Gaceta Parlamentaria, año VII, número 1466,
martes 30 de marzo de 2004
QUE ADICIONA UN PARRAFO NOVENO AL ARTICULO 4° DE LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN MATERIA DE DESPLAZADOS INTERNOS, A CARGO DEL DIPUTADO EMILIO ZEBADUA GONZALEZ, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD Versión para Imprimir
El que suscribe
diputado federal Emilio Zebadúa González, integrante del grupo parlamentario
del PRD en la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión de la LIX
Legislatura, con fundamento en los artículos 71 fracción II y 135 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en el artículo
55 fracción II del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de
los Estados Unidos Mexicanos, presento ante esta soberanía iniciativa que contiene
proyecto de decreto por el que se adiciona el artículo 4º de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de desplazados internos con
la siguiente:
Exposición de Motivos
Considerando que
la Organización de las Naciones Unidas ha establecido que se entenderá por
desplazados internos a aquellas "personas o grupos de personas que se han
visto forzadas u obligadas a escapar o huir de su hogar o de su lugar de
residencia habitual, en particular como resultado o para evitar los efectos de
un conflicto armado, de situaciones de violencia generalizada, de violaciones
de los derechos humanos o de catástrofes naturales o provocados por el ser
humano, y que no han cruzado una frontera estatal internacionalmente
reconocida". Esta definición se encuentra establecida en el párrafo número
2 de los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos del 11 de febrero
de 1998.
Esta definición
que proviene del ámbito del derecho internacional humanitario y de los derechos
humanos, que tienen relación con otros instrumentos internacionales como por
ejemplo, los Convenios de Ginebra de 1949 y sus Protocolos Facultativos de
1977, la Declaración de Cartagena sobre los Refugiados de 1984, la Declaración
de San José sobre Refugiados y Personas Desplazadas, de 1994 , y desde luego,
los Principios Rectores del Representante del Secretario General de la ONU para
Deslazados Internos arriba citados.
Cabe aclarar que
esta categoría del derecho internacional humanitario difiere de la de
refugiado, ya que aún cuando en ambos casos, las personas se ven forzadas a
abandonar sus hogares, los desplazados no pueden acceder a la categoría de
refugiados, con derecho a la protección específica que les proporcionan los
instrumentos internacionales de la materia, puesto que no han cruzado una
frontera internacionalmente reconocida, por lo que el gobierno tiene la
responsabilidad de satisfacer sus necesidades de protección y asistencia.
Los Principios
Rectores contemplan normas aplicables al fenómeno del desplazamiento en su
conjunto, dado que reconocen el abanico de posibilidades que van desde la
protección contra desplazamientos arbitrarios, es decir, las acciones
preventivas para evitar el desplazamiento, la situación concreta del
desplazamiento, cuando éste ya se ha manifestado, así como las normas que se
aplicarían al regreso y la reintegración a las comunidades.
Es importante
destacar que estos principios representan un mínimo de normas aplicables a la
materia como estándares reconocidos por el derecho internacional, que son
declaraciones moralmente vinculantes que, sin embargo, los gobiernos nacionales
deben reconocerlas como obligaciones que surgen del derecho internacional y que
sirven de referencia para la necesaria armonización de las legislaciones
nacionales a su letra y espíritu.
Cabe hacer
mención que ante la magnitud del problema que reviste en el mundo la situación
de desplazamiento interno de millones de personas, en 1992, la Comisión de
Derechos Humanos de la ONU requirió a su Secretario General, la designación de
un representante especial para los desplazados internos, siendo designado para
esta responsabilidad, el Sr. Francis Deng, quien realizó una visita oficial a
México del 18 al 28 de agosto del 2002, por invitación del gobierno. De su
informe, se destacan algunos puntos que es necesario abordar en esta exposición
de motivos, ya que este documento representa un punto de encuentro sobre la
situación del fenómeno de desplazamiento interno en nuestro país.
Del documento de
referencia se reconocen como causas del desplazamiento forzoso en México, el
conflicto de Chiapas así como las disputas por tierras, el tráfico de drogas,
intolerancia religiosa, proyectos de desarrollo y los desastres naturales que
por aquél entonces se habían registrado en los estados de Oaxaca, Tabasco y
Sinaloa, pero también reconoce que no existen estadísticas oficiales sobre su
número, ubicación, sus necesidades, así como las posibles respuestas
institucionales para atenderlos.
En este informe
se destaca de manera muy especial la situación de extrema vulnerabilidad de las
mujeres y niños, así como de la población indígena que representa la mayoría de
la población desplazada de México.
En el cuerpo del
informe destacan asimismo, una serie de recomendaciones que tienen que ver con
la adopción y aplicación de políticas por parte del gobierno para abordar
efectivamente esta problemática, la necesidad de recabar datos para determinar
su magnitud, seleccionar las necesidades especiales de los desplazados en
programas y estructuras, mecanismos de coordinación, protección y asistencia a
los desplazados, asistencia para el regreso, el reasentamiento o integración
local, cooperación internacional, fortalecimiento de la intervención de la ONU,
la difusión de los Principios Rectores a nivel regional y la búsqueda de
soluciones para el conflicto.
Sobre la adopción
y aplicación de políticas por parte del gobierno para abordar efectivamente
esta problemática, reconoce que "es urgente que estas autoridades aceleren
el enunciado, la adopción y la aplicación de políticas sobre los desplazados
internos. Estas políticas deben estar vinculadas a otros planes, políticas y
programas de derechos humanos. Con ellas hay que procurar resolver cuestiones
de protección frente a desplazamientos arbitrarios, cubrir las actuales
necesidades de protección y ayuda y plantearse las posibilidades de un retorno
voluntario, el reasentamiento o la integración local de los desplazados de un
modo seguro y digno", fin de cita.
Y por otro lado,
reconoce en la parte que tiene que ver con los mecanismos de coordinación que
"los esfuerzos de las autoridades estatales para abordar el problema de
los desplazados internos se ha iniciado sin mucha coordinación con las
autoridades federales. En algunos casos, las autoridades de los Estados han
establecido cierta coordinación con la sociedad civil; esa colaboración hay que
ampliarla. Es importante establecer mecanismos de coordinación en el seno del
gobierno federal, entre éste y los gobiernos de los estados y con ONG´s
humanitarias, de derechos humanos y de desarrollo, así como con la comunidad
internacional, para abordar de manera más eficaz la crisis de los
desplazamientos" , fin de cita.
Por otra parte,
la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos (OACNUDH) realizó un diagnóstico sobre los Derechos Humanos en México,
en el cual se "pretende identificar las causas estructurales de las
violaciones a los derechos humanos en México, con base en un análisis no
coyuntural". Así mismo, el Diagnóstico "recoge demandas que
constituyen un clamor de la sociedad mexicana, y que en la mayoría de los casos
también están reflejadas en las recomendaciones y diversos informes que en
materia de Derechos Humanos han realizado sobre el país la Organización de las
Naciones Unidas y la Organización de Estados Americanos, por medio de sus
distintos mecanismos de protección, así como la Comisión Nacional de Derechos
Humanos y diversas organizaciones no gubernamentales nacionales e
internacionales".
En el Diagnóstico
de referencia se señala que "a raíz del conflicto (armado de 1994),
quedaron desplazadas más de 12,000 personas. Algunas recibieron ayuda del
gobierno o de organizaciones humanitarias nacionales e internacionales. Sus
condiciones de existencia, por lo general, son sumamente difíciles. Entre los
desplazados la inseguridad y temor persisten, y a mediados de 2003 el problema
sigue vigente. En otras regiones indígenas del país también existen desplazados
de los que no se habla. Se trata de quienes fueron reubicados sin su
consentimiento por la construcción de alguna presa u otra obra años atrás, y
que aún esperan recibir las compensaciones que el gobierno les ofreció."
En la parte relativa a Grupos en situación de vulnerabilidad y discriminación
se expresa que "no se dispone en México de estadísticas oficiales sobre
desplazados internos, y las estimaciones varían considerablemente. Se tomó una
fuente que habla de entre 3,000 y 21,000, pero otras estimaciones llegan hasta
60,000. En Chiapas y Guerrero se han llevado a cabo conteos más amplios, con la
participación de ONG´s locales o internacionales, diócesis eclesiásticas
locales, dependencias gubernamentales y organismos humanitarios. En el
diagnóstico se identificaron dos obstáculos para la medición: su naturaleza
inestable y temporal y el hecho de que ninguna dependencia, gubernamental o no,
tiene un mandato explícito para dar seguimiento a estos desplazados. En lo que
hay coincidencia es en que son uno de grupos más desprotegidos, porque
generalmente carecen de medios para subsistir y de cualquier mecanismo para
hacer valer sus derechos. Por su invisibilidad enfrentan altos riesgos de
abusos, explotación e inclusive de ser privados de la vida."
Por cuanto hace a
las recomendaciones que presenta para la atención a los desplazados internos
destacan las siguientes:
El gobierno federal debe adoptar medidas de protección legal para atender las necesidades identificadas por el Relator Especial de la ONU sobre Desplazados Internos, como el establecimiento de áreas de especial vulnerabilidad de estos grupos. Se recomienda al poder Ejecutivo analizar distintas opciones para coordinar el trabajo en esta materia. Puede facultar a una dependencia ya existente, como la COMAR, o crear un organismo descentralizado o autónomo intersectorial.
Otro
aspecto que destaca el Informe de la ONU sobre Desplazados Internos en México,
es la urgente necesidad de establecer mecanismos de resolución no violenta de
conflictos. Se recomienda que el gobierno federal se involucre directamente en
buscar mecanismos de mediación, conciliación, negociación e intermediación,
para que las partes en conflictos agrarios, religiosos, territoriales,
políticos y étnicos, puedan resolver sus diferencias sin alterar el orden
público.
Es
necesario que el Poder Legislativo, en coordinación con instancias del Poder
Ejecutivo, como la Comisión Federal de Mejora Regulatoria, incorporen los
lineamientos establecidos en los Principios Rectores aplicables a los
Desplazamientos Internos de la ONU.
Los
desplazados consultados a través del proceso del diagnóstico enfatizan la
importancia que tiene la relación tradicional que guardan con sus tierras los
indígenas, quienes constituyen la mayor parte de esta población. Es necesario
que en los procesos de reforma legislativa y de política pública en materia de
población que conduzcan al reconocimiento de los desplazados internos como
sujetos de derecho, se reconozcan explícitamente las necesidades territoriales
de los desplazados indígenas.
Con estos elementos es que se propone la presente iniciativa de reforma constitucional, tomando en cuenta que ciertamente nuestro marco jurídico vigente, si bien cuenta con una serie de garantías individuales consagradas en la Carta Magna que inciden de manera directa en el fenómeno de desplazamiento interno, no se cuenta en la misma con las herramientas institucionales para poder enfrentar esta problemática, debido fundamentalmente como lo reconoce el propio informe del Representante Especial, que se carece de los elementos mínimos para propiciar una coordinación intergubernamental adecuada.
Por lo que de
entrada, estamos proponiendo introducir una nueva categoría del derecho
internacional humanitario en nuestro sistema constitucional, que no está
contemplada hasta ahora, puesto que trata de reconocer a la vez una situación
de hecho y la responsabilidad del Estado para atender sus causas como sus
consecuencias. Se ha querido confundir este tipo de desplazamiento con la
garantía constitucional del libre tránsito del artículo 11 o bien con obligaciones
del Estado, en sus tres órdenes de gobierno, para atender los desplazamientos
por causas naturales en programas de auxilio y lo cierto, es que tanto el
confundir el libre tránsito con la figura del desplazamiento interno y las
causas que lo motivan, es desconocer totalmente la gravedad del problema y por
otro lado, minimizar la responsabilidad del Estado con la aplicación de
programas de auxilio y de asistencia en casos de desastre.
Con esta
definición pretendemos armonizar esta figura del derecho internacional
humanitario dentro de nuestro sistema jurídico determinando con claridad la
responsabilidad del Estado para garantizar la atención, la seguridad, así como
la restitución de derechos de los desplazados internos que se han visto
forzadas u obligadas a escapar o huir de su lugar de residencia, para evitar
los efectos de un conflicto armado, de situaciones de violencia generalizada,
de violaciones de los derechos humanos o catástrofes naturales o provocadas por
el ser humano, dentro de sus fronteras, como un primer paso para reglamentar en
la ley la concurrencia de la Federación y las entidades federativas.
Por las
anteriores consideraciones proponemos el siguiente: proyecto de decreto por
el que se adiciona un párrafo noveno artículo 4º de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos en materia de desplazados internos.
Unico.- Se adiciona un párrafo al artículo 4º de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para quedar como sigue:
Artículo 4
...
...
...
...
...
...
...
...
Es
responsabilidad del Estado garantizar la atención, la seguridad, así como la
restitución de derechos de los desplazados internos, ya sea de grupos o de
personas que se han visto forzadas u obligadas a escapar o huir de su lugar de
residencia, para evitar los efectos de un conflicto armado, de situaciones de
violencia generalizada, de violaciones de los derechos humanos o catástrofes
naturales o provocadas por el ser humano, dentro de sus fronteras, según lo
disponga la ley en la materia, la cual establecerá la concurrencia de la
Federación y las entidades federativas en el ámbito de sus respectivas
competencias.
Transitorios
Unico.- El presente decreto entrará en vigor al día
siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en el Salón
de Sesiones de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, a los 30
días del mes marzo de 2004.
Dip. Emilio Zebadúa González (rúbrica)