Gaceta Parlamentaria, Cámara de Diputados, número 1382-I,
jueves 27 de noviembre de 2003.
QUE REFORMA Y DEROGA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, DE LA LEY ORGANICA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA FEDERAL Y DE LA LEY GENERAL DE DEUDA PUBLICA, A CARGO DEL DIPUTADO MIGUEL ANGEL TOSCANO VELASCO, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PAN Versión para Imprimir
El Constituyente de 1824 tuvo la tarea de resolver sobre la residencia de los poderes federales en el contexto de la instauración del sistema federal en nuestro país como una forma de mantener la unidad de la naciente nación mexicana. El gobierno y los federalistas del Congreso deseaban que fuera la Ciudad de México, que pertenecía en aquel entonces al Estado del mismo nombre, la capital federal.
La vida institucional y política del Distrito Federal en 1824 surgió de una discusión que habría de durar prácticamente dos siglos. Se planteó el problema que podrían enfrentar dos soberanías en un mismo territorio al conformarse la República Federal y su asiento territorial, para el funcionamiento de los Poderes de la Unión. La pugna surgía del enfrentamiento entre un gobierno que administrara el espacio territorial y resolviera los problemas que enfrentaba su población, y la necesidad de que los poderes federales no se vieran obstruidos en su funcionamiento por el ejercicio de dicho gobierno local.
La discusión del Constituyente de 1824 resolvió el problema de la división territorial de los Estados al plantear que el sistema federal es una distribución de competencias y que las facultades del gobierno federal no tienen por que sobreponerse con las de los Estados, por lo que no habría inconveniente en la coexistencia de ambos poderes en un mismo territorio; sin embargo, quedaron pendientes de resolver aspectos sobre la situación de los derechos políticos de los habitantes del Distrito Federal.
El constituyente de 1917 incorporó en el artículo 43 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos al Distrito Federal como parte integrante de la Federación y mantuvo la disposición de que las funciones ejecutiva y legislativa del Distrito Federal correspondieran a los poderes federales.
Con la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de agosto de 1987, en 1988 el Distrito Federal contó con una Asamblea de Representantes cuyos integrantes eran electos por los ciudadanos de la capital. En virtud de la reforma promulgada el 22 de agosto de 1996 en el Diario Oficial de la Federación, dicho órgano colegiado se transformó en una Asamblea Legislativa integrada por diputados electos igualmente a través del voto universal, libre, directo y secreto.
Aunque la Asamblea de Representantes tuvo desde su establecimiento la función de vigilar a la administración pública de la ciudad por medio de atribuciones que fueron transferidas de la esfera competencial del Presidente de la República, en su origen no tuvo las facultades para participar en la orientación del desarrollo económico y financiero de la ciudad, como la aprobación de las contribuciones locales y del presupuesto de la ciudad, ni de establecer los mecanismos que permitieran la contratación de deuda.
Por lo que respecta al régimen jurídico para la deuda pública del Distrito Federal, el artículo 73 fracción VIII de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ha establecido desde su concepción por el Constituyente de 1917, que el Congreso de la Unión tiene facultad para dar las bases sobre las cuales el Ejecutivo Federal puede celebrar empréstitos sobre el crédito de la Nación, aprobar dichos empréstitos y reconocer para mandar pagar la deuda Nacional. Posteriormente mediante una reforma constitucional en 1993, se estableció que dicho Congreso tiene la facultad de aprobar los montos de endeudamiento que deben incluirse en la ley de ingresos del Distrito Federal, que se requieran para el financiamiento del Gobierno del Distrito Federal y las entidades de su sector público.
Las reformas constitucionales de 1996 representaron un importante paso en la transición política de la ciudad, atribuyendo de manera expresa la mayoría de las materias locales a la Asamblea Legislativa, y conservando el Congreso de la Unión las no asignadas a ésta. Asimismo, se avanzó en el reconocimiento de que tanto el Jefe de Gobierno en 1997, como los órganos políticos administrativos de las demarcaciones territoriales en el año 2000, fuesen electos mediante voto universal, libre, directo y secreto.
No obstante la evolución de la normatividad, el artículo 122 fracción III Constitucional reitera como facultad del Congreso de la Unión la de aprobar anualmente los montos de endeudamiento que, en su caso, requiriera el Gobierno del Distrito Federal. Por ello, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal debe presentar su propuesta de montos de endeudamiento al Ejecutivo Federal, para que éste, en su caso, los someta a la consideración del H. Congreso de la Unión.
Por lo tanto, considerando que, según los artículos 43 y 44 de nuestra Carta Magna, el Distrito Federal es parte integrante de la Federación y que la Ciudad de México es el Distrito Federal, sede de los Poderes de la Unión y Capital de los Estados Unidos Mexicanos, y que dicha naturaleza lo perfila como una entidad sui generis en nuestro orden constitucional, esta iniciativa reconoce por un lado, los avances ya alcanzados desde anteriores reformas, y pretende precisar la autonomía del Distrito Federal en materia de deuda pública.
Considerando que la evolución del marco jurídico del Distrito Federal ya se ha enfocado primordialmente a la apertura y promoción de nuevos espacios de representación y participación política de los ciudadanos, a fin de dotarlos con oportunidades plenas de acceso a las decisiones colectivas.
Que las reformas constitucionales de 1993 y 1996, han dado por resultado la existencia de un órgano propio, encargado de legislar en un número amplio de materias de interés local, así como la elección de su Jefe de Gobierno y de los titulares de las unidades político administrativas en que se divide su administración territorial por voto universal, libre, directo y secreto.
Considerando que toda reforma al marco jurídico del Distrito Federal, además de promover y construir nuevos espacios de representación y participación, debe buscar una definición más clara de las competencias de las administraciones públicas federal y local.
Que los ciudadanos y habitantes del Distrito Federal han manifestado reiteradamente, por distintos medios, su voluntad de adquirir la mayor autonomía posible para su gobierno económico interior, pero respetando y fortaleciendo siempre el papel del propio Distrito Federal como capital del país y sede de los poderes de la Unión.
Considerando que ante la evolución que ha tenido la autonomía económica y administrativa del Distrito Federal, al igual que su desarrollo como ciudad, se hace necesaria una reforma para que la autoridad local esté en posibilidad de procurar de manera directa una correspondencia entre los ingresos y gastos a través de una programación financiera plena y propia.
Que dentro de la definición de la organización constitucional y legal del Distrito Federal aún permanece como facultad de los Poderes Federales el endeudamiento del Distrito Federal, la cual, como una forma de mayor autonomía, debiese ser ejercida por los órganos locales de gobierno.
Esta iniciativa propone modificar de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos la fracción VIII del artículo 73 y el artículo 122, a fin de suprimir la facultad del Congreso de la Unión para aprobar anualmente los montos de endeudamiento que requiera el Gobierno del Distrito Federal y la obligación del Presidente de la República para rendir al propio Congreso de la Unión los informes correspondientes al ejercicio de dicha deuda, precisando además el sistema de distribución de facultades entre el Poder Legislativo Federal y la Asamblea Legislativa.
También se propone modificar el artículo 31 fracción V de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, para transferir la facultad de manejo de la deuda pública del Distrito Federal al Gobierno del Distrito Federal, en lugar del Gobierno Federal a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Se propone modificar los artículos 1 fracción II, 9, 10 y 12 de la Ley General de Deuda Pública para precisar que dicho ordenamiento no aplicará más para el Distrito Federal, por lo que los órganos de gobierno del Distrito Federal deberán crear la legislación correspondiente en la materia.
Asimismo, y como consecuencia de lo anterior, se propone modificar los artículos 24 fracción II, 32 fracción IV, 42 fracción III y 67 fracciones XIV y XV del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, a efecto de eliminar las disposiciones que facultan al Congreso de la Unión y al Presidente de la República en materia de endeudamiento del Distrito Federal, así como la obligación del Jefe de Gobierno para informar al Ejecutivo Federal sobre el ejercicio de los montos de la deuda.
Se plantea que tanto el artículo 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como el Estatuto de Gobierno precisen para el Distrito Federal, condiciones de endeudamiento específicas acordes a la sede de los Poderes y Capital de los Estados Unidos Mexicanos.
El sentido de estas modificaciones obedece a la decisión de facultar a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para legislar bajo el principio de mayoría relativa en materia de deuda pública, así como de aprobar el endeudamiento público del Gobierno del Distrito Federal y las entidades de su sector público, y revisar el ejercicio de los recursos provenientes del mismo, acercándolo más a la regulación de los estados. Desde 1917 dicha regulación, en específico el artículo 117 fracción VIII Constitucional, prevé condiciones de endeudamiento distintas para los estados, ya que éstos cuentan con mayor autonomía que el Distrito Federal para el manejo de su deuda.
Con respecto a los artículos transitorios, se prevén las disposiciones siguientes:
a) El primero de ellos establece la vacatio legis de las reformas y adiciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Se determina el día 1 de enero de 2004 para que entren en vigor, considerando la necesidad de contar con el tiempo razonable para adecuar y modificar el marco jurídico vigente.
b) En el segundo artículo se señala que, a partir del ejercicio fiscal de 2005, y en tanto la Asamblea Legislativa aprueba por el principio de mayoría relativa el marco jurídico específico para la deuda pública del Distrito Federal, dicha Asamblea deberá discutir, y en su caso aprobar al Ejecutivo Local, cada una de las operaciones de pasivo que representen deuda.
El Congreso de la Unión autorizaría por última ocasión un techo de endeudamiento para el Distrito Federal para el ejercicio fiscal de 2004. Por lo tanto, el Congreso de la Unión también ejercería sobre dichos recursos facultades de fiscalización sobre su correcta aplicación, ya que siendo recursos aprobados por un Poder Federal, deben ser revisados en su ejercicio por un órgano de carácter federal. Asimismo, se ordena que en los ejercicios sucesivos, será menester que la Asamblea Legislativa incluya en el mencionado marco jurídico secundario las operaciones de deuda que pueda realizar el Gobierno del Distrito Federal.
e) Finalmente, el artículo tercero transitorio deroga todas las disposiciones que se opongan a las reformas establecidas en el Decreto que se propone, salvo aquéllas que se encuentren en los supuestos previstos por los artículos transitorios anteriores.
Por las razones anteriores, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71 fracción [*], 73, 122 incisos A fracción I, y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 24 fracción I del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, se somete a la consideración del Honorable Congreso de la Unión, por el digno conducto de usted ciudadano Presidente, la siguiente Iniciativa de
DECRETO
Artículo Único.- Se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de las leyes siguientes:
I. De la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se REFORMAN el artículo 73 fracción VIII y el primer párrafo del inciso e) de la fracción V de la Base primera del apartado C del artículo 122; se ADICIONA un segundo párrafo al inciso e) de la fracción V de la Base Primera del apartado C del artículo 122; y se DEROGAN las fracciones III de los apartados A y B, y el segundo párrafo del inciso b) de la fracción V de la Base Primera del apartado C del artículo 122, para quedar como sigue:
Artículo 73.- ............
I a VII. ...
VIII. Para dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar empréstitos sobre el crédito de la Nación, para aprobar esos mismos empréstitos y para reconocer y mandar pagar la deuda nacional. Ningún empréstito podrá celebrarse sino para la ejecución de obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos públicos, salvo los que se realicen con propósitos de regulación monetaria, las operaciones de conversión y los que se contraten durante alguna emergencia declarada por el Presidente de la República en los términos del artículo 29.
Artículo 122.- ........
A. ......
I y II .........
III. (Se deroga).
IV y V. ...
B. ...........
I y II ..........
III. (Se deroga).
IV y V. ...
C. ........
BASE PRIMERA.- .........
I a IV ........
V. ........
a) .......
b) .......
Segundo Párrafo.- (Se Deroga).
......
.......
......
c) y d) ........
e) Legislar conforme al principio de mayoría relativa en materia de Deuda Pública del Distrito Federal, aprobar anualmente los montos de endeudamiento del Gobierno del Distrito Federal y las entidades de su sector público; expedir las disposiciones legales para organizar la hacienda pública, la contaduría mayor y el presupuesto, la contabilidad y el gasto público del Distrito Federal.
El Distrito Federal no podrá contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera de territorio nacional. Tampoco podrá contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, salvo las que se realicen con propósito de operaciones de conversión, conforme a las bases que establezca la Asamblea Legislativa en la ley de deuda pública correspondiente y por los conceptos y hasta por los montos que la misma fije anualmente en la ley de ingresos del Distrito Federal. El Jefe de Gobierno del Distrito Federal informará a la Asamblea Legislativa del ejercicio de estas atribuciones al rendir la cuenta pública;
f) a o) .........
III. De la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, se DEROGA el artículo 31 fracción V, para quedar como sigue:
Artículo 31.- ......
I a IV...
V.- Manejar la deuda pública de la Federación.
VI a XXV ......
IV. De la Ley General de Deuda Pública, se REFORMAN los artículos 9 y 12; y se DEROGAN los artículos 1 fracción II y 10 segundo párrafo, para quedar como sigue:
Artículo 1.- ......
I ...
II.- (Se Deroga).
III a VI ........
Artículo 9.- El Congreso de la Unión autorizará los montos del endeudamiento directo neto interno y externo que sea necesario para el financiamiento del gobierno federal y de las entidades del sector público federal incluidas en la ley de ingresos y en el presupuesto de egresos de la federación. El Ejecutivo Federal informará al Congreso de la Unión del estado de la deuda, al rendir la cuenta pública anual y al remitir el proyecto de ingresos, así mismo informara trimestralmente de los movimientos de la misma, dentro de los 45 días siguientes al vencimiento del trimestre respectivo. No se computaran dentro de dichos montos los movimientos referentes a propósitos de regulación monetaria.
Artículo 10.- El Ejecutivo Federal, al someter al Congreso de la Unión las iniciativas correspondientes a la ley de ingresos y al presupuesto de egresos de la federación, deberá proponer los montos del endeudamiento neto necesario, tanto interno como externo, para el financiamiento del presupuesto federal del ejercicio fiscal correspondiente, proporcionando los elementos de juicio suficientes para fundamentar su propuesta. El Congreso de la Unión al aprobar la ley de ingresos, podrá autorizar al Ejecutivo Federal a ejercer o autorizar montos adicionales de financiamiento cuando, a juicio del propio ejecutivo, se presenten circunstancias económicas extraordinarias que así lo exijan. Cuando el Ejecutivo Federal haga uso de esta autorización informara de inmediato al Congreso de la Unión.
Artículo 12.- Los montos de endeudamiento aprobados por el Congreso de la Unión, serán la base para la contratación de los créditos necesarios para el financiamiento del presupuesto federal. El endeudamiento neto de las entidades incluidas en dichos presupuestos invariablemente estará correspondido con la calendarización y demás previsiones acordadas periódicamente con las dependencias competentes en materia de gasto y financiamiento.
V. Del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, se REFORMA los artículos 42 fracción II y 67 fracciones XIV y XV; se ADICIONAN las fracciones III y XIV al artículo 42, por lo que se recorren una posición en su orden las actuales fracciones III a XII, y dos posiciones en su orden las actuales fracciones XIII a XXX; y se DEROGAN los artículos 24 fracción II, 25 y 32 fracciones III y IV, para quedar como sigue:
Artículo 24.- .....
I. .......
II. (Se Deroga).
III y IV ...
Artículo 25.- (Se Deroga).
Artículo 32.- .....
I y II ......
III. (Se Deroga).
IV. (Se Deroga).
V. y VI. .....
Artículo 42.- ......
I.......
II. Examinar, discutir y aprobar anualmente la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, aprobando primero las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto.
Al aprobar el Presupuesto de Egresos no podrá dejar de señalar la retribución que corresponda a un empleo que esté establecido por la ley; y en caso de que por cualquier circunstancia se omita fijar dicha remuneración, se entenderá por señalada la que hubiere tenido fijada en el presupuesto anterior, o en la ley que estableció el empleo.
Las leyes federales no limitarán la facultad del Distrito Federal para establecer contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles incluyendo tasas adicionales, ni sobre los servicios públicos a su cargo. Tampoco considerarán a personas como no sujetos de contribuciones ni establecerán exenciones, subsidios o regímenes fiscales especiales en favor de personas físicas y morales ni de instituciones oficiales o privadas en relación con dichas contribuciones. Las leyes del Distrito Federal no establecerán exenciones o subsidios respecto a las mencionadas contribuciones en favor de personas físicas o morales ni de instituciones oficiales o privadas.
Sólo los bienes del dominio público de la Federación y del Distrito Federal estarán exentos de las contribuciones señaladas;
III. Aprobar anualmente los montos de endeudamiento que deberán incluirse en la Ley de Ingresos del Distrito Federal, que en su caso requieran el Gobierno del Distrito Federal y las entidades de su sector público, conforme a las disposiciones legales aplicables.
El Distrito Federal no podrá contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera de territorio nacional. Tampoco podrá contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, salvo las que se realicen con propósito de operaciones de conversión, conforme a las bases que establezca la ley de deuda pública correspondiente y por los conceptos y hasta por los montos que la Asamblea Legislativa fije anualmente en la ley de ingresos del Distrito Federal. El Jefe de Gobierno del Distrito Federal informará a la Asamblea Legislativa del ejercicio de estas atribuciones al rendir la cuenta pública;
IV a XIII .......
XIV. Legislar bajo el principio de mayoría relativa en materia de deuda pública del Distrito Federal.
XV a XXXII
Artículo 67.- .......
I........
XIV.- Someter a consideración de la Asamblea Legislativa, la propuesta de los montos de endeudamiento necesarios para el financiamiento del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, en los términos de la Ley de Deuda Pública y demás disposiciones legales aplicables.
XV.- Informar a la Asamblea Legislativa sobre el ejercicio de los recursos correspondientes a los montos de endeudamiento del gobierno del Distrito Federal y de las entidades de su sector público, al rendir la Cuenta Pública;
XVI. a XXXI .......
TRANSITORIOS
PRIMERO.- El presente Decreto entrará en vigor el día 1º de enero de 2004.
SEGUNDO.- En lo que no se contraponga con lo dispuesto en el artículo SEGUNDO transitorio del presente decreto, la deuda pública del Distrito Federal a partir del ejercicio fiscal de 2004 se sujetará a lo dispuesto en la ley de la materia y a lo siguiente:
I. El Congreso de la Unión autorizará por última ocasión para el ejercicio fiscal de 2004, el techo de endeudamiento del Distrito Federal. El Ejecutivo Federal informará en el año 2005 al Congreso de la Unión sobre el ejercicio de dicha deuda a cuyo efecto el Jefe del Distrito Federal le hará llegar el informe que sobre el ejercicio de los recursos correspondientes hubiere realizado; el Jefe del Distrito Federal informará igualmente a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, al rendir la cuenta pública correspondiente.
II. Las operaciones de pasivo con cargo al mencionado techo serán supervisadas por la entidad de fiscalización superior de la Federación, sin perjuicio de las facultades concurrentes de la Asamblea Legislativa en términos del artículo 122 apartado C Base Primera fracción V inciso e) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o de la o las entidades que en su caso ésta faculte a través de la legislación local que se produzca, conforme a lo dispuesto en el presente Decreto.
III. En los ejercicios fiscales siguientes al año 2004, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal será la única instancia facultada para aprobar el techo de endeudamiento del Gobierno del Distrito Federal, y sus entidades, así como para vigilar el ejercicio de los recursos correspondientes, en términos de la legislación que al efecto sea aprobada por ésta.
TERCERO.- A más tardar 60 días a partir de la entrada en vigor del presente Decreto, el Congreso de la Unión constituirá mediante Decreto una Comisión de verificación y seguimiento sobre la transición del manejo de la deuda pública del Distrito Federal entre el Gobierno Federal y el Gobierno del Distrito Federal.
CUARTO.- Se derogan todas las disposiciones que se opongan a las reformas establecidas en el presente Decreto, salvo las que se encuentren en los casos de los artículos anteriores.
Dip. Miguel Angel Toscano Velasco (rúbrica)