Gaceta
Parlamentaria, Cámara de Diputados, número 1468-I, jueves 1 de abril de 2004.
QUE REFORMA, ADICIONA Y DEROGA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN MATERIA DE PROCURACION DE JUSTICIA Y AUTONOMIA DEL MINISTERIO PUBLICO, A CARGO DEL DIPUTADO DANIEL ORDOÑEZ HERNANDEZ, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD Versión para Imprimir
El que suscribe
diputado federal Daniel Ordoñez Hernández de la LIX Legislatura del H. Congreso
de la Unión, integrante del grupo parlamentario del Partido de la Revolución
Democrática, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 71, fracción II, y
135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el
artículo 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso
General de los Estados Unidos Mexicanos, someto a consideración del pleno de
esta H. Cámara de Diputados, la siguiente iniciativa con proyecto de decreto
por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de
procuración de justicia y autonomía del Ministerio Público, de conformidad con
la siguiente:
Exposición de
Motivos
El alto índice de
impunidad y la creciente corrupción de los últimos años, permiten concluir que
la organización del Ministerio Público, no ha sido la adecuada para atender los
graves problemas en materia de procuración de justicia. Muchos son los factores
que explican el desarrollo y la expansión de la impunidad dentro de nuestro
sistema de justicia penal: ausencia de un marco normativo acorde a la realidad
delictiva, falta de capacitación y profesionalización de los servidores
públicos, corrupción, dilación en la aplicación de justicia, ausencia de
protección a victimas, abuso de poder, penalización de la pobreza, abuso de
prisión preventiva, nula aplicación de sustitutivos a la prisión, entre otros.
Una gran cantidad
de estos problemas surgen a partir de una debilidad fundamental y estructural
con el Ministerio Público: su falta de autonomía. La dependencia del
Ministerio Público del Poder Ejecutivo, conlleva a la politización, la
discrecionalidad y la desorganización de las tareas de procuración de justicia.
Es urgente
transformar a la Procuraduría General de la República y el Ministerio Público
en una institución homogénea, lógica y eficaz, estableciendo mayores controles
de tipo legal, político, administrativo y ciudadano, así como eliminando al
máximo sus facultades discrecionales.
Desde hace
décadas la creación de un Ministerio Público autónomo ha sido un reclamo
generalizado a lo largo del continente latinoamericano. En la Segunda Jornada
Latinoamericana de Derecho Procesal celebrado el 14 de mayo de 1959 todos los
participantes aclamaron por unanimidad que "el ministerio público deber
ser un órgano independiente del Poder Ejecutivo y gozar de inamovilidad y demás
garantías constitucionales reconocidas a los miembros del Poder Judicial".
Resulta
imprescindible emprender una reforma integral del sistema de procuración de
justicia, que considere no sólo reformas al órgano procurador, sino también
modificaciones al sistema penal en su conjunto, contemplando indiscutiblemente
los aspectos de Seguridad Pública. Esta iniciativa de reformas a los artículos
21, 76 fracción II, 89 fracción IX, y 102 apartado A de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos representa un paso crucial hacia la
reforma integral del sistema de procuración de justicia que se requiere.
En los últimos
años hemos asistido a reformas importantes en el ámbito de procuración de
justicia. Por ejemplo, tenemos la reforma constitucional de 1994 y más
recientemente las reformas que versan sobre el crimen organizado, así como las
nuevas leyes orgánicas de la Procuraduría General de la República y del
Distrito Federal y las reformas a la Ley Orgánica de la Administración Pública
que incluyen a la Consejería Jurídica como dependencia de la administración
pública.
En términos
generales, el patrón de estas reformas es similar al de los otros ámbitos
institucionales. Es decir, son reformas parciales y graduales que seguramente
serán nuevamente modificadas como resultado de las presiones opositoras o del
cambio de actitud de los dirigentes del régimen para construir instituciones
más abiertas, plurales y democráticas.
Distintos
tratadistas nacionales han señalado cómo las instituciones que antecedieron al
actual Ministerio Público estuvieron inicialmente vinculadas al Poder Judicial.
La Constitución de Apatzingán preveía que el Supremo Tribunal de Justicia
contaría con dos fiscales (uno para lo civil y otro para lo criminal) como se
establecía en las ordenanzas de la Real Audiencia. La Constitución de 1824
estipulaba que el Poder Judicial de la Federación residiría en una Corte
Suprema que estaría integrada por once ministros y un fiscal. De igual manera,
las Constituciones centralistas ubicaron a la fiscalía en el Poder Judicial. La
Constitución de 1857 decretó que la Suprema Corte de Justicia de la Nación se
compondría de once ministros propietarios, cuatro supernumerarios, un fiscal y un
procurador general.
Existen también
antecedentes constitucionales y legislativos que radicaron al procurador
general de la nación y al Ministerio Público dentro del Poder Ejecutivo, tales
como el Proyecto de Constitución de 1853 y la Ley para la Organización del
Ministerio Público dictada durante imperio de Maximiliano. Sin embargo, no fue
sino hasta la reforma Porfirista de 1900 cuando se estableció que los
funcionarios del Ministerio Público y el Procurador General de la República
serían designados directamente por el Poder Ejecutivo.
La Constitución
de 1917 reguló al Ministerio Público en los artículos 21 y 102, al establecer
que sus funcionarios serían nombrados y removidos libremente por el Ejecutivo,
debiendo estar presididos por un Procurador General, que deberá tener las
mismas calidades requeridas para ser magistrado de la Suprema Corte. Durante su
vigencia, uno de los debates más importantes fue el que suscitó Luis Cabrera a
través de una carta que dirigió el 15 de septiembre de 1932 al procurador
Emilio Portes Gil, en la que sostenía que el jefe del Ministerio Público
debería ser designado por el Congreso de la Unión, ser inamovible y tener la
misma dignidad que los ministros de la Suprema Corte de Justicia, y al igual
que en el siglo pasado, formar parte de la Suprema Corte, independiente del
Ejecutivo y dentro del presupuesto del Poder Judicial, señalando, además, que
debería haber un abogado o Procurador General de la República.
En 1971 la
controversia se renovó en virtud de una iniciativa presentada por legisladores
del PAN, en la que proponían la separación de funciones constitucionales del
Procurador General de la República y las del encargado del Ministerio Público,
indicando como en la propuesta de Luis Cabrera que el Ministerio Público debía
formar parte del Poder Judicial Federal.
Las reformas del
31 de diciembre de 1994 a la Constitución, marcan una cierta tendencia a la
autonomía de la Procuraduría General de la República. En efecto el cambio
constitucional en el artículo 102, apartado A, parece darle al procurador
general un perfil diferente del los secretarios de Estado. El Procurador es
designado por el titular del Ejecutivo con ratificación del Senado por mayoría
simple, aunque puede ser removido libremente por el presidente. Asimismo, la
reforma separa la función del Ministerio Público de la función de Consejero
Jurídico del Gobierno.
Este cambio
constitucional, que vino acompañado con la designación de un miembro de la
oposición en esa función, fue importante pero no suficiente para contar con
certidumbre de la independencia del Procurador. Actualmente el Presidente de la
República todavía puede remover y sustituir libremente al Procurador así como a
todos los demás funcionarios del Ministerio Público. En la reforma de 31 de
diciembre de 1994 no se quiso tomar en cuenta el derecho comparado europeo
(Italia o Alemania), ni el latinoamericano (Perú, Guatemala, Argentina), ni las
discusiones que se dan en Francia y se han dado en México sobre la
independencia y autonomía del Ministerio Público.
Podemos y debemos
ir más allá para asegurar la independencia, el profesionalismo y la eficacia
del Ministerio Público y de la Procuraduría General de la República. Las
reformas a las que hemos asistido no serán las últimas, ni las
"definitivas". Empero, existe la urgencia de dar fin a la impunidad,
la corrupción, el uso de esta institución como un órgano de presión y
persecución política del gobernante en turno, y la discrecionalidad interna con
que se manejan sus funcionarios, prestos en todo momento a los vaivenes de la
decisión caprichosa del ejecutivo.
La reforma
constitucional de 1994 al Ministerio Público tuvo algunos méritos: el concurso
del Senado en la ratificación por mayoría simple del nombramiento del
procurador que hace el presidente, y la distinción de funciones entre el
Ministerio Público y el Consejero Jurídico, el último estimado como un
secretario de Estado, dependiente totalmente del Ejecutivo. Sus deméritos ya
han sido señalados: el Ministerio Público sigue siendo una dependencia del
Ejecutivo, la mayoría exigida para el nombramiento del procurador en el Senado
es simple y no calificada, el Presidente puede remover al titular de la
Procuraduría libremente, y las características de esa dependencia de la
administración pública no son las de autonomía presupuestaria, no hay nada que
se parezca a un régimen de inamovilidades para el titular, etcétera.
Es nuestro deber
pronunciarnos por una Procuraduría General de la República como órgano
constitucional autónomo. Si la institución permanece en el Poder Ejecutivo
nunca logrará su independencia y sus criterios de actuación serán políticos y
no técnicos. Seguirá siendo una dependencia sujeta a la manipulación y a la
presión, sufriendo los estragos nocivos de la "partidocracia".
No debe estar
adscrito al Poder Judicial, porque este poder tendría poderes omnímodos: como
juez y parte en las controversias, se afectarían las garantías
constitucional-procesales de las personas, y todas las funciones -desde la
persecución a la determinación de las responsabilidades- estarían ubicadas en
un solo órgano.
La Procuraduría
como órgano constitucional autónomo tendría las siguientes características: un
titular designado por mayoría calificada del Congreso a partir de una amplia
auscultación de candidatos entre la sociedad; autonomía financiera y de
gestión; funcionarios con garantías de inamovilidad e independencia y con
obligaciones de transparencia sobre sus actos y de información en los casos y
bajo las condiciones en que ello fuere pertinente; sujeción de los funcionarios
a las responsabilidades propias de los titulares de otros órganos autónomos y
poderes, entre otras. Un órgano de este perfil haría mucho para desterrar el
clima de corrupción y de impunidad existente en el país.
Ha llegado la
hora de revisar nuestra decimonónica división de poderes, fortaleciéndola o
haciéndola operar como fue concebida históricamente, y dar cabida a otros
órganos que hagan viable el funcionamiento democrático del Estado
contemporáneo. Organos que institucionalmente impidan la manipulación política,
o la presión coyuntural, o el juego de los partidos políticos, órganos que sean
técnicos y cuyos miembros gocen de garantías de inamovilidad durante el periodo
que la misma ley de la materia imponga y cuyo actuar sea imparcial.
Por lo
anteriormente expuesto, me permito someter a la consideración de H. Asamblea,
la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman,
derogan y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos en materia de procuración de justicia y autonomía del
Ministerio Público.
Unico.-Se reforma el primer párrafo del artículo 21,
fracción II, del artículo 76 y apartado A del artículo 102; se adiciona la
fracción X al artículo 76 y la vigente pasa a ser XI; y se deroga la fracción
IX del artículo 89; de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 21. La imposición de las penas es propia y exclusiva de
la autoridad judicial. La investigación y persecución de los delitos incumbe al
Ministerio Público como organismo público autónomo, dotado de personalidad
jurídica y patrimonio propios, con autonomía de gestión y presupuestaria,
el cual se auxiliará con una policía que estará bajo su autoridad y mando inmediato.
Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las
infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía, las que únicamente
consistirán en multa o arresto hasta por treinta y seis horas; pero si el
infractor no pagare la multa que se le hubiese impuesto, se permutará esta por
el arresto correspondiente, que no excederá en ningún caso de treinta y seis
horas.
...
...
...
...
...
Artículo 76.- Son facultades exclusivas del Senado:
I. (......)
II.- Ratificar los nombramientos que el mismo funcionario haga de los Ministros, agentes diplomáticos, cónsules generales,
empleados superiores de Hacienda, coroneles y demás jefes superiores del
Ejercito, Armada y Fuerza Aérea Nacionales, en los términos que la ley
disponga.
III (......) IX
X.-
Designar por las dos terceras partes de sus miembros al Procurador General de
la República.
XI.
Las demás que la misma constitución le atribuya.
Artículo
89.
Las facultades y
obligaciones del Presidente son las siguientes;
...
...
...
...
...
...
...
IX.
Se deroga.
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
Artículo 102
La ley organizará
el Ministerio Público de la Federación, como organismo público autónomo,
dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, con autonomía de gestión
y presupuestaria. El Ministerio Público de la Federación estará presidido
por un Procurador General de la República, designado por dos terceras partes
de los miembros presentes de la Cámara de Senadores o, en sus recesos, por la
Comisión Permanente del Congreso de la Unión, con la misma votación calificada.
La ley determinará los procedimientos a seguir para la presentación de
propuestas por la propia Cámara de Senadores a partir de una amplia
auscultación entre la sociedad para candidatos que cumplan los requisitos para
el cargo. El Procurador permanecerá en su cargo durante un periodo de siete
años, con posibilidad de ser reelegido una sola vez y no podrá tener ningún
otro empleo, cargo o comisión. Solamente podrá ser removido por las causas y
conforme a los procedimientos previstos en el Título Cuarto de esta
constitución y por las causas graves que señala la ley correspondiente.
Para ser Procurador se requiere ser ciudadano mexicano por nacimiento; tener
cuando menos treinta y cinco años cumplidos el día de la designación; contar
con la antigüedad mínima de diez años, con título profesional de licenciado en
derecho; tener amplios conocimientos jurídicos, gozar de buena
reputación, autoridad moral, y no haber sido condenado por delito
doloso. La retribución que percibe el Procurador General de la República
será igual a la prevista para los ministros de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación.
Las
constituciones de los Estados garantizarán que sus procuradurías cuenten con
autonomía de gestión y presupuestaria, personalidad jurídica y patrimonio
propios de la misma manera en la que se contempla en esta Constitución para la
Procuraduría General de la República.
...
Transitorios
Primero.- El presente decreto entrará en vigor el día siguiente
al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo.- El Congreso de la Unión debe aprobar las reformas
necesarias a la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República dentro
de los 90 días naturales después de la publicación del presente decreto en el
Diario Oficial de la Federación.
Palacio
Legislativo de San Lázaro, 30 de marzo de 2004
Dip. Daniel
Ordoñez Hernández (rúbrica)