Gaceta Parlamentaria, año VI, número 1342, miércoles 1 de octubre de 2003
QUE REFORMA Y ADICIONA LOS ARTICULOS 46, 105 Y 117 DE LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN MATERIA DE CONVENIOS ENTRE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS, PRESENTADA POR EL DIPUTADO ENRIQUE ARIEL ESCALANTE ARCEO, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI, EN LA SESION DEL MARTES 30 DE SEPTIEMBRE DE 2003 Versión para Imprimir
En ejercicio de la facultad que me confiere el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, me permito someter a la consideración del Pleno de la H. Cámara de Diputados del Poder Legislativo de la Federación la modificación mediante reforma y adición de los artículos 46, 105 y 117 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, conforme a la siguiente
Exposición de Motivos
En el escenario internacional son innumerables los ejemplos que podríamos esgrimir para valorar positivamente las asociaciones o vínculos diversos entre distintos países. Incluso podríamos decir que este tipo de políticas son las que han marcado el plano de la política internacional.
Por otra parte, en el ámbito nacional podemos ver que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 115, fracción III, tercer párrafo del inciso i), valora positivamente que dos o más municipios de un mismo estado, previo acuerdo de sus ayuntamientos, puedan coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de bienes y servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. Incluso este mismo numeral constitucional prevé la posibilidad de que los municipios asociados pertenezcan a entidades federativas diferentes, con la aprobación de sus respectivas Legislaturas.
Con este antecedente vemos que nuestra Carta Magna pretende impulsar el desarrollo de jurisdicciones autónomas (municipios), incluso cuando éstas no pertenecen a un mismo estado. Es decir, las asociaciones para la provisión de bienes y servicios públicos o para ejercer políticas comunes que redunden en una mejor atención ciudadana son consideradas positivas desde la perspectiva municipal.
Pero, ¿qué sucede con la posibilidad de desarrollar convenios, acuerdos, alianzas o coaliciones entre dos o más entidades federativas? La Constitución, en su artículo 117, es clara y taxativa al señalar que "los estados no pueden, en ningún caso: I.- Celebrar alianza, tratado o coalición con otro estado..."
El texto de la fracción de referencia continúa diciendo: "ni con las potencias extranjeras". Cabe señalar que esta parte del artículo no se considera dentro del análisis de esta propuesta y su exposición de motivos porque, obviamente, esta última parte de la fracción se refiere a relaciones exteriores, las cuales pertenecen a la administración central, desde el punto de vista de la teoría de asignación de funciones; en nuestro caso nacional, al Gobierno Federal.
En retrospectiva, tomando en cuenta nuestros antecedentes constitucionales, podemos señalar que la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 1824, en el Título IV, Sección III, "De las restricciones de los poderes de los estados", en el artículo 162, prohibía expresamente, en su fracción IV, que los estados entraran en transacción con alguna potencia extranjera; sin embargo, ese mismo artículo, en su fracción V, permitía a los estados de la Federación, previo consentimiento del Congreso General, entrar en transacción o contrato entre ellos; asimismo, esta fracción, en tratándose de acciones sobre arreglo de límites, requería el consentimiento del Congreso General en forma posterior.
La situación varió con el advenimiento de la Constitución Política de la República Mexicana de 1857, que en su artículo 111, fracción I, prohibía taxativamente que los estados celebraran alianzas, tratados o coaliciones con otros estados o con potencias extranjeras; no obstante, esta misma fracción ponderaba una excepción: la coalición entre estados fronterizos para la guerra ofensiva o defensiva contra los bárbaros (sic).
La Constitución de 1857, en su artículo 110, continuó permitiendo los convenios amistosos entre los estados para el arreglo de sus respectivos límites, estableciendo la aprobación posterior del Congreso de la Unión. Esta misma redacción es heredada por la Constitución vigente en su artículo 46.
La Constitución actual siguió considerando la prohibición de celebrar cualquier tipo de relación contractual entre los estados, en clara tendencia centralista, por el temor al separatismo, que había sido circunstancia histórica propia de la primera mitad del siglo XIX.
En la actualidad, la posibilidad de la separación de un estado integrante de la Federación es remota e improbable, debido a la fortaleza y solidez de las instituciones mexicanas, al ambiente de paz que priva en la nación y a la seriedad con la que se conducen gran parte de los gobernantes y representantes populares.
En el texto vigente de nuestra Constitución sólo existen dos excepciones para celebrar convenios entre entidades federativas; la primera está prevista en el artículo 46 constitucional, y son los convenios relacionados con problemas limítrofes. En estos casos, con la aprobación del Congreso de la Unión, pueden suscribirse "convenios amistosos".
La otra consta en el artículo 119, segundo párrafo, en cuya parte conducente señala: "Estas diligencias se practicarán, con intervención de las respectivas procuradurías generales de justicia, en los términos de los convenios de colaboración que al efecto celebren las entidades federativas". Los convenios a los que se refiere este numeral constitucional son de índole judicial, mediante los cuales se agilizan las acciones conjuntas de estos órganos persecutores; a diferencia de los anteriores, no necesitan ser sancionados por el Congreso de la Unión.
En el transcurso de la historia, la Federación ha impulsado diversos tipos de sistemas y mecanismos encaminados a la coordinación y la planeación del desarrollo regional. Dentro del marco del federalismo cooperativo, mediante decreto presidencial se instituyeron, en 1942, los Consejos Mixtos de Economía Regional. Con estos mecanismos bipartitas, Federación-estados, se firmaron convenios de cooperación y de ejecución de trabajos, señalándose las aportaciones de ambas partes, donde incluso podían participar particulares.
En un principio, este tipo de mecanismos bipartitas estaba pensado para las entidades menos desarrolladas conforme a la media nacional, sin embargo, todavía eran organismos eminentemente federales. Durante los setenta se inicia la consolidación de los vínculos Federación-estados-municipios en el desarrollo regional, constituyéndose los Comités Promotores de Desarrollo Económico de los Estados (Coprodes) y por primera ocasión se diseñan e instrumentan los Convenios Unicos de Coordinación (CUC), en 1976, como vía de coordinación de acciones en materias de competencia concurrente y de interés común.
Los Coprodes nacen como organismos federales que agrupaban a dependencias y entidades públicas para la realización de acciones en los estados.
A través de los CUC se impulsaron programas que iban desde servicios públicos municipales hasta la ejecución de acciones de vivienda, aplicación de políticas a favor del deporte y la cultura, así como en materia de infraestructura para la educación y la salud. Estos convenios incluían compromisos para la transferencia de recursos financieros y técnicos, así como asesoría desde la Federación hacia los estados, a efecto de apoyarlos y orientarlos en la ejecución de los programas específicos de desarrollo.
Con el ánimo de perfeccionar la estructura de la planeación regional, en 1981 se modificaron sus funciones y se reforzó el marco jurídico, convirtiendo a los Coprodes en Comités de Planeación para el Desarrollo de los Estados (Coplades).
Al surgir estos organismos, se depositó la responsabilidad de su funcionamiento en los gobiernos estatales.
Se realizaron reformas constitucionales diversas y se desarrolló la legislación secundaria que posibilitó el nacimiento, en 1983, del Sistema Nacional de Planeación Democrática (SNPD), el cual tenía como objetivo la colaboración de los gobiernos estatales y municipales para reorientar el gasto social como punto de partida para el desarrollo regional. Para ello se modifica la denominación de los CUC en Convenio Unico de Desarrollo (CUD), consolidándose como el principal instrumento jurídico-administrativo que enmarcaba el sistema programático y financiero de la coordinación intergubernamental Federación-estado-municipio.
Una década después, en 1992, se sustituye la denominación del CUD por la de Convenio de Desarrollo Social (CDS), conservando las características de su antecesor, pero dándole un nuevo dinamismo a los Coplades, convirtiéndose en instancias fundamentales de negociaciones y gestión intergubernamental en México.
El objetivo de este análisis no es juzgar si esta clase de mecanismos han sido eficaces o no. Lo que pretendemos resaltar es que la figura de los convenios o acuerdos entre distintos órdenes de responsabilidad gubernativa siempre ha funcionado en forma vertical, coordinando esfuerzos en pro del desarrollo regional, sin contemplar la alternativa de vincular horizontalmente a los gobiernos estatales para amalgamar el desarrollo individual de las entidades federativas al desarrollo colectivo y cooperativo de la región a la que pertenecen.
Consideramos que es el momento propicio para proyectar una iniciativa responsable que permita a los estados integrantes de la Federación impulsar políticas comunes, desarrollar proyectos conjuntos de carácter regional e incluso resolver conflictos que antes se consideraban insalvables.
Es menester dejar atrás el prejuicio decimonónico del conato separatista para impulsar las entidades federativas a nuevos espacios donde se pueda crear una alternativa más de desarrollo a través de acuerdos o convenios, que estén investidos de todos los efectos jurídicos para su debido y puntual cumplimiento.
Las alternativas que proporciona la Constitución federal para la suscripción de convenios entre las entidades se circunscriben a dos: una establecida en el artículo 119 basada en la colaboración en acciones de carácter judicial. La otra, contenida en el artículo 46 constitucional, remite a los estados a la firma de convenios amistosos y únicamente sobre casos específicos de delimitación territorial. Este numeral constitucional, al que proponemos adicionar un nuevo párrafo, proporcionaría a las entidades federativas una gama más amplia de asuntos relativos a sus competencias, para contraer diversas clases de compromisos a través de convenios o acuerdos con sus homólogos.
Por otra parte, la redacción actual del artículo 117, fracción I, coarta toda posibilidad a los estados integrantes de la Federación de optar por mecanismos innovadores que homogeneicen las políticas públicas de su competencia, que pudieran alcanzar su mejor eficiencia a nivel regional y no a nivel estatal. Para destrabar esta prohibición, esta iniciativa propone reformar las fracciones I y II de dicho artículo constitucional, posibilitando a las entidades federativas contraer convenios o acuerdos entre sí, pero conservando la facultad del Congreso de la Unión para autorizarlos.
Esta medida debe adoptarse no como medio precautorio para impedir una posibilidad remota de escisión del territorio federal, sino como una medida clarificadora de las atribuciones y facultades de las entidades federativas, que se desprenden por exclusión de las atribuciones y facultades concedidas por la Constitución vigente a la Federación y los municipios, evitando así cualquier tipo de confusión, controversia o duplicidad de funciones.
El Gobierno Federal debe ver en esta propuesta una ventana de amplios márgenes, que permita a los estados participar activamente, y en forma conjunta, en la descentralización de funciones que resulten más eficientes a nivel regional, y no así desde el plano federal o estatal. Esta puede ser una de las variantes más positivas del nuevo federalismo mexicano, y quizá la que supere, de una vez por todas, el prejuicio constitucional del separatismo y opte por nuevos canales de desarrollo regional.
En las últimas dos décadas, nuestros gobiernos nacionales han desencadenado una agresiva e intensa labor en favor de las relaciones comerciales, de cooperación económica y de ayuda a terceros países, a través de mecanismos de colaboración tales como tratados, convenios o acuerdos, cuyos fines han sido crear regiones de bienestar y de desarrollo mutuo.
Con ese mismo interés, el gobierno de México y las Cámaras federales deberán actuar al interior y estimular a las entidades federativas para que, bajo ese tipo de esquemas y en pleno ejercicio de sus facultades, lleven a cabo sus funciones en la provisión de bienes y servicios públicos.
En el acuerdo por el cual se crea la Coordinación General del Plan Puebla-Panamá se establece, dentro de sus diversas atribuciones: identificar fuentes de financiamiento y promover ante las instancias competentes la canalización de recursos para la realización de obras, acciones e inversiones que impulsen el desarrollo económico sustentable de la región sur-sureste del país comprendida en los programas y proyectos aprobados; proponer acciones e inversiones prioritarias para impulsar el desarrollo económico sustentable que contribuyan al mejoramiento del nivel de vida de los habitantes de la región sur-sureste, así como formular propuestas para la celebración de reuniones, acuerdos o convenios sobre el diseño, ejecución y evaluación de los programas y proyectos que realice (fracciones III, IV y IX del artículo segundo del decreto en mención).
Estas atribuciones podrían adquirir toda su dimensión y certeza en su cumplimiento si existieran mecanismos formales que vincularan y comprometieran a los estados entre sí al desarrollo de proyectos comunes y al logro de objetivos y metas de beneficio mutuo.
En ese mismo tenor podríamos argumentar que el texto del Plan Puebla-Panamá, en su punto III, sobre orientaciones iniciales para un programa de desarrollo integral y sustentable de la región sur-sureste, establece que "la relación bilateral entre los gobiernos estatales y el Gobierno Federal será complementada cada vez más por una relación regional, en la que los gobiernos de los estados acuerdan entre sí acciones interestatales y forman una base común de acuerdos con el Gobierno Federal".
Asimismo, en el rubro que se refiere al modelo de planeación regional, dicho plan continúa diciendo que el principio básico de este modelo es el "impulso de la asociación voluntaria entre los gobiernos de los estados para definir y llevar a la práctica una estrategia integral de desarrollo sustentable y proyectos estratégicos regionales".
Esta visión regional del desarrollo sustentable carecería de vigencia y seriedad si no estuviera sujeta a esquemas y mecanismos de carácter jurídico que permitan la asociación de estados entre sí, con la certidumbre de que serán respetados y cumplidos en todos sus puntos.
El éxito de los convenios y acuerdos biestatales o pluriestatales sobre proyectos de visión regional no puede garantizarse a través de la simple asociación voluntaria, como lo propone el Plan Puebla-Panamá. En esta clase de mecanismos, donde pudieran estar en juego altos intereses de cada estado participante, además de grandes cantidades de aportaciones provenientes de recursos propios, es necesaria la existencia de instrumentos de cooperación.
En ese mismo plano, es imprescindible que también existan mecanismos jurídicos de conciliación, que tengan como fin resolver posibles incumplimientos, modificaciones o rescisiones de dichos convenios o acuerdos por parte de los estados contratantes. Para ello será necesaria la intervención del más alto tribunal, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyos fallos serían definitivos, obligatorios e inatacables.
En tal virtud, se impone adicionar y modificar la estructura del artículo 105 constitucional, con la finalidad de establecer reglas claras para las partes contratantes, que otorguen la posibilidad de la conciliación sin caer en controversia o en procedimientos contenciosos, que podrían ocasionar ambientes ríspidos trascendentes y que impedirían la celebración de acuerdos o convenios futuros.
Se propone un proceso de conciliación con miras a privilegiar el consenso y el diálogo entre las partes contratantes. Los nuevos esquemas de participación política previenen que exista la posibilidad de que se celebren convenios o acuerdos entre estados cuyos gobiernos provengan de una extracción partidista diferente.
Ante tal supuesto se impone que, de surgir alguna insatisfacción entre las partes, se desarrollen procesos de carácter jurídico avalados por el máximo órgano jurisdiccional del país, bajo un tenor conciliador que no permita la creación de escenarios de revancha política.
Aunque el propio artículo 105, fracción I, inciso d), previene la intervención de la Suprema Corte en controversias constitucionales que surjan entre un estado y otro, la figura jurídica supone un proceso contencioso bajo el cual se resuelven desavenencias. Esta figura jurídica imposibilitaría el diálogo entre las partes y marginaría la opción de proponer soluciones consensuadas.
Por otra parte, las posibles violaciones o incumplimiento de los convenios o acuerdos firmados entre los gobiernos de las entidades federativas no suponen una transgresión del orden constitucional que amerite la interposición de una controversia constitucional.
Lo que podría devenir de este tipo de contratos es simplemente su incumplimiento, modificación o rescisión. La única razón para proponer la intervención de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es porque las partes contratantes no otorgarían como obligatorio un fallo que proviniera de otro tribunal o instancia que no fuera del máximo tribunal del país.
La aprobación de esa reforma constitucional requeriría, adicionalmente, otra iniciativa para adicionar y modificar la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con miras a instrumentar un procedimiento mediante el cual se ventilen estos casos.
En mérito de lo anterior y en ejercicio de la facultad que me otorga el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, someto a la consideración del Pleno de esta Cámara la presente iniciativa de reforma y adiciones a los artículos 46, 105 y 117 del máximo ordenamiento jurídico del país, por lo que solicito a la Presidencia que turne el caso a las comisiones competentes y, en su oportunidad, se turne a nuestra Colegisladora para que proceda en términos de ley, conforme a lo previsto en el artículo 135 constitucional. Por lo anteriormente expuesto se propone el siguiente proyecto de
Decreto por el que se adiciona un nuevo párrafo al artículo 46, la adición de una fracción al artículo 105, así como la reforma a las fracciones I y II del artículo 117, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Artículo Primero.- Se adiciona un nuevo párrafo al artículo 46 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 46.- Los estados pueden arreglar entre sí, por convenios amistosos, sus respectivos límites; pero no se llevarán a efecto esos arreglos sin la aprobación del Congreso de la Unión.
Asimismo, previa autorización del Congreso de la Unión, los estados podrán celebrar convenios o acuerdos para emprender políticas comunes que promuevan el desarrollo de proyectos regionales y la resolución de asuntos de su competencia. Dichos instrumentos de colaboración deberán precisar en su contenido los objetivos, compromisos, periodo de vigencia y los mecanismos de ejecución.
Artículo Segundo.- Se adiciona una nueva fracción III al artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la actual fracción III de dicho numeral pasa intacta a ser IV, para quedar como sigue:
Artículo 105.- La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señala la Ley Reglamentaria, de los asuntos siguientes:
I.- De las controversias
constitucionales...
II.- De las acciones de inconstitucionalidad...
III.- De las solicitudes de conciliación interpuestas por uno o más estados para dirimir las controversias que surjan de los convenios o acuerdos a los que se refiere el artículo 46, en los siguientes supuestos:
a).- Por incumplimiento de los términos del
convenio o acuerdo de alguna de las partes;
b).- Por modificaciones de los términos del convenio o acuerdo propuestas por
alguna de las partes; y
c).- Por rescisión del convenio o acuerdo.
IV.- De oficio o a petición fundada del correspondiente...
Artículo Tercero.- Se reforman las fracciones I y II del artículo 117 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 117.- Los estados no pueden, en ningún caso:
I.- Celebrar convenios y acuerdos con otro estado,
sin la aprobación del Congreso de la Unión.
II.- Celebrar alianzas, tratados, o coaliciones con las potencias extranjeras.
III.- al IX.- ...
Transitorios
Primero.- El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo.- Se derogan todas las disposiciones legal en lo que se opongan al contenido del presente decreto.
Dip. Enrique Ariel Escalante Arceo (rúbrica)
(Turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales; en tanto se designa ésta, consérvese en la Dirección General de Proceso Legislativo. Septiembre 30 de 2003.)