unión
a través de cada una de las cámaras que lo integran. Si la Comisión Nacional de
los Derechos Humanos o sus equivalentes en los estados, son las instituciones
que conocen mejor las materias y los temas sobre los derechos humanos, es
totalmente conveniente que sean dichas comisiones las que también tengan la
facultad y la responsabilidad de iniciar leyes o normas jurídicas positivas en
el Congreso de la Unión o en los Congresos locales según sea el caso.
Por lo antes
expuesto, someto a la consideración de esta soberanía la siguiente
Iniciativa con
proyecto de decreto para reformar el artículo 71, el párrafo tercero, agregar
un párrafo quinto y un párrafo noveno al artículo 102, incluir los apartados G
y H a la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos
Artículo
Unico. Se reforman los artículos 71,
102 y 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para
quedar como sigue:
Artículo 71
I. ...
II.
...
III.
...
IV. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos y las Comisiones
Estatales de Derechos Humanos, en sus respectivos ámbitos de competencia y sólo
por cuanto hace a iniciativas relacionadas con la defensa y promoción de los
derechos humanos.
Las
iniciativas presentadas por el Presidente de la República, por las Legislaturas
de los estados, por las Diputaciones de los mismos o por la Comisión
Nacional de los Derechos Humanos pasarán desde luego a comisión. Las que
presentaren los diputados o los senadores se sujetarán a los trámites que
designe el reglamento de debates.
Artículo 102
A. ...
B.
...
...
Estos
organismos no serán competentes tratándose de asuntos electorales y
jurisdiccionales...
...
Las Constituciones de los estados garantizarán que sus organismos
públicos de derechos humanos cuenten con autonomía de gestión y presupuestaria,
personalidad jurídica y patrimonio propios de la misma manera en la que se
contempla en esta Constitución para la Comisión Nacional de los Derechos
Humanos.
...
...
...
Los titulares de los organismos públicos de defensa de los derechos
humanos serán elegidos por el voto de las dos terceras partes de los miembros
presentes de la legislatura estatal correspondiente. Su encargo durará cinco
años, podrá ser reelecto por una sola vez y sólo podrá ser removido de
conformidad con el capítulo correspondiente en las Constituciones locales.
Artículo
105 ...
I. ...
...
II.
...
g) El Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en
contra de leyes federales que vulneren los derechos humanos reconocidas en esta
Constitución y en los tratados internacionales.
h) Los titulares de los organismos de protección de los derechos humanos
de cada una de las entidades federativas exclusivamente en contra de leyes
expedidas por la Legislatura local que vulneren los derechos humanos
reconocidas en esta Constitución y en los tratados internacionales.
Transitorio
Unico. El presente decreto entrará en vigor al día
siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas:
1 Fernández, Eusebio, La
obediencia al derecho, Madrid, Civitas, 1987, p. 40.
2 Prieto Sanchís, Luis,
Estudios sobre derechos fundamentales, Madrid, Debate, 1990, pp. 119 y
120.
3 Maioriano, Jorge
Luis, El defensor del pueblo en la República de Argentina, Buenos Aires,
Fundación Friedrich Ebert, 1991, p. 37.
4 Centro de Derechos
Humanos de las Naciones Unidas, Manual sobre la creación y el
fortalecimiento de instituciones nacionales para la promoción y protección de
los derechos humanos, Ginebra, 1995, p. 34.
Dado en el Salón
de Sesiones de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, a 5 de abril
de 2004.
Dip. Arturo Nahle
García (rúbrica)